王翱航

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

一、引言

2017 年10 月在中國共產(chǎn)黨第十九屆代表大會上習近平總書記提到了“鄉(xiāng)村振興”這一概念，隨后中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同發(fā)布了《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，是中國三農問題發(fā)展的一個新起點。亞洲典型國家實施過類似于鄉(xiāng)村振興運動，20 世紀70年代的日本造村運動鑄就“一村一品”，帶動1.5次產(chǎn)業(yè)發(fā)展；20 世紀70 年代韓國“新村運動”，使韓國農村面貌煥然一新，鄉(xiāng)村文明得到了發(fā)展。亞洲典型國家的鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗對我國的鄉(xiāng)村振興有著重要的參考作用。

在《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點、生活富裕是根本。通過研究發(fā)現(xiàn)有些國家是在鄉(xiāng)村振興之前就開始土地集約，如日本；有些國家是在鄉(xiāng)村振興進行一段時間后才開始土地集約，如韓國。這兩個國家的農村產(chǎn)業(yè)興旺和農民生活富裕離不開土地集約的作用，通過土地集約使農業(yè)規(guī)?；?、機械化生產(chǎn)成為可能。日本20 世紀60 年代開始土地集約，土地集約的特點為立足本國國情，因地制宜，使平均耕作面積擴大了50.4%。韓國20 世紀70 年代開始土地集約，土地集約的特點為徐徐推進，使平均耕地規(guī)模提高了1.5 倍。

本文的結構如下第二部分分析了亞洲典型國家土地集約時的工業(yè)化和城市化程度；第三部對亞洲典型國家的土地集約的國家政策進行整理；第四部分對土地集約的成就進行了整理；最后一部分總結出亞洲典型國家土地集約的經(jīng)驗。

二、工業(yè)化、城市化是土地集約的先驅條件

（一）工業(yè)化是鄉(xiāng)村振興的基礎

通過對亞洲典型國家土地集約經(jīng)驗的分析發(fā)現(xiàn)，亞洲典型國家都是在工業(yè)發(fā)展的基礎之上開始鄉(xiāng)村振興，通過工業(yè)反哺農業(yè)使農業(yè)具有競爭力。

工業(yè)化發(fā)展為鄉(xiāng)村富余勞動力提供工作機會，使農業(yè)人口減少；工業(yè)化也使政府財力加強有更多的資金可以投資于農業(yè)；工業(yè)化也為農業(yè)的機械化提供了技術支持。同時工業(yè)化也希望農業(yè)生產(chǎn)率提高為工業(yè)化提供更多必要的原材料以促進工業(yè)化的發(fā)展。

二戰(zhàn)中日本因為發(fā)動侵略戰(zhàn)爭而付出了沉重代價，戰(zhàn)后日本被美國占領，國內發(fā)生嚴重通貨膨脹，國民經(jīng)濟幾乎崩潰。在美軍的指導下，日本開始現(xiàn)代化進程，20 世紀60 年代日本成為世界第二大經(jīng)濟體，并且成為世界上最先進二十個工業(yè)國成員之一[1]。由于日本工業(yè)化的發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)吸引了大量農民，出現(xiàn)了大量的兼業(yè)農民，為農村土地集約提供了可能，經(jīng)濟的發(fā)展也使得政府有更多的資金支持農業(yè)。

韓國在二戰(zhàn)前就為農業(yè)國家，二戰(zhàn)后更是因為局部戰(zhàn)爭影響，工業(yè)化緩慢進行，1962 年韓國工業(yè)化開始快速發(fā)展，1974 年GDP 增速為11.2%[2]。韓國第一個和第二個五年計劃之中基本上是以工業(yè)和服務業(yè)為主要發(fā)展對象，農業(yè)發(fā)展基本停滯，城鄉(xiāng)形成巨大反差，城市比農村更有吸引力。另外快速的工業(yè)化為政府提供了大量的建設基金，使政府有足夠的資源來發(fā)展農村。

表1 1960—1990 年亞洲典型國家產(chǎn)業(yè)結構的變化

由表1 可知，亞洲典型國家產(chǎn)業(yè)結構從20 世紀50 年代開始發(fā)生變化，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)生巨大變化，第二產(chǎn)業(yè)基本平穩(wěn)。第一產(chǎn)業(yè)所占比重大幅下降，第三產(chǎn)業(yè)大幅上升，從時間上二戰(zhàn)后各國農業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構中的比重持續(xù)下降，日本和韓國農業(yè)發(fā)展較慢，日本在20 世紀80 年代第一產(chǎn)業(yè)下降到10%一下，韓國是在20 世紀90年代才達到。從國別上日本第二、三產(chǎn)業(yè)在20 世紀60 年代發(fā)展迅速使土地集約有了足夠的經(jīng)濟支持；韓國經(jīng)濟在20 世紀70 年代得到快速發(fā)展，土地集約伴隨著經(jīng)濟發(fā)展開始。

總的來看，工業(yè)化的恢復和發(fā)展使亞洲典型國家的農業(yè)人口不斷減少，為土地集約提供了可能，另外工業(yè)化的發(fā)展和恢復也使亞洲典型國家政府有大量的資源來支持農村建設。

（二）城市化是土地集約的前提

工業(yè)化必然會帶動城市化的發(fā)展，城市化反過來會促進工業(yè)化的發(fā)展。同時城市化也會對農業(yè)產(chǎn)生影響，儲德平等（2015）[3]通過DSR 模型推斷出城市化會對農業(yè)產(chǎn)生正向影響，原因在于人口的城市化是農村人口城市化，農民的減少使得土地集約成為可能，農業(yè)可以規(guī)?；a(chǎn)。

日韓兩個后興工業(yè)化國家，因為其工業(yè)化化發(fā)展與洲美國家相比起步較晚所以其城市化水平相對較低，但是實施土地集約化戰(zhàn)略時城市化也達到了50%以上。戰(zhàn)后日本農村人口已經(jīng)少于總人口的一半，1950 年城市化率為53.4%經(jīng)過近二十年的發(fā)展1970 年城市化率達到71.9%，隨著城市化率的升高日本出現(xiàn)了大量兼業(yè)農民，使得農民平均擁有土地數(shù)量有所上升，但是與歐美國家相比依然較少。韓國的工業(yè)化起步晚但是發(fā)展速度快，所以城市化發(fā)展速度也較快，1950 年韓國城市化率為21.4%處于城市化中的初級階段，但是到1980 年韓國城市化率已經(jīng)達到56.7，而此時正是韓國新村建設的關鍵期，同時也是土地集約政策的發(fā)力期。

城市化給農村發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)，因為城市吸引的多是勞動資源豐富的年青人，造成了農村的空心化和老年化，使農村發(fā)展乏力。但同時城市化為農村發(fā)展帶來了機遇，農業(yè)人口的減少，使得土地集約成為可能。

三、政府支持是土地集約的重要保障

政府是土地集約的推手，為了促進農村地區(qū)的發(fā)展和提高本國農業(yè)在世界農業(yè)競爭中的競爭力，亞洲典型國家在農業(yè)振興運動的開展中都制定了相應促進土地集約政策。

（一）逐漸松綁、突出租賃、利用社保的日本模式

因為特殊的地理環(huán)境，日本農業(yè)被稱為國防戰(zhàn)略。因為地形和歷史原因，日本農業(yè)經(jīng)營規(guī)模狹小。為了實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)模效應政府一直在努力，日本1980 年平均經(jīng)營規(guī)模為1.17 公頃，農業(yè)經(jīng)營規(guī)模與其他亞洲國家相比排在前列。

1.土地政策的逐漸松綁。20 世紀50 年代為了實現(xiàn)耕者有其田和消滅對佃農的剝削，日本在美國的干預下開始了土地改革，土地從地主手中分散到農民手中，農業(yè)經(jīng)營平均規(guī)模小，土改完成后農戶平均耕地面積額為0.817 公頃，不利于產(chǎn)生規(guī)模效應和采用耕作機械化，為了防止形成新的地主，1952 年《農地法》還規(guī)定，擁有土地不能超過三公頃。

20 世界60 年代隨著經(jīng)濟的發(fā)展政府意識到土地集約的重要性，日本政府開始逐步進行土地集約，但是整合力度小，1969 年政府制定了《農業(yè)振興地域整備法》規(guī)定在必要時，可以對農業(yè)振興地域的土地，進行交換分割和合并，這一法律主要是在農業(yè)振興區(qū)對土地進行整合。1970 年政府加大土地集約力度，對《農業(yè)法》進行第二次修改，從法律上取消了擁有最高土地數(shù)量的限度，規(guī)定了農戶擁有土地的最低限度為0.5 公頃，這就為農民擴大經(jīng)營規(guī)模給了法律支持。

1980 年政府出臺了《農用地促進法》目的在于促進農用地使用權的確定和轉讓以及所有權轉讓，主要是對于具有農用地權利的人組成的社團，按照農用地使用的有關規(guī)定，以農用地的有效利用和綜合利用為目的，實施集中耕地、提高農業(yè)勞動效率等措施，改善為采取這些措施必要的農用地改變關系的事業(yè)，此法還加強了農協(xié)在土地集約中的作用，準許農業(yè)協(xié)會經(jīng)營農業(yè)土地，這就使得合作經(jīng)營成為可能。同年在對《農業(yè)法》進行了第三次修改時，放寬了對農業(yè)法人的限制，提高了土地集約的力度，使更多形式的經(jīng)濟體加入農業(yè)進行土地集約。

2.規(guī)范農地租賃辦法，以長期租賃促進土地集約。1952 年的農地法規(guī)定自耕農土地不能出租，封閉了通過租賃來擴大農業(yè)經(jīng)營規(guī)模的大門。為了進一步進行土地集約，1970 年對《農業(yè)法》第二次修改時還放寬土地出租限制，使土地可以自由出租，那些不在鄉(xiāng)的土地所有者可以通過出租土地使用權的方式可以繼續(xù)擁有土地使用權，同時取消地租的最高額限制，地租和市場價進行接軌，從價格上鼓勵土地出租，同時也鼓勵了農業(yè)經(jīng)營者通過租地來擴大自己的經(jīng)營面積。1980 年對《農業(yè)法》進行了第三次修改，放寬了土地租賃金的支付形式，此次修改使“土地歸耕種者所有的最適宜原則”轉變?yōu)橐酝恋厮袡嗪褪褂孟喾蛛x，來擴大經(jīng)營規(guī)模，改善土地利用率。

3.提高社會保障水平，鼓勵老年農民出讓土地。為了使老年農民退休后能夠體面的生活，加強農業(yè)結構調整提高土地集約的力度，1970 年日本政府頒布了《農民年金基本法》。這一法律主要分為經(jīng)營權轉讓年金和離農給付金，經(jīng)營權轉讓年金主要是從事農業(yè)的未滿65 歲老年人把其耕地轉讓給專業(yè)農民即可得到年金；離農給付金主要針對兼業(yè)農戶，按照國家規(guī)定的方式轉讓其農地給專業(yè)農戶時，國家向其支付年金。通過農民年金的方式，擴大了專業(yè)農戶的經(jīng)營規(guī)模同時也降低了老年農業(yè)從業(yè)人員的比例。

日本政府上述關于土地集約的措施，一定程度上促進了土地集約，使得平均農戶擁有土地面積由1950 年的0.817 公頃增加到了1985 年的1.229公頃[4]，雖然增長幅度較低，但是取得了效果。

（二）租購并舉、政府參與的韓國模式

韓國戰(zhàn)后為了響應民眾要求，把從地主手中購買的土地和從日本人手中沒收的土地分給農民，同時為了遏制土地兼并還制定了嚴格的擁有土地的最高上限，規(guī)定個人擁有土地的最高限制為3 公頃、禁止土地租賃，規(guī)定從事農業(yè)生產(chǎn)的只能是農戶，以“耕者有其田”為農業(yè)用地的中心原則。

1.土地限制逐步提高，農業(yè)參與形式多樣化。1949 年的土地改革中規(guī)定所擁有土地的最高限制為3 公頃，不利于土地集約，1972 年政府頒布了《農地保護與利用法》對于土地限制有所放松，規(guī)定擁有土地的最高規(guī)模上升至10 公頃。后來韓國政府為了糧食生產(chǎn)安全將全國農業(yè)地劃分為農業(yè)振興區(qū)和農業(yè)發(fā)展區(qū)，在農業(yè)振興區(qū)因為土地質量好，為了充分發(fā)揮土地優(yōu)勢，所以其土地經(jīng)營規(guī)模最高上限在得到當?shù)叵嚓P部門的批準后可以達到20 公頃，并且在1999 年在農業(yè)振興區(qū)的土地限制被取消。2002 年韓國全面取消農田規(guī)模最高限制。

20 世紀80 年代社會上呼吁增加農業(yè)競爭力和擴大農業(yè)經(jīng)營面積的呼聲高漲。政府從20 世紀80 年代開始制定或者修改法律以促進農業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大，《農林業(yè)村發(fā)展特別措施法》出臺，規(guī)定除農戶外允許經(jīng)濟組織購買或者租賃農業(yè)土地從事農業(yè)經(jīng)營，這表明專門的農業(yè)企業(yè)可以開展農業(yè)經(jīng)營，大農場開始出現(xiàn)。

2.加強土地租賃。農業(yè)土地租賃是擴大土地經(jīng)營規(guī)模的一個模式，在1949 年土地改革時期，為了維護“耕者有其田”的農地核心思想，不允許土地租賃，但隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展許多農民不直接從事農業(yè)經(jīng)營，特別是年輕農民，造成一些土地活力下降。因為地價的上漲，通過土地租賃來擴大經(jīng)營規(guī)模比直接購買土地劃算，為了應對新的社會現(xiàn)象，1986 年頒布了《農地租賃法》，使農地租賃合法，1994 年又對《農地租賃法》修改進一步下放了耕地管理權，簡化了流轉的程序。20 世紀90 年代韓國政府創(chuàng)辦農地銀行來促進農地租賃。

3.政府直接介入土地集約。為了加強土地集約政府除了放開土地限制之外還采取了一些實際行動親自促進土地集約，20 世紀90 年代，政府農地規(guī)模擴張項目和農地銀行項目開始實施，其主要目的是擴大耕地規(guī)模，具體措施是通過土地買賣、交換、長期租賃等方式促進土地集中、降低生產(chǎn)成本、提高競爭力，在實施過程中其具體政策受具體情況的影響不斷改變，同時這個項目的實施周期較長，現(xiàn)仍在實施中。農地銀行的主要項目是：農地的出售，租賃，交換，分離與合并；土地交易信息收集和提供；農地復耕；出售受委托的土地；幫助退休農民的生計；雖然其項目眾多但最主要的項目是土地買賣和租賃。20 世紀90 年代韓國政府制定了“老年提前退休及農地年金計劃”以為退休農民發(fā)放補貼的方式鼓勵年老農民提前退出農業(yè)生產(chǎn)并出售土地。

韓國的土地集約與日本情況類似，并且其具體措施實施較晚所以其土地集約效果還不明顯，截止到2005 年韓國平均農戶經(jīng)營面積為1.43 公頃，與1970 年的0.93 公頃相比明顯提升[5]，但是隨著政府農地規(guī)模擴張項目和農地銀行項目實施，土地集約成效會隨著時間的發(fā)展進一步提升。

四、土地集約是農村振興、農民富裕的一個重要前提

亞洲典型國家的農業(yè)在提高土地集約水平和一系列的鄉(xiāng)村運動配套政策后都實現(xiàn)了現(xiàn)代化，農業(yè)競爭力得到大幅度提高，農村得到了振興，農民收入大幅度提高，城鄉(xiāng)差距大幅度縮小，甚至還出現(xiàn)了農民平均收入高于城市居民平均收入的現(xiàn)象，這些成就的取得離不開土地集約水平的提高。

亞洲典型國家在土地集約后農業(yè)產(chǎn)值得到大幅度的增長。日本農業(yè)總產(chǎn)值由土地集約前的16 617 億日元增加到集約后的117 563 億日元。韓國農業(yè)總產(chǎn)值由土地集約前的8 千億韓元增加到集約后的293 千億韓元。

土地集約的目的在于提高農產(chǎn)品的產(chǎn)量和質量，亞洲典型國家土地集約后農產(chǎn)品產(chǎn)量上都取得了巨大成就。日本1955 年水稻每公頃平均產(chǎn)量為2 081 公斤，1985 年增長到5 010 公斤。1955 年小麥每公頃平均產(chǎn)量為1 032 公斤，1985 年增長到3 644 公斤。韓國大米1970 年每公頃單產(chǎn)為3.27 噸，1997 年已經(jīng)達到了5.18 噸，增長了58.4%；大豆每公頃單產(chǎn)由1970 年的0.79 噸到1997 年的1.56 噸，增長了97.5%。

土地集約也使得農民收入得到大幅度增加。兩國的農民收入甚至一度超過城市居民收入。1985 年日本城市家庭的年平均收入為496.3 萬日元，比農戶收入的550.3 萬日元低15%。1988 年韓國農村居民人均收入首次超過城市居民，城市居民的人均收入只有農村居民的0.86 為603.1萬韓元。

土地集約對提高農業(yè)機械化水平，提高農業(yè)經(jīng)濟具有十分重要的作用，日本、韓國通過土地集約和一系列農業(yè)政策不但提高了本國的農業(yè)競爭力還提高了農民的生活水平解決了城鄉(xiāng)二元結構問題。由此可見，土地集約對農業(yè)的興旺，農民的富裕直觀重要，是鄉(xiāng)村振興運動中不可缺少的一部分。

五、亞洲典型國家土地集約經(jīng)驗啟示

（一）掌握好土地集約的合適時機

土地集約需要一定的經(jīng)濟和社會條件，工業(yè)化的發(fā)展為土地集約提供經(jīng)濟支持和技術支持并吸引大量的勞動力；城市化的發(fā)展能夠大規(guī)模的減少農村人口，農民的平均土地面積上升。亞洲典型國家的土地集約是在工業(yè)化得到高度發(fā)展，且城市化率超過50%的時機下進行的。

（二）完善土地集約法規(guī)

亞洲典型國家土地集約過程中政府根據(jù)需要及時制定或者修改相關法規(guī)，為土地集約打下了強勁的法律基礎。為了加強土地集約，日本對《農業(yè)法》進行三次修改，同時還制定了《農業(yè)振興地域整備法》《農用地促進法》等法律。韓國通過制定《農地保護與利用法》《農地租賃法》等來保證土地集約的順利進行。對相關法律的及時修改或制定新的法律使農場主在法律的保護下進行土地集約，有助于提高農場主土地集約的積極性和減少土地集約的阻力。

（三）充分發(fā)揮土地租賃的作用

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地價必然提高，特別是在人多地少的國家，地價增長速度更快，在高地價時期購買土地會占用農場大量資金，通過土地租賃的方式可以緩解土地集約中資金不足的困境，使農場即擴大了土地規(guī)模也不會減少農場在地價之外的其他農業(yè)活動支出日本和韓國更是將土地集約發(fā)揮到了極致，隨著經(jīng)濟發(fā)展大量農民不再從事農業(yè)勞動成為了擁有土地的兼業(yè)農民，通過土地租賃可以把這些閑置土地租給核心農戶，不僅有助于土地集約還可以加強土地的利用率。日本政府通過對《土地法》的修改逐步放寬對土地租賃的管制，韓國政府頒布《土地租賃法》支持土地租賃并下放土地租賃管理的權限。通過土地租賃避免了因地價上漲而使土地集約舉步維艱局面的出現(xiàn)。

（四）鼓勵老年農民提前退休，加快土地集約速度

老年農民手中擁有大量的土地，鼓勵老年農民提前退休并出讓土地可以加快土地集約的速度。日本、韓國在土地集約的過程中都曾鼓勵老年農民提前退休，日本出臺了《農民年金基本法》，鼓勵老年農民和兼業(yè)農民讓出土地。韓國通過“老年提前退休及農地年金計劃”鼓勵老年農民提前退休。