王勇旗

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

網(wǎng)絡(luò)信息社會(huì)，隨著互聯(lián)網(wǎng)科技的迅猛發(fā)展，數(shù)據(jù)資源逐步展現(xiàn)巨大應(yīng)用價(jià)值，已然成為社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，亦是國家可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，由此大體量的各種數(shù)據(jù)被不斷收集、存儲(chǔ)、傳播、共享和利用，引起人們普遍關(guān)注。在數(shù)據(jù)不斷聚合中形成的大體量公共數(shù)據(jù)資源場景，不僅深刻影響商業(yè)生態(tài)體系，而且可促進(jìn)政府社會(huì)公共事業(yè)管理模式革新。因此，公共數(shù)據(jù)在社會(huì)公共事業(yè)管理中綜合應(yīng)用及其社會(huì)價(jià)值的最大化彰顯，應(yīng)引起足夠關(guān)注。2016年10月9日，習(xí)近平總書記指出“以推行電子政府、建設(shè)新型智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)”[1]?？倳浀闹v話從強(qiáng)有力的頂層設(shè)計(jì)角度闡釋了“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”的重要意義、方針政策和具體實(shí)施策略。

關(guān)涉國家一體化大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，準(zhǔn)確界定“公共數(shù)據(jù)”尤為關(guān)鍵，應(yīng)在中央統(tǒng)一立法下對(duì)其規(guī)制，這在大數(shù)據(jù)背景下關(guān)乎公共數(shù)據(jù)資源效用的有力展開和整體社會(huì)秩序的平穩(wěn)運(yùn)行。文章依循上文理念，2019年8月15日，通過“北大法寶”選擇“法律法規(guī)-中央法規(guī)司法解釋”，輸入關(guān)鍵詞“公共數(shù)據(jù)”，頗為遺憾的是，我國尚無中央統(tǒng)一立法例；而選擇“法律法規(guī)-地方法規(guī)規(guī)章”并輸入關(guān)鍵詞“公共數(shù)據(jù)”，能夠檢索到12份“地方法規(guī)規(guī)章”。從統(tǒng)一立法角度，以“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”為視角，如以現(xiàn)行地方性法規(guī)規(guī)章對(duì)公共數(shù)據(jù)規(guī)制，關(guān)涉公共數(shù)據(jù)法律內(nèi)涵、“公共性”標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)價(jià)值彰顯、應(yīng)用等問題尚有疑問。因此，上述問題得否妥善解決是大數(shù)據(jù)背景下國家社會(huì)管理模式得否革新的關(guān)鍵，是公共數(shù)據(jù)社會(huì)價(jià)值得否充分施展的重要步驟，亦是公共數(shù)據(jù)得否有效發(fā)揮其基礎(chǔ)戰(zhàn)略資源作用的前提。質(zhì)言之，對(duì)公共數(shù)據(jù)在立法和理論上的科學(xué)型構(gòu)，是解決上述癥結(jié)問題所在，文章將圍繞上述問題漸次展開，以求教于方家。

1 公共數(shù)據(jù)的法律內(nèi)涵

從邏輯角度，準(zhǔn)確界定公共數(shù)據(jù)定義是分析公共數(shù)據(jù)法律內(nèi)涵的邏輯前提。文章借助“北大法寶”檢索到的地方法規(guī)規(guī)章中關(guān)于公共數(shù)據(jù)定義條款可知：第一，從范圍講，僅限本地區(qū)范圍所搜集的數(shù)據(jù)；第二，從搜集手段講，主要依靠行政機(jī)關(guān)或履行社會(huì)公共管理服務(wù)職能的企事業(yè)單位在其履職過程中所搜集到的數(shù)據(jù)；第三，從歸屬性講，對(duì)公共數(shù)據(jù)歸屬并未明確規(guī)定；第四，數(shù)據(jù)共享的范圍以地方法規(guī)規(guī)章所調(diào)整的范圍為限，但對(duì)數(shù)據(jù)共享是否有償并未作出規(guī)定。通過上述分析可知，立基公共數(shù)據(jù)受地域性、目的性等因素影響，在文本表述中公共數(shù)據(jù)定義規(guī)范性及邏輯周延性欠妥。文章認(rèn)為，若對(duì)公共數(shù)據(jù)準(zhǔn)確界定，需考量以下因素。第一，主體因素。公共數(shù)據(jù)搜集主體是誰？被搜集數(shù)據(jù)的主體范圍邊界如何界定？兩類主體得否確定，不僅關(guān)涉公共數(shù)據(jù)性質(zhì)和其社會(huì)價(jià)值，而且對(duì)公共數(shù)據(jù)應(yīng)用至關(guān)重要。第二，地域范圍因素。依循上文地方法規(guī)規(guī)章關(guān)于公共數(shù)據(jù)適用范圍，文本所言公共數(shù)據(jù)是否屬法律意義上所應(yīng)界定的公共數(shù)據(jù)？是否符合建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心需求？第三，法律因素。關(guān)涉公共數(shù)據(jù)規(guī)范性制度是否應(yīng)以中央統(tǒng)一立法為“領(lǐng)頭羊”，其后各地方結(jié)合本地實(shí)際在中央法律法規(guī)基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)定，而非反其道而行之？誠然，各地方頒布規(guī)制公共數(shù)據(jù)地方法規(guī)規(guī)章是順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展需求，但需指出的是，待中央統(tǒng)一立法以規(guī)制公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域以后，在各地方公共數(shù)據(jù)資源銜接入口不統(tǒng)一的基礎(chǔ)上如何對(duì)其做到有效整合？抑或“推倒重來”？是否會(huì)存在資源浪費(fèi)？第四，個(gè)人隱私保護(hù)因素。公共數(shù)據(jù)應(yīng)否包括個(gè)人數(shù)據(jù)？如為肯定，公共數(shù)據(jù)共享中如何有效做到對(duì)個(gè)人隱私的有效保護(hù)？上述各因素相互銜接，共同構(gòu)成公共數(shù)據(jù)的定義。下文將綜合上述各因素，就公共數(shù)據(jù)規(guī)范內(nèi)涵展開論述。

1.1 公共數(shù)據(jù)的內(nèi)容

傳統(tǒng)民法理論傾向于將數(shù)據(jù)作為民法上的客體或財(cái)產(chǎn)予以調(diào)整，對(duì)數(shù)據(jù)本身性質(zhì)和定位缺乏系統(tǒng)性研究[2]，關(guān)涉公共數(shù)據(jù)，其定義除各地方法規(guī)規(guī)章有規(guī)定外，國家相關(guān)機(jī)構(gòu)及立法機(jī)關(guān)對(duì)公共數(shù)據(jù)定義未做明確規(guī)定。文章綜合上文各因素并在“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”基礎(chǔ)上，將公共數(shù)據(jù)定義為：在國家或代表國家機(jī)構(gòu)管理下，在依法履職過程中，為滿足社會(huì)公共事業(yè)管理或其他需求，依照相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定，通過法定程序在全國范圍內(nèi)獲得的各類數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)稱。從文章定義分析，需對(duì)以下問題進(jìn)一步厘清：第一，公共數(shù)據(jù)法律性質(zhì)；第二，公共數(shù)據(jù)法律特征；第三，公共數(shù)據(jù)歸屬。

（1）公共數(shù)據(jù)法律性質(zhì)。如上文所言，目前國家機(jī)構(gòu)及中央立法機(jī)關(guān)對(duì)公共數(shù)據(jù)未予界定，雖在某些地方法規(guī)規(guī)章有規(guī)定，但因不具普適性，不應(yīng)具有權(quán)威性，引致其性質(zhì)認(rèn)定成為立法和理論研究的空白。因此，公共數(shù)據(jù)關(guān)涉社會(huì)生產(chǎn)生活各個(gè)方面，雖由代表國家的政府或相關(guān)部門管理，但其內(nèi)容面向社會(huì)公開以便公眾查詢，與個(gè)人數(shù)據(jù)相比，應(yīng)具資源公共性、非隱私性、非獨(dú)占性、整體性[3]。資源公共性，指任何第三方不能將政府所公開的公共數(shù)據(jù)私有化，因?yàn)閿?shù)據(jù)本身具有非排他性決定了不能對(duì)抗第三人而以公告或登記的形式宣稱對(duì)其所有權(quán)[4]；非隱私性，從公共數(shù)據(jù)搜集主體方式可知，公共數(shù)據(jù)搜集機(jī)關(guān)立基保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)安全及隱私前提下對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行的歸納、整理并面向社會(huì)公開，任何第三方都可共享利用；非獨(dú)占性，指公共數(shù)據(jù)無論在占有抑或共享利用上都不具有獨(dú)占性[5]，換言之，公共數(shù)據(jù)可由政府及其職能部門在法定職權(quán)內(nèi)搜集、存儲(chǔ)并占用，也可由其他不同主體在不同地點(diǎn)以不同方式搜集、存儲(chǔ)并占有。在共享利用方面，公共數(shù)據(jù)不會(huì)因被第三方主體共享利用而削減被其他方共享利用的機(jī)會(huì)和效果，相反，可由無數(shù)不同主體基于不同利用目的對(duì)政府公布的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行合法的搜集、傳輸、訪問和共享利用，并不受其他主體干涉。整體性，即不可分性，指公共資源在社會(huì)以整體性存在為公眾所有，任何個(gè)人都無權(quán)對(duì)公共數(shù)據(jù)單獨(dú)聲明所有權(quán)[6]，公共數(shù)據(jù)并不因被第三方共享利用而有損其整體性，而會(huì)因同一主體基于不同目的對(duì)其整體共享利用會(huì)產(chǎn)生更高端增值效用，從而連鎖式產(chǎn)生更復(fù)雜和更高級(jí)的社會(huì)效果[7]。

（2）公共數(shù)據(jù)法律特征。公共數(shù)據(jù)屬于數(shù)據(jù)的一種類型，應(yīng)具有數(shù)據(jù)一般法律特征，但鑒于“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”要求，公共數(shù)據(jù)搜集涉及“跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)”等問題。在大數(shù)據(jù)場景中，存在浩瀚無邊的數(shù)據(jù)資源，所涉范圍可謂“無邊無際”，其法律特征如下。第一，管理主體特定。鑒于公共數(shù)據(jù)性質(zhì)和用途，只有國家或代表國家的機(jī)構(gòu)方可為管理主體，在公共數(shù)據(jù)搜集、存儲(chǔ)過程中，國家及其代表機(jī)構(gòu)有相當(dāng)?shù)膭谫Y付出，加之公共數(shù)據(jù)管理目的在于滿足社會(huì)公共事業(yè)管理所需，符合其職能體現(xiàn)。第二，客體具有較大流動(dòng)性。在大數(shù)據(jù)背景下，數(shù)據(jù)依托計(jì)算機(jī)科技，使得各種數(shù)據(jù)在計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)智能科技體系中天然具有流動(dòng)性[4]，并且各種數(shù)據(jù)流動(dòng)呈現(xiàn)劇烈化樣態(tài)，更新速度快。第三，體量大、范圍廣。公共數(shù)據(jù)涉及社會(huì)生產(chǎn)生活各領(lǐng)域，數(shù)據(jù)體量宏大，并且其所涉范圍包括醫(yī)療、交通、通信、教育等社會(huì)生產(chǎn)生活各領(lǐng)域。第四，時(shí)間差異性及內(nèi)部關(guān)聯(lián)性。根據(jù)數(shù)據(jù)本身不斷流動(dòng)性表現(xiàn)及“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”要求，公共數(shù)據(jù)不僅應(yīng)包括時(shí)下最新數(shù)據(jù)，而且應(yīng)將過往數(shù)據(jù)資源納入其中，不同數(shù)據(jù)形成的時(shí)間存在差異性，并且公共數(shù)據(jù)的內(nèi)部數(shù)據(jù)間具有關(guān)聯(lián)性。如地方政府根據(jù)公共數(shù)據(jù)記載的本地區(qū)機(jī)動(dòng)車保有量，為疏導(dǎo)交通、保護(hù)環(huán)境等需求，實(shí)施限號(hào)通行措施等。

（3）公共數(shù)據(jù)歸屬。根據(jù)公共數(shù)據(jù)定義，國家相關(guān)職能部門將所搜集的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行歸納并有效整合，以便第三方查詢、共享利用等，從其歸屬角度可從兩個(gè)維度考量：第一，公共數(shù)據(jù)非屬個(gè)人數(shù)據(jù)且與社會(huì)公共事業(yè)相關(guān)，如交通信息、醫(yī)療藥品信息、環(huán)境信息等，此類公共數(shù)據(jù)立基其管理部門付出綜合勞動(dòng)的成果，根據(jù)物權(quán)法基本原理，所有權(quán)歸屬其管理者，應(yīng)無爭議；第二，公共數(shù)據(jù)中所涉?zhèn)€人數(shù)據(jù)歸屬問題，文章認(rèn)為，在“智能+”時(shí)代背景下，第三方應(yīng)用智能科技手段從公共數(shù)據(jù)所涉?zhèn)€人數(shù)據(jù)中析出個(gè)人性別、年齡（或年齡范圍）、職業(yè)、宗教信仰、消費(fèi)習(xí)慣、財(cái)產(chǎn)狀況等個(gè)人信息（隱私）[8]，第三方主體尤其是商主體基于上述分析結(jié)果并實(shí)行精準(zhǔn)商品或服務(wù)廣告推送等，由此可知，鑒于保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)安全、維護(hù)人格尊嚴(yán)和私法自治目的，應(yīng)賦予個(gè)人數(shù)據(jù)主體仍應(yīng)享有該公共數(shù)據(jù)所有權(quán)[9]。

1.2 公共數(shù)據(jù)“公共性”內(nèi)涵

鑒于本文所述公共數(shù)據(jù)旨在滿足社會(huì)公共事業(yè)管理需求，對(duì)其公共性內(nèi)涵可適用經(jīng)濟(jì)學(xué)中公共物品理論使其區(qū)別于一般商品特性，凸顯其公共性。根據(jù)公共物品理論，“公共性”內(nèi)涵包括非排他性、非競爭性和外溢效應(yīng)性。非排他性，指一項(xiàng)公共物品產(chǎn)出后，不能或很難排除任何第三方共享使用；非競爭性，指一項(xiàng)公共物品的產(chǎn)出可能在于滿足特定群體需求，但亦不會(huì)對(duì)第三方使用產(chǎn)生影響[10]；外溢效應(yīng)性，指公共物品的產(chǎn)出對(duì)外部產(chǎn)生的影響，可分正面影響和負(fù)面影響，包括地域空間和行業(yè)領(lǐng)域[11]。地域正面影響，如環(huán)境治理，不僅可為本地民眾生活帶來舒適感，而且可引起“蝴蝶效應(yīng)”，利于本地招商引資；行業(yè)正面影響，如某地建成一個(gè)大型商業(yè)綜合體（如萬達(dá)廣場），不僅給本地居民帶來購物便利，而且可帶動(dòng)周邊餐飲、住宿、金融等行業(yè)的繁榮。地域負(fù)面影響，如大氣環(huán)境污染，為本區(qū)域居民帶來危害的同時(shí)，對(duì)周邊環(huán)境地區(qū)亦帶來損害；行業(yè)負(fù)面影響，如我國2018年發(fā)生的“P2P爆雷”事件，不僅影響P2P行業(yè)，而且波及整個(gè)金融投資市場。

基于上文所述，關(guān)涉我國公共數(shù)據(jù)“公共性”而言，將面臨個(gè)人數(shù)據(jù)中個(gè)人隱私保護(hù)和公共數(shù)據(jù)公益性價(jià)值沖突。因此，從地方法規(guī)規(guī)章文本可知，我國公共數(shù)據(jù)包括非個(gè)人數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)，個(gè)人數(shù)據(jù)在被搜集過程中雖可作匿名化處理，但顯見不爭的是，在“智能+”時(shí)代背景下，經(jīng)匿名化處理的個(gè)人數(shù)據(jù)亦可實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)主體精準(zhǔn)定位，可構(gòu)成對(duì)數(shù)據(jù)主體隱私的侵害，這與民法所追求的保護(hù)個(gè)人隱私和維護(hù)人格尊嚴(yán)理念不符，違背國家“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”宗旨。就此而論，文章認(rèn)為，我國公共數(shù)據(jù)中關(guān)涉?zhèn)€人數(shù)據(jù)得到使用可參照《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）、《歐洲委員會(huì)關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理的個(gè)人保護(hù)公約》（新修訂108號(hào)公約），以及“《非個(gè)人數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)自由流動(dòng)框架條例》向歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)的提案”中所涉公共流通數(shù)據(jù)、非個(gè)人數(shù)據(jù)流通及個(gè)人數(shù)據(jù)法律保護(hù)規(guī)定，框定我國公共數(shù)據(jù)以非個(gè)人數(shù)據(jù)為限，既可滿足公共數(shù)據(jù)公共性需求，亦可防范個(gè)人數(shù)據(jù)被進(jìn)一步侵害的可能，以維護(hù)個(gè)人隱私和人格尊嚴(yán)。并且，從利益衡量角度，個(gè)人數(shù)據(jù)法律保護(hù)應(yīng)處于優(yōu)先地位。

1.3 公共數(shù)據(jù)的邊界：公共數(shù)據(jù)與個(gè)人數(shù)據(jù)

信息時(shí)代，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能科技的發(fā)展，公共數(shù)據(jù)的搜集、共享利用應(yīng)在國家法律法規(guī)和相關(guān)政策指導(dǎo)下開展，是國家為進(jìn)一步推動(dòng)公共事業(yè)優(yōu)化管理，響應(yīng)“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”需要而采取的必要措施。雖然我國目前尚無關(guān)涉公共數(shù)據(jù)的中央統(tǒng)一立法，但從頂層設(shè)計(jì)和優(yōu)化社會(huì)公共事業(yè)管理角度，各地方在公共數(shù)據(jù)搜集、共享利用領(lǐng)域的進(jìn)步應(yīng)給予肯定。因此，我國缺乏明確統(tǒng)一性法律法規(guī)及相關(guān)具體政策指引，地方政府及相關(guān)職能部門在搜集、共享利用公共數(shù)據(jù)時(shí)，對(duì)公共數(shù)據(jù)邊界把握不清，引致可能構(gòu)成對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)安全的威脅。依此而論，厘清公共數(shù)據(jù)邊界，對(duì)于保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)安全、推動(dòng)公共事業(yè)“數(shù)字化”管理和推動(dòng)“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”尤為重要。

為了準(zhǔn)確厘清公共數(shù)據(jù)邊界，應(yīng)從公共數(shù)據(jù)定義為切入點(diǎn)較為妥帖，只要符合公共數(shù)據(jù)“公共性”特質(zhì)，均應(yīng)納入公共數(shù)據(jù)范疇，除非有相反證據(jù)反駁。如上述經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中“公共性”具有非排他性、非競爭性和外溢效應(yīng)性。誠然，我們從公共性特質(zhì)角度可反向推導(dǎo)出個(gè)人數(shù)據(jù)的范圍，但是任何數(shù)據(jù)一旦步入公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域，即面臨被侵害的可能，其安全性實(shí)難保證?；诖?，文章認(rèn)為個(gè)人數(shù)據(jù)范圍可依“負(fù)面清單”角度抽象概括。質(zhì)言之，凡不具備公共數(shù)據(jù)“公共性”特質(zhì)的數(shù)據(jù)都應(yīng)屬于個(gè)人數(shù)據(jù)，以此達(dá)致對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)安全的維護(hù)。

2 公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用

在大數(shù)據(jù)背景下，數(shù)據(jù)共享是數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要表現(xiàn)，亦是公共數(shù)據(jù)社會(huì)價(jià)值彰顯的必經(jīng)之路。關(guān)涉公共數(shù)據(jù)應(yīng)用，因我國尚未頒布中央統(tǒng)一立法，而地方法規(guī)規(guī)章不具普適性，分析公共數(shù)據(jù)應(yīng)用中存在的問題及其價(jià)值評(píng)判，對(duì)完善我國公共數(shù)據(jù)架構(gòu)和建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心大有裨益。

2.1 公共數(shù)據(jù)的共享

（1）“一數(shù)多用”同公共數(shù)據(jù)目的限縮性原則是否沖突？以《吉林省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例（征求意見稿）》（以下簡稱“條例”）為例。文本第一條是立法目的，“為進(jìn)一步規(guī)范大數(shù)據(jù)管理、促進(jìn)本省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用，運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理、服務(wù)改善民生、提升政府服務(wù)與監(jiān)管能力，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，加快‘?dāng)?shù)字吉林’建設(shè)，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例”。質(zhì)言之，本“條例”旨在強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)在社會(huì)公共事業(yè)管理中的作用。而“條例”第十二條“公共數(shù)據(jù)采集”中規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)以及公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循……一數(shù)多用的原則和公共數(shù)據(jù)資源目錄的要求采集公共數(shù)據(jù)”，本條意在說明搜集的公共數(shù)據(jù)可“一數(shù)多用”，這與第一條立法目的并非一致。依此而論，公共數(shù)據(jù)共享中，是應(yīng)以目的限縮為原則，抑或可以擴(kuò)展至“一數(shù)多用”？對(duì)前后不一致規(guī)定尚有疑問。眾所周知，任何規(guī)范性制度，應(yīng)以統(tǒng)一原則或目的為架構(gòu)基礎(chǔ)，以此為人們生產(chǎn)生活提供確定性指引。質(zhì)言之，第三方對(duì)公共數(shù)據(jù)共享后再利用應(yīng)在統(tǒng)一確定性規(guī)范指引下進(jìn)行。文章認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)應(yīng)以目的限縮為原則，“一數(shù)多用”為例外，以堅(jiān)守其為社會(huì)公共事業(yè)管理中的作用和社會(huì)價(jià)值彰顯。

（2）公共數(shù)據(jù)共享是否有償？根據(jù)“北大法寶”檢索到的地方法規(guī)規(guī)章文本可知，對(duì)共享數(shù)據(jù)是否有償并未規(guī)定。毋庸置疑，在“智能+大數(shù)據(jù)”時(shí)代背景下，數(shù)據(jù)在流通中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益為很多企業(yè)帶來豐厚回報(bào)，如阿里巴巴、京東等電商企業(yè)。質(zhì)言之，數(shù)據(jù)具有財(cái)產(chǎn)性，應(yīng)無質(zhì)疑。依此而論，公共數(shù)據(jù)應(yīng)難逃數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)性窠臼，但在“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”背景下，公共數(shù)據(jù)的搜集、共享利用重在促進(jìn)社會(huì)公共事業(yè)管理革新，屬于公益性范疇。誠然，相關(guān)部門在搜集數(shù)據(jù)過程中付出綜合性勞動(dòng)，依經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共數(shù)據(jù)應(yīng)具備財(cái)產(chǎn)屬性。綜合上述所言，公共數(shù)據(jù)雖具財(cái)產(chǎn)性，但其公益性特質(zhì)決定第三方共享公共數(shù)據(jù)應(yīng)是無償?shù)?，亦符合國家“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”宗旨。質(zhì)言之，公共數(shù)據(jù)的共享應(yīng)具有無償性。

2.2 公共數(shù)據(jù)應(yīng)用中的“公共性”價(jià)值體現(xiàn)

公共性價(jià)值屬于公共行政學(xué)研究范疇，且在該學(xué)科中處于核心地位[12]，如Beck等[13]所言，社會(huì)公共事務(wù)中，任何議題都不如公共價(jià)值更為重要?；诖耍瑢?duì)公共數(shù)據(jù)在社會(huì)公共事業(yè)管理中的公共性價(jià)值的探討顯得格外重要，并且大多數(shù)據(jù)具有潛在價(jià)值，需要通過深挖并進(jìn)行創(chuàng)新性分析，其“公共性”價(jià)值方能彰顯[14]。

表1所列是公共數(shù)據(jù)“公共性”價(jià)值理想狀態(tài)下價(jià)值外溢體現(xiàn)。因我國公共數(shù)據(jù)尚處于起步階段，無論在研究或應(yīng)用領(lǐng)域都與“理想標(biāo)準(zhǔn)”有一定差距。在“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”頂層設(shè)計(jì)背景下，公共數(shù)據(jù)應(yīng)用中“公共性”價(jià)值可從以下3點(diǎn)體現(xiàn)。

表1 公共數(shù)據(jù)“公共性”價(jià)值測評(píng)

（1）社會(huì)公共事業(yè)管理更加便捷化。毋庸置疑，在大數(shù)據(jù)信息時(shí)代，公共數(shù)據(jù)必然成為社會(huì)公共事業(yè)管理重構(gòu)的重要力量。在“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”背景下，社會(huì)公共事業(yè)管理是公共數(shù)據(jù)在政府政務(wù)中的主要社會(huì)價(jià)值體現(xiàn)。在大數(shù)據(jù)科學(xué)技術(shù)引領(lǐng)下，可有效整合社會(huì)中存在的碎片化、重復(fù)性數(shù)據(jù)信息，并在此基礎(chǔ)上對(duì)公共數(shù)據(jù)有效分類，為社會(huì)提供準(zhǔn)確、可高效應(yīng)用的公共數(shù)據(jù)。對(duì)管理者來說，通過公共數(shù)據(jù)可及時(shí)掌握社會(huì)生產(chǎn)生活動(dòng)態(tài)，依其動(dòng)態(tài)分布開展綜合分析，發(fā)現(xiàn)其進(jìn)步及不足之處，進(jìn)而制定有針對(duì)性的實(shí)施方案，并可根據(jù)公共數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)預(yù)測社會(huì)發(fā)展態(tài)勢，提前預(yù)知社會(huì)管理中可能存在的問題以做到提前預(yù)防等。對(duì)共享者來說，從某種意義上講，也可謂公共數(shù)據(jù)監(jiān)督者。在社會(huì)公共事業(yè)管理中，公民是公共數(shù)據(jù)主要共享者，也是社會(huì)公共事業(yè)管理不可或缺的重要力量，沒有公民的參與，社會(huì)公共事業(yè)管理就缺乏堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)[15]。換言之，公共數(shù)據(jù)共享者可根據(jù)政府公共數(shù)據(jù)并結(jié)合實(shí)際，及時(shí)制定符合自身發(fā)展的路徑選擇。

（2）增強(qiáng)民眾對(duì)政府信任度。紐約大學(xué)貝絲·西蒙·諾維克教授[16]認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)開放可以提高體制內(nèi)外人員參與度，并可解決政府無法完成的以及棘手的社會(huì)公共事業(yè)管理問題。依此而論，在大數(shù)據(jù)信息時(shí)代背景下，國家權(quán)力逐步向社會(huì)擴(kuò)展，并在社會(huì)民眾個(gè)體中予以顯現(xiàn)，這并非意味著國家公共權(quán)力被削弱，而是隨著公共數(shù)據(jù)在社會(huì)公共事業(yè)管理及價(jià)值彰顯過程中，增強(qiáng)了國家管理機(jī)關(guān)決策力[17]。換言之，公共數(shù)據(jù)應(yīng)用中可更大限度促進(jìn)并鼓勵(lì)一般民眾參與度，并可促進(jìn)不同地區(qū)政府、政府內(nèi)部各職能部門，以及政府、企業(yè)團(tuán)體和一般民眾之間合作共贏局面的形成。進(jìn)言之，公共數(shù)據(jù)管理者可通過公共數(shù)據(jù)共享平臺(tái)及共享者信息反饋，更及時(shí)地了解社會(huì)公眾需求，促進(jìn)政府職能部門工作廉潔、公開、高效，樹立政府良好形象，增強(qiáng)民眾對(duì)政府信任度。

（3）保障經(jīng)濟(jì)生態(tài)體系良性運(yùn)行。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)生態(tài)體系較為單一，以“銷售者-購買者”平面化形式存在。在大數(shù)據(jù)信息化時(shí)代，經(jīng)濟(jì)生態(tài)體系必將發(fā)生改變，以“數(shù)據(jù)流”形態(tài)呈現(xiàn)，資源配置更為合理和富有活力。從公共數(shù)據(jù)性質(zhì)考察，公共數(shù)據(jù)本質(zhì)上是共享數(shù)據(jù)，可重復(fù)共享和利用，對(duì)于任何市場經(jīng)濟(jì)參與者而言，以公開、透明化呈現(xiàn)。市場經(jīng)濟(jì)參與者通過分析公共數(shù)據(jù)中經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域信息，可合理預(yù)測經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向，避免盲目投資，可實(shí)現(xiàn)資本效益最大化?；诖?，在市場經(jīng)濟(jì)場域，依托公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值將得到更大程度發(fā)揮，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，并助推和保障經(jīng)濟(jì)生態(tài)體系良性運(yùn)作。

2.3 我國公共數(shù)據(jù)應(yīng)用中法律規(guī)制現(xiàn)狀

（1）中央統(tǒng)一立法的缺位。如前述，我國尚無公共數(shù)據(jù)中央統(tǒng)一立法，但關(guān)涉政府?dāng)?shù)據(jù)（信息）公開領(lǐng)域，我國已頒布一系列規(guī)范性法律政策文件。如2004年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，2007年國務(wù)院頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》，2013年國務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》，2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，2017年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》，2019年修訂《中華人民共和國政府信息公開條例》等。地方法規(guī)規(guī)章如2017年《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》、2018年《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》、2018年《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》、2019年《吉林省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例（征求意見稿）》等。綜上，我國雖然在公共數(shù)據(jù)（信息）相關(guān)領(lǐng)域頒布一系列法規(guī)規(guī)章，但關(guān)涉公共數(shù)據(jù)并無中央統(tǒng)一立法，公共數(shù)據(jù)共享效果存疑。正如我們所知，在社會(huì)制度安排中占據(jù)核心位置的法律規(guī)范，其旨在為社會(huì)資源價(jià)值得以最大發(fā)揮提供制度環(huán)境，而缺乏統(tǒng)一法律規(guī)范場景中，社會(huì)資源難以發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值，公共數(shù)據(jù)亦然。

（2）地方具體舉措的局限性。關(guān)涉公共數(shù)據(jù)我國尚無中央統(tǒng)一立法。為適應(yīng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各地方積極建設(shè)本地公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，如重慶市、浙江省、吉林省、深圳市等，開放內(nèi)容包括教育、交通、農(nóng)業(yè)、稅務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各領(lǐng)域，為社會(huì)公眾共享公共數(shù)據(jù)提供了便利。但正如我們所知，因我國尚未建設(shè)全國統(tǒng)一性公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站（平臺(tái)），各地區(qū)所公布數(shù)據(jù)在其他地區(qū)使用并無實(shí)際參考價(jià)值，并且將來可能出現(xiàn)公共數(shù)據(jù)銜接不暢問題。

綜合言之，鑒于我國尚無公共數(shù)據(jù)中央統(tǒng)一立法，亦無全國統(tǒng)一性公共數(shù)據(jù)公示網(wǎng)站（平臺(tái)），加之地方政府及職能部門因區(qū)域性及職能劃分限制，會(huì)導(dǎo)致大體量數(shù)據(jù)得不到及時(shí)處理，僅以數(shù)據(jù)存儲(chǔ)方式存在，缺乏自由流動(dòng)性，其社會(huì)價(jià)值不能得以施展，造成數(shù)據(jù)資源浪費(fèi)，引致阻礙我國數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，與建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心理念不符。質(zhì)言之，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，完善我國公共數(shù)據(jù)體系化已迫在眉睫。

3 我國公共數(shù)據(jù)規(guī)范化路徑

大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，數(shù)據(jù)是一個(gè)國家重要基礎(chǔ)戰(zhàn)略資源已是不爭的事實(shí)。關(guān)涉公共數(shù)據(jù)，基于社會(huì)公共事業(yè)管理革新和“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”需要，合理利用并深挖其內(nèi)在社會(huì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源優(yōu)化配置，是我們面臨的一大重要課題，亦對(duì)我國優(yōu)化社會(huì)公共事業(yè)管理和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展大有裨益。換言之，在“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”背景下，對(duì)公共數(shù)據(jù)資源優(yōu)化配置，應(yīng)以中央統(tǒng)一立法為先導(dǎo)，政府協(xié)同參與為指南，人才培養(yǎng)與技術(shù)創(chuàng)新為手段，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo)的綜合系統(tǒng)工程，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事業(yè)“數(shù)字化”管理革新，滿足民眾對(duì)公共數(shù)據(jù)基本需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一。

3.1 中央統(tǒng)一立法

任何一項(xiàng)法律制度的制定與革新，并在其過程中的路徑選擇和規(guī)則設(shè)計(jì)，其法律邏輯思維一般都是建立在對(duì)客觀事實(shí)分析與主觀價(jià)值判斷基礎(chǔ)之上[18]。關(guān)涉公共數(shù)據(jù)具體規(guī)范制度，目前我國雖無中央立法，但各地方為適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代和電子政務(wù)發(fā)展需求，立足本地實(shí)情，制定了地方性法規(guī)規(guī)章。立基地方性法規(guī)規(guī)章不具普適性，加之區(qū)域性規(guī)范對(duì)公共數(shù)據(jù)規(guī)制亦有不同，可能存在公共數(shù)據(jù)不能有效銜接問題，不僅公共數(shù)據(jù)優(yōu)勢及社會(huì)價(jià)值難以彰顯，而且會(huì)造成社會(huì)資源浪費(fèi)。詹姆斯·M.布坎南[19]認(rèn)為“市場中若缺乏恰當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)和相關(guān)制度規(guī)范”，任何資源在市場條件下也不會(huì)產(chǎn)生體現(xiàn)其“真正價(jià)值最大化意義上的‘效率’”。綜合言之，面對(duì)目前公共數(shù)據(jù)立法現(xiàn)狀和社會(huì)實(shí)際需求之間存在的不協(xié)調(diào)，統(tǒng)一且完善的法律制度是建設(shè)公共數(shù)據(jù)體系的基礎(chǔ)和前提，文章認(rèn)為公共數(shù)據(jù)中央統(tǒng)一立法迫在眉睫。

關(guān)涉公共數(shù)據(jù)立法，歐美發(fā)達(dá)國家立法和實(shí)踐較為成熟，可資借鑒。

（1）美國模式。美國歷來重視公民知情權(quán)，最早可追溯到喬治·華盛頓時(shí)期[20]。時(shí)至今日關(guān)涉公共數(shù)據(jù)立法及實(shí)施政策已相當(dāng)完備。立法或政策方面如《開放政府指令》（US Open Government Directive）、“開放數(shù)據(jù)行政命令”（Open Data Policy）、“數(shù)字政府：構(gòu)建一個(gè)更好服務(wù)于美國人民的21世紀(jì)平臺(tái)”（Digital Government：Building a 21st Century Platform to Better Serve the American People）、《開放政府合作伙伴——美國第二次開放政府國家行動(dòng)方案》等，同時(shí)依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公布公共數(shù)據(jù)，如Fedstats.gov、USAspending.gov、Recovery.gov、Data.gov等門戶網(wǎng)站，并且公共數(shù)據(jù)范圍包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、能源、環(huán)境、政務(wù)等各方面數(shù)據(jù)，方便美國民眾查詢各種公共數(shù)據(jù)，亦便利政務(wù)管理和民眾對(duì)政府工作的監(jiān)督。

（2）英國模式。英國關(guān)于公共數(shù)據(jù)立法及配套設(shè)施比較完善，立法方面如《公共部門信息再利用管理?xiàng)l例（2005）》《英國公共部門信息原則（2011）》《開放數(shù)據(jù)的國家信息基礎(chǔ)設(shè)施（2012）》等立法，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)Data.gov.uk公布英國政府公共數(shù)據(jù)信息，并且公共數(shù)據(jù)的訪問是免費(fèi)的。所涉范圍包括人文、社科、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等各領(lǐng)域，并且還通過各種活動(dòng)激發(fā)民眾訪問政府公共數(shù)據(jù)熱情，以此促進(jìn)公共數(shù)據(jù)完善[21]。

（3）澳大利亞模式。相比美國、英國而言，澳大利亞對(duì)公共數(shù)據(jù)開放較晚，可追溯至20世紀(jì)80年代。自進(jìn)入信息化時(shí)代，澳大利亞政府積極推定公共數(shù)據(jù)立法及具體實(shí)施策略，立法方面有《公共服務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略（2013）》，并建立官方網(wǎng)站Data.gov.au公布公共數(shù)據(jù)信息。并在尊重隱私和數(shù)據(jù)安全前提下，對(duì)關(guān)涉公共事務(wù)數(shù)據(jù)盡可能公開[22]。

通過對(duì)上述國家在公共數(shù)據(jù)立法及政策措施分析可知，對(duì)公共數(shù)據(jù)有效管理并使其社會(huì)價(jià)值最大程度發(fā)揮，統(tǒng)一立法是必經(jīng)之路。我國目前尚無公共數(shù)據(jù)中央立法，引致各地方出臺(tái)地方性法規(guī)規(guī)章以適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展和地方社會(huì)公共事業(yè)數(shù)字化管理需求，雖取得一定成效，但進(jìn)程十分緩慢，而且存在不同地區(qū)數(shù)據(jù)銜接不暢問題。質(zhì)言之，關(guān)涉公共數(shù)據(jù)的中央統(tǒng)一立法應(yīng)引起國家足夠關(guān)注。

3.2 政府間協(xié)同

所謂政府間協(xié)同，是指不同政府遵循一定規(guī)則，通過削減進(jìn)而消除政府政策及政府間存在的重復(fù)性、交叉性和沖突性情況，以達(dá)到緩解甚至解決他們?cè)谏鐣?huì)公共事業(yè)管理中出現(xiàn)的政策碎片化問題[23]。由于歷史原因及不同部門職能定位等綜合性因素，在社會(huì)公共事業(yè)管理過程存在“各掃門前雪”現(xiàn)象，部門間協(xié)作不暢，相互間數(shù)據(jù)銜接較少，形成不同地方、職能部門、行業(yè)機(jī)構(gòu)等對(duì)各自管轄范圍所掌握數(shù)據(jù)的壟斷，“數(shù)據(jù)孤島”問題凸顯。雖然我國早在2007年頒布了《政府信息公開條例》，但效果不佳。在大數(shù)據(jù)信息化時(shí)代，為“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”需要，應(yīng)在國家統(tǒng)一立法基礎(chǔ)上，加強(qiáng)地方政府間協(xié)同合作。加強(qiáng)政府間協(xié)作應(yīng)具可行性，其中一個(gè)重要原因在于政府間協(xié)作具有很大包容性，各自具有較大體量公共數(shù)據(jù)，并且在公共數(shù)據(jù)協(xié)同合作中跳出行政管理固有僵化體制桎梏思維及“我的數(shù)據(jù)屬于我”（My date belongs to me）的錯(cuò)誤理念[24]，以政府協(xié)同為“橋梁”，以公共數(shù)據(jù)為“杠桿”，可充分利用本區(qū)域外智力資源[25]。只有加強(qiáng)各政府間協(xié)同，打破公共數(shù)據(jù)“數(shù)據(jù)孤島”局面，才能滿足“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”宗旨，凸顯其社會(huì)價(jià)值，適應(yīng)國家公共數(shù)據(jù)共享大趨勢。換言之，政府協(xié)同最為重要的是政府可以起到很好的示范作用。因此，公共數(shù)據(jù)所涉范圍廣泛，其中政府及職能部門管理的大體量數(shù)據(jù)應(yīng)屬于公共數(shù)據(jù)范疇，但囿于各種原因，對(duì)此類數(shù)據(jù)不予公示，大幅降低公共數(shù)據(jù)社會(huì)價(jià)值彰顯及民眾對(duì)公共數(shù)據(jù)可信度。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，各級(jí)各地政府應(yīng)摒棄傳統(tǒng)保守思維，積極主動(dòng)將應(yīng)屬于公共數(shù)據(jù)的部分予以公示，可借鑒美國等西方發(fā)達(dá)國家公共數(shù)據(jù)組成模式，并立足國情，加強(qiáng)政府協(xié)同，不僅可提高公共數(shù)據(jù)可信度，而且對(duì)建立民眾信賴政府有所助益。尤為重要的是，符合大數(shù)據(jù)背景下“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”需求。

3.3 重視人才培養(yǎng)與技術(shù)革新

傳統(tǒng)社會(huì)公共事業(yè)管理主要以加強(qiáng)人力、物力、財(cái)力投入為主要模式，在社會(huì)管理層面雖取得一定社會(huì)效用，但此模式與社會(huì)資源有限性存在不可回避的矛盾，并且隨著社會(huì)復(fù)雜化趨勢，二者之間矛盾將更加凸顯。進(jìn)入信息化時(shí)代，大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用不僅可有效避免上述傳統(tǒng)社會(huì)公共事業(yè)管理中存在的矛盾，大幅提高社會(huì)公共事業(yè)管理水平，而且對(duì)社會(huì)發(fā)展趨勢做到有效預(yù)測。為建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心應(yīng)加強(qiáng)各類公共數(shù)據(jù)庫之間融合及各行業(yè)數(shù)據(jù)之間篩選、凝練、融合等數(shù)據(jù)處理手段的相互配合，然而我國目前仍缺乏此類核心技術(shù)[26]，現(xiàn)階段我國在大數(shù)據(jù)行業(yè)自主研發(fā)尚處于起步階段，其中關(guān)鍵核心技術(shù)裝備需依賴進(jìn)口，給我國國際戰(zhàn)略布局造成很大外部風(fēng)險(xiǎn)及國際壓力[27]。綜合言之，若實(shí)現(xiàn)信息時(shí)代大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，凸顯公共數(shù)據(jù)在社會(huì)公共事業(yè)管理中的社會(huì)價(jià)值，技術(shù)革新與自主創(chuàng)新是必然選擇，而技術(shù)革新與自主創(chuàng)新基礎(chǔ)在于人才培養(yǎng)。

（1）重視人才培養(yǎng)。一如上述，美國大數(shù)據(jù)技術(shù)和公共數(shù)據(jù)戰(zhàn)略應(yīng)用處于世界前列，這與美國政府具有較為完善的大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)模式和擁有大數(shù)據(jù)技術(shù)人才休戚相關(guān)[28]。美國是世界上最早培養(yǎng)數(shù)據(jù)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的國家，如加州大學(xué)伯克利分校等高校專門開設(shè)大數(shù)據(jù)專業(yè)等。我國也開始重視大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)，如西南政法大學(xué)人工智能法學(xué)院開設(shè)有大數(shù)據(jù)類課程，并且授課隊(duì)伍普遍具有高職稱或海外留學(xué)經(jīng)驗(yàn)，可有效保障培養(yǎng)質(zhì)量。但我國大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)一直較注重大數(shù)據(jù)分析能力，而對(duì)于公共數(shù)據(jù)及開放數(shù)據(jù)較少涉及?？傮w而言，我國大數(shù)據(jù)尤其是開放數(shù)據(jù)體系不夠成熟，培養(yǎng)模式偏重理論學(xué)習(xí)，缺乏實(shí)踐環(huán)節(jié)。基于此，文章認(rèn)為政府及相關(guān)部門應(yīng)重視公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)和鼓勵(lì)社會(huì)力量尤其是加強(qiáng)相關(guān)科技企業(yè)與高校、科研機(jī)構(gòu)對(duì)開放數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)在人才培養(yǎng)、研究領(lǐng)域的合作，在培養(yǎng)方式上加大實(shí)際操作能力訓(xùn)練，做到理論和實(shí)踐的有效銜接。

（2）技術(shù)革新。我國歷來重視高新科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，以保障國家核心技術(shù)優(yōu)勢。在制度層面如《國家安全法》第24條規(guī)定，“國家加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力建設(shè)，加快發(fā)展自主可控的戰(zhàn)略高新科技和重要領(lǐng)域核心關(guān)鍵技術(shù)……”；在技術(shù)層面，如我國率先步入“5G”應(yīng)用技術(shù)商用階段等。質(zhì)言之，如在信息化時(shí)代占據(jù)話語權(quán)，技術(shù)革新已是必然抉擇，依靠自主研發(fā)進(jìn)行技術(shù)革新尤為重要。關(guān)涉公共數(shù)據(jù)搜集、管理及社會(huì)公共事業(yè)管理中社會(huì)價(jià)值體現(xiàn)，我國雖可借鑒西方發(fā)達(dá)國家在此領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)，但我們應(yīng)清晰認(rèn)識(shí)到，技術(shù)革新和自主創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域“彎道超車”唯一途徑。具而言之，在搜集數(shù)據(jù)過程中，面對(duì)不斷流動(dòng)、交互作用的海量數(shù)據(jù)，且會(huì)充斥錯(cuò)誤、重復(fù)性等無效數(shù)據(jù)，如何對(duì)其進(jìn)行有效處理，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)運(yùn)用十分關(guān)鍵。而與此相應(yīng)，目前我國大數(shù)據(jù)處理技術(shù)尚不成熟，應(yīng)對(duì)海量數(shù)據(jù)處理分析能力還很薄弱，在“建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”背景下，應(yīng)加強(qiáng)海量異構(gòu)數(shù)據(jù)分析、存儲(chǔ)、檢索、建模與融合等關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)工作[29]。

3.4 公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?/h3>

目前我國公共數(shù)據(jù)研究和應(yīng)用還處于起步階段，截至目前尚無中央統(tǒng)一立法，亦無全國統(tǒng)一性公共數(shù)據(jù)公示網(wǎng)站（平臺(tái)），而二者是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化不可或缺的重要組成部分。換言之，在大數(shù)據(jù)信息時(shí)代，政府在社會(huì)公共事業(yè)管理中對(duì)數(shù)據(jù)增值利用將成為推動(dòng)政府公共事務(wù)管理革新和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)文明發(fā)展的重要途徑，而實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)可持續(xù)發(fā)展，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化是推動(dòng)國家在公共數(shù)據(jù)搜集、共享利用，進(jìn)而助推社會(huì)公共事業(yè)管理生態(tài)體系健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的有效路徑。

近年來，雖然我國在大數(shù)據(jù)開發(fā)利用和研究方面已取得很大進(jìn)步，但同歐美等發(fā)達(dá)國家相比仍有很大差距，尤其是公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域?；谇拔乃?，我們應(yīng)加快公共數(shù)據(jù)立法，開發(fā)、開放國家統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)公示網(wǎng)址（平臺(tái)），并在此基礎(chǔ)上發(fā)揮政府宏觀調(diào)控優(yōu)勢，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)型、升華，逐步形成協(xié)同高效、公信力強(qiáng)并可有效促進(jìn)社會(huì)公共事業(yè)管理的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。第一，在國家統(tǒng)一立法中應(yīng)明確設(shè)立國家公共數(shù)據(jù)管理中心，該中心統(tǒng)一調(diào)配各類數(shù)據(jù)搜集、整理、公示等明確分工。在各省級(jí)行政區(qū)設(shè)立地方公共數(shù)據(jù)分中心，只對(duì)國家公共數(shù)據(jù)管理中心負(fù)責(zé)，并由其統(tǒng)一管理，以防止各級(jí)政府基于地方利益而攫取公共數(shù)據(jù)。第二，調(diào)動(dòng)社會(huì)廣泛參與。公共數(shù)據(jù)的構(gòu)成不僅包括政府及職能部門數(shù)據(jù)，還包括社會(huì)各領(lǐng)域、各行業(yè)數(shù)據(jù)。對(duì)此類數(shù)據(jù)搜集為保證其準(zhǔn)確可靠性，可對(duì)支持國家數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展企業(yè)予以政策傾斜，鼓勵(lì)各類市場主體參與國家公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，加強(qiáng)政府與高校等科研機(jī)構(gòu)合作。通過政策補(bǔ)助等方式，助推高校或科研機(jī)構(gòu)設(shè)立大數(shù)據(jù)研發(fā)中心等機(jī)構(gòu)，并鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)和研發(fā)工作，形成政府、企業(yè)和高校或科研機(jī)構(gòu)協(xié)同合作，“產(chǎn)、學(xué)、研”為一體的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)[30]。

4 結(jié)語

建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心是我國新時(shí)代實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略中重要步驟，是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的助推劑，是優(yōu)化政府社會(huì)公共事業(yè)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)智能社會(huì)的正確抉擇。在大數(shù)據(jù)信息化時(shí)代，我們深知建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心是體系龐大且復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，關(guān)涉社會(huì)生產(chǎn)生活各個(gè)領(lǐng)域，隨著政府公共數(shù)據(jù)不斷完善和發(fā)展，其在社會(huì)公共事業(yè)管理層面體現(xiàn)的功能將會(huì)更加凸顯[31]。質(zhì)言之，在中央統(tǒng)一立法指導(dǎo)下，在打破數(shù)據(jù)地域性和部門間限制以及結(jié)合我國建設(shè)中國特色社會(huì)主義道路和地方政府公共數(shù)據(jù)管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，深挖社會(huì)中存在的廣袤數(shù)據(jù)資源并加以整合使公共數(shù)據(jù)社會(huì)價(jià)值充分施展。然而正如我們所知，目前我國尚無公共數(shù)據(jù)中央統(tǒng)一立法，對(duì)公共數(shù)據(jù)理論研究還不夠深入，大數(shù)據(jù)自主研發(fā)核心技術(shù)處于起步階段，大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人才缺乏等問題亟需解決。不僅需要盡快頒布公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一法律法規(guī)，開展公共數(shù)據(jù)理論研究，而且應(yīng)實(shí)施大數(shù)據(jù)專業(yè)核心技術(shù)人才培養(yǎng)戰(zhàn)略，不僅需從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，而且應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與大數(shù)據(jù)技術(shù)人才培養(yǎng)。

可以預(yù)測，隨著大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)科技迭代升級(jí)發(fā)展，公共數(shù)據(jù)在未來國家公共事業(yè)管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域?qū)?huì)發(fā)揮更大價(jià)值，而且將會(huì)成為社會(huì)各行業(yè)創(chuàng)新基礎(chǔ)，成為建設(shè)數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國重要組成部分。