李帆 冀曉萍 程路

落實(shí)學(xué)校自主權(quán)、激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力，越來(lái)越受到重視和關(guān)注。

習(xí)近平總書記在全國(guó)教育大會(huì)上指出，要深化辦學(xué)體制和教育管理改革，充分激發(fā)教育事業(yè)發(fā)展生機(jī)活力。

2019年全國(guó)教育工作會(huì)議明確提出，今年要專門制定落實(shí)中小學(xué)自主權(quán)激發(fā)辦學(xué)活力的文件。

從黨中央的方向指引到政策落地，體現(xiàn)了對(duì)激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的決心和力度。

今年全國(guó)兩會(huì)期間，就如何轉(zhuǎn)變觀念、構(gòu)建制度體系、激發(fā)中小學(xué)的辦學(xué)活力，兩會(huì)代表委員和教育界人士紛紛建言獻(xiàn)策。

矛盾看起來(lái)集中在學(xué)校，實(shí)際上是整個(gè)治理體系沒(méi)有理順

激發(fā)活力，首先要抓住影響學(xué)校辦學(xué)活力的“根子”。大家的觀點(diǎn)比較一致，集中在“評(píng)價(jià)導(dǎo)向不清晰、權(quán)力與責(zé)任邊界不清晰、管理方式滯后”等方面。

“評(píng)價(jià)”是辦學(xué)的指揮棒，也是學(xué)校活力的“總開關(guān)”。

“一所學(xué)校到底辦得好還是辦得差，目前缺乏一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。沒(méi)有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，大家就直接拿分?jǐn)?shù)、拿升學(xué)說(shuō)事，因?yàn)檫@是看得見(jiàn)、摸得著的。這種單一、片面的教育評(píng)價(jià)導(dǎo)向，唯分?jǐn)?shù)、唯升學(xué)，使得學(xué)校辦學(xué)左右為難，制約了學(xué)校辦學(xué)活力?！北本┲袑W(xué)校長(zhǎng)夏青峰認(rèn)為。

全國(guó)人大代表、山東省教育廳一級(jí)巡視員張志勇表示贊同。他說(shuō)：“有些地方政府的教育政績(jī)觀還不是很健全，比較片面，對(duì)教育管理主要著眼于考核升學(xué)率。教育政績(jī)觀急功近利，會(huì)讓教育短視，也把學(xué)校綁架到一個(gè)比較僵化的狀態(tài)?！?/p>

“權(quán)力與責(zé)任的邊界”決定了辦學(xué)的格局，也決定了學(xué)?；盍Φ摹翱臻g”。

一位校長(zhǎng)曾大倒苦水：在校園里，只要學(xué)生出了一點(diǎn)事情，像擦破皮、摔傷，即便學(xué)校沒(méi)有任何過(guò)錯(cuò)，也要負(fù)全責(zé)。

“單杠、雙杠等體育活動(dòng)敢讓學(xué)生參加嗎？各種拓展活動(dòng)敢開展嗎？研學(xué)旅行，學(xué)校敢?guī)е⒆幼叱鋈幔俊?/p>

“一旦產(chǎn)生擔(dān)心，我們的教育空間自然而然就縮小了?！毕那喾逭J(rèn)為，主要原因是學(xué)校的安全責(zé)任邊界不清，需要進(jìn)一步在法律法規(guī)上明確學(xué)校承擔(dān)責(zé)任的界限。

政府與學(xué)校之間的權(quán)力界限，同樣不清晰。越位缺位錯(cuò)位不到位的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，各類檢查、考核、評(píng)估，各種與教育教學(xué)無(wú)關(guān)的社會(huì)性事務(wù)太多，學(xué)校忙于應(yīng)付，教師負(fù)擔(dān)太重。

“學(xué)校本應(yīng)該有的很多自主權(quán)現(xiàn)在是缺位的，本來(lái)應(yīng)該讓學(xué)校行使的很多權(quán)力，現(xiàn)在掌握在政府各個(gè)部門手里?！睆堉居绿岢觯@也是影響學(xué)校辦學(xué)活力的重要原因之一。

管理是辦學(xué)的引擎，也是影響學(xué)?；盍Φ年P(guān)鍵力量。

“目前，我們的管理多是單一科層式管理。主要是通過(guò)權(quán)力的科層配置進(jìn)行行政制約和規(guī)范，強(qiáng)約束比較厲害，但學(xué)?；盍π枰晕铱臻g?！睆堉居路治龅馈?/p>

與科層式管理伴隨的，是管理方式的粗暴、簡(jiǎn)單。

有校長(zhǎng)反映：“現(xiàn)在對(duì)學(xué)校的管理，一是缺乏柔性，缺少方法，通常是開會(huì);二是碎片式要求多，缺少基于專業(yè)的信任?！?/p>

全國(guó)人大代表、重慶謝家灣小學(xué)校長(zhǎng)劉希婭認(rèn)為：“現(xiàn)在看起來(lái)矛盾集中在學(xué)校，實(shí)際上是整個(gè)治理體系沒(méi)有理順的問(wèn)題。希望通過(guò)‘放管服改革，把急功近利屏蔽在校門外，給學(xué)校辦學(xué)營(yíng)造良好生態(tài)環(huán)境?！?h3>既要放權(quán)給學(xué)校，也要明晰“權(quán)力的邊界”

對(duì)“放管服”，張志勇有一段精彩的闡釋：

“放，就是給干事的人干事的權(quán)力;管，就是給干事的人保駕護(hù)航;服，就是給干事的人提供支持和幫助。”

在他看來(lái)，沒(méi)有現(xiàn)代化的治理體系和治理能力，沒(méi)有到位的“放管服”，學(xué)校不可能有活力。學(xué)校活力是在現(xiàn)代化治理體系下解放出來(lái)、保障出來(lái)、服務(wù)出來(lái)的。

什么權(quán)力該“放”給學(xué)校？

張志勇提出五個(gè)方面的學(xué)校自主權(quán)。

首先，用人自主權(quán)。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是教師招聘，校長(zhǎng)為了辦好學(xué)校要招聘最需要的教師;二是干部配置的權(quán)力。

其次，組織架構(gòu)權(quán)。學(xué)校有活力，必須有充滿張力的組織保障。這涉及學(xué)校的機(jī)構(gòu)設(shè)置和配置，讓學(xué)校根據(jù)自身辦學(xué)需要、活力進(jìn)發(fā)需要和專業(yè)發(fā)展需要，設(shè)置和整合學(xué)校的機(jī)構(gòu)。

再次，經(jīng)費(fèi)使用權(quán)。在政府的公用經(jīng)費(fèi)、財(cái)政撥款制度框架下，給學(xué)校的經(jīng)費(fèi)，校長(zhǎng)有沒(méi)有分配的權(quán)力，能不能根據(jù)學(xué)校改革的需要和事業(yè)發(fā)展的需要，把錢用在最想用的地方，這種自主權(quán)非常重要。

然后，分配權(quán)。要解決科學(xué)配置人力資源以調(diào)動(dòng)積極性的問(wèn)題，需要學(xué)校有多勞多得的分配權(quán)。盡管現(xiàn)在推進(jìn)績(jī)效工資制度，但學(xué)校這方面的分配權(quán)還非常有限。

最后，學(xué)校的質(zhì)量靠課程和教學(xué)，需要有課程教學(xué)改革的自主權(quán)。即在國(guó)家課程框架內(nèi)，學(xué)校有沒(méi)有相關(guān)的課程整合權(quán)力。

為什么要把這些權(quán)力放給學(xué)校？

張志勇說(shuō)，這是“按照教育規(guī)律，把相應(yīng)的管理權(quán)歸還給教育的基本單位”。比如，現(xiàn)在學(xué)校的人事權(quán)不在教育系統(tǒng)，是在人力資源部門和編制部門。從人力資源的配置來(lái)講，一般是通過(guò)筆試和面試招聘教師。背后隱含的邏輯是，一個(gè)知識(shí)水平越高的人就越可能當(dāng)一個(gè)好教師。

“但在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代、人工智能時(shí)代，這個(gè)邏輯不見(jiàn)得成立。未來(lái)，傳承知識(shí)只是教育的任務(wù)之-，道德養(yǎng)成、情感溝通、綜合素質(zhì)越來(lái)越重要。這對(duì)教師的人際溝通、人文素養(yǎng)要求更高。這個(gè)時(shí)候，需要挑選最適合與兒童打交道的人當(dāng)教師，而不是分?jǐn)?shù)最高的人當(dāng)教師?！?/p>

“某個(gè)學(xué)科、某個(gè)年級(jí)最需要什么樣素質(zhì)的教師，學(xué)校當(dāng)事者是最清楚的?！?/p>

夏青峰進(jìn)一步呼吁：副校長(zhǎng)的任命或者提名、中層干部的任命權(quán)是否可以給校長(zhǎng)？是否可以打破編制與身份的限制，讓校長(zhǎng)在人員經(jīng)費(fèi)總量控制的前提下，面向社會(huì)自主聘任教師？校長(zhǎng)能否在經(jīng)費(fèi)總額控制基礎(chǔ)上自主確定預(yù)算方向與預(yù)算項(xiàng)目？在嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，是否可以給學(xué)校更多的自主采購(gòu)權(quán)？

不過(guò)，張志勇也強(qiáng)調(diào)，要自覺(jué)有一個(gè)概念，“權(quán)力是有邊界的”。

邊界在哪里？

夏青峰認(rèn)為，“關(guān)鍵在法律基礎(chǔ)上，在教育行政規(guī)定和學(xué)校章程的約束下，對(duì)用人、經(jīng)費(fèi)使用等方面的機(jī)制、程序、監(jiān)督、責(zé)任追究作出明確規(guī)定，校長(zhǎng)在框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)自主用人、用錢”。

“做事的權(quán)力也是有界限的。學(xué)校所開展的一切活動(dòng)都要符合黨的教育方針，符合教育發(fā)展規(guī)律與人才成長(zhǎng)規(guī)律，符合區(qū)域社會(huì)發(fā)展的要求?！?/p>

教育部教育發(fā)展研究中心綜合研究部主任王烽認(rèn)為：“現(xiàn)在不能再籠統(tǒng)地談放權(quán)了。放權(quán)不是直接放給校長(zhǎng)，是放到學(xué)校。學(xué)校承接權(quán)力后，還要在利益相關(guān)者之間進(jìn)行權(quán)力再分配?！?/p>

“如果沒(méi)有利益相關(guān)者參與，只是政府和學(xué)校之間的簡(jiǎn)單放權(quán)，特別容易造成收收放放的循環(huán)怪圈。因?yàn)檫@個(gè)權(quán)力系統(tǒng)是封閉的，不是開放的?！?h3>建立新的治理框架，創(chuàng)新監(jiān)管和服務(wù)

2019年全國(guó)教育工作會(huì)議上，教育部黨組書記、部長(zhǎng)陳寶生在談到激發(fā)辦學(xué)活力時(shí)說(shuō)：“對(duì)放下去的權(quán)力也不能搞‘自由落體，學(xué)?！钇饋?lái)不是不要規(guī)矩，要通過(guò)改革和法治的辦法，創(chuàng)新監(jiān)管和服務(wù)方式?！?/p>

這是新時(shí)代對(duì)教育管理部門提出的新要求。

“加強(qiáng)宏觀管理，減少微觀干預(yù);加強(qiáng)間接指導(dǎo)，減少直接安排”是諸多受訪者的心聲。

張志勇認(rèn)為，建立新的治理框架關(guān)鍵有兩點(diǎn)：

一是政府對(duì)學(xué)校的治理，首先要明確權(quán)力的邊界，要依法把給學(xué)校的權(quán)力規(guī)范清楚?！拔医ㄗh實(shí)行清單管理：其一權(quán)力清單，明確有哪些權(quán)力;其二負(fù)面清單，即禁止做什么;其三責(zé)任清單，政府所授予學(xué)校的公共服務(wù)職責(zé)是什么，必須要完成”。

二是管理方式要變革，要從行政化管理轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化管理。“公開化治理、第三方評(píng)價(jià)、百姓滿意度評(píng)價(jià)等，都可以成為新的管理方式”。

什么是公開化治理？以山東進(jìn)行大班額考核為例，“山東的大班額考核是強(qiáng)利害考核，分值納入政府科學(xué)發(fā)展觀考核。山東省有1萬(wàn)多所學(xué)校，省教育廳就算有三頭六臂也查不過(guò)來(lái)?！睆堉居抡f(shuō)，今年3月起，山東將公開所有學(xué)校的最大班額是哪個(gè)班、有多少學(xué)生，讓全社會(huì)的老百姓去監(jiān)督。

山東省濰坊市教育局多年堅(jiān)持“自我革新”，局長(zhǎng)徐友禮有兩個(gè)觀點(diǎn)：“一方面，自覺(jué)擺正教育行政部門與學(xué)校的關(guān)系、學(xué)校與教師的關(guān)系、學(xué)校與學(xué)生及家長(zhǎng)的關(guān)系。特別是遵守好契約精神，在對(duì)學(xué)校的考核、學(xué)校內(nèi)部崗位聘任、教學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)等方面，在平等協(xié)商基礎(chǔ)上，發(fā)揮好參與的力量。另一方面，放權(quán)是放活而不是放任，更不是一放了之，必須加強(qiáng)監(jiān)管。這種監(jiān)管不是傳統(tǒng)的‘管本位，而是著重管住、管好底線?！?/p>

濰坊市教育局建立起重大決策協(xié)商聽(tīng)證和會(huì)議文件效能評(píng)估制度，針對(duì)學(xué)校的檢查驗(yàn)收、評(píng)比達(dá)標(biāo)由原來(lái)的57項(xiàng)壓縮到7項(xiàng)，文件、會(huì)議下降了47.8%;堅(jiān)持主管部門管底線、風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、程序，每年一度的學(xué)?？己?，重點(diǎn)把住8個(gè)方面38項(xiàng)指標(biāo)的“必須做好、不得出現(xiàn)”的辦學(xué)底線，在此基礎(chǔ)上考核改革創(chuàng)新，用民主、公開和強(qiáng)有力的黨的建設(shè)保證“放活而不甜”。

王烽建議，“可以采用項(xiàng)目式或者契約式的放權(quán)”。先由學(xué)校制訂提升計(jì)劃，等于學(xué)校與教育局進(jìn)行約定。按照計(jì)劃，教育局把學(xué)校希望的權(quán)力放給學(xué)校。過(guò)一段時(shí)間，教育局再根據(jù)計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估，“這樣管理方式更個(gè)性，也更利于實(shí)現(xiàn)普遍的學(xué)校質(zhì)量提升”。

對(duì)于教育行政部門的服務(wù)，劉希婭呼吁：“更新管理理念，從過(guò)去的‘管住學(xué)校變成‘以學(xué)校為主體;根據(jù)學(xué)校的不同情況，提供相應(yīng)的資源配置、組織支持和情感跟進(jìn);在學(xué)校改革遇到困難時(shí)，能組織專業(yè)力量給予指導(dǎo)和幫助?！彼f(shuō)，特別是當(dāng)學(xué)校遭遇非教育教學(xué)類的困擾時(shí)，學(xué)校是非常無(wú)助的，期待相關(guān)部門能研究出一套科學(xué)的機(jī)制。

采訪中，很多受訪者也提到，放權(quán)的前提是有—支合格、甚至是優(yōu)秀的校長(zhǎng)隊(duì)伍。否則，可能會(huì)出現(xiàn)學(xué)校不敢接、不愿接、接不好的情況。

“校長(zhǎng)職級(jí)制”是大家提到最多的配套制度。

“有很多地方，遴選校長(zhǎng)的權(quán)力在組織部門。用調(diào)配一般干部的方式去調(diào)配校長(zhǎng)，是不行的?！蓖醴檎f(shuō)，校長(zhǎng)隊(duì)伍也要實(shí)現(xiàn)新陳代謝，回歸專業(yè)本色。

“從濰坊的探索實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)當(dāng)牢固樹立依靠好校長(zhǎng)、好機(jī)制辦出好教育的理念?！毙煊讯Y介紹，濰坊的校長(zhǎng)職級(jí)制由一系列制度組成，包括公開遴選、后備人才、職級(jí)評(píng)定、績(jī)效薪酬、任期交流、優(yōu)秀校長(zhǎng)延期退職、教育局長(zhǎng)任職資格等。目前，濰坊全市1137名校長(zhǎng)全部按照業(yè)績(jī)、能力評(píng)定相應(yīng)職級(jí)。

聚焦到專業(yè)活力的釋放上：尊重人，解放人，成就人

學(xué)?；盍H僅來(lái)源于放權(quán)嗎？

“一定不能誤解，認(rèn)為激發(fā)活力就是學(xué)?？梢耘渲酶嗟呢?cái)政資源，能夠擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，能夠給教師更多的福利待遇?！比珖?guó)政協(xié)委員、江蘇省錫山高級(jí)中學(xué)校長(zhǎng)唐江澎說(shuō)，“未來(lái)趨勢(shì)應(yīng)該是在規(guī)范建立起來(lái)后，學(xué)校把心思和智慧都集中到辦學(xué)、聚焦到專業(yè)活力的釋放上?！?/p>

他理解，學(xué)?；盍κ恰皩W(xué)生校園生活更為豐富，姿態(tài)更為多樣，樣態(tài)更為鮮活;教師發(fā)展更為充分，有著學(xué)者般的成長(zhǎng)氛圍;課程不斷優(yōu)化，學(xué)校品位不斷提升”。

學(xué)校有活力的關(guān)鍵，是每個(gè)教師、學(xué)生都有活力。

夏青峰總結(jié)自己帶領(lǐng)學(xué)校團(tuán)隊(duì)的心得體會(huì)：“要充分調(diào)動(dòng)師生的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，促進(jìn)他們的自主成長(zhǎng)?！?/p>

“學(xué)校管理中，首先是規(guī)定底線，有哪些東西是不可以觸碰的;其次是價(jià)值引領(lǐng)，不斷引領(lǐng)師生確立自己的志趣，每個(gè)人心中都有夢(mèng)想;再次是分層激勵(lì)，根據(jù)不同的人群，形成不同的目標(biāo)引領(lǐng)和獎(jiǎng)勵(lì)措施;最后是精準(zhǔn)支持，以師生成長(zhǎng)過(guò)程中的困難、問(wèn)題為導(dǎo)向，根據(jù)不同人不同情況提供有效的支持。”

劉希婭所在的重慶謝家灣小學(xué)從課程改革入手，激發(fā)教師的專業(yè)活力和職業(yè)成就感。

她笑言，外面誤傳教師被關(guān)在學(xué)校里，一個(gè)假期搞出一套校本教材。“實(shí)情是什么？每天我都得催著老師趕緊下班，每天有好多人自發(fā)留下來(lái)加班、研發(fā)課程，因?yàn)樗麄兡苷业揭环N專業(yè)的價(jià)值感、成就感，愿意去琢磨。我們學(xué)校十幾年來(lái)沒(méi)有一個(gè)老師做有償家教，他們?cè)趯W(xué)校沉心靜氣，然后看著孩子改變，感覺(jué)很有價(jià)值。很多同行也來(lái)借鑒、共同研究，他們覺(jué)得自己在專業(yè)上也有話語(yǔ)權(quán)?！?/p>

學(xué)校做的就是給教師專業(yè)發(fā)展搭建平臺(tái)，為他們創(chuàng)造體驗(yàn)專業(yè)成就感的機(jī)會(huì)和氛圍。

“還有一點(diǎn)，學(xué)校每一項(xiàng)重大決策都是由教代會(huì)決定的。關(guān)系教師切身利益的事情，大家共同決策。”

盡管校長(zhǎng)治校風(fēng)格千差萬(wàn)別，但也不是無(wú)規(guī)律可循。張志勇總結(jié)為三句話：尊重人、解放人、成就人?！艾F(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)、激活學(xué)校辦學(xué)活力，其出發(fā)點(diǎn)都源于這三個(gè)規(guī)律”。

當(dāng)下，在要求既嚴(yán)守標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、又依法有序開展工作的環(huán)境中，這三個(gè)規(guī)律如何發(fā)揮作用，學(xué)?；盍τ秩绾蔚靡宰畲鬅òl(fā)？

“一個(gè)沒(méi)有秩序、沒(méi)有約束的環(huán)境，是沒(méi)有辦法進(jìn)行改革創(chuàng)新的。”張志勇說(shuō)，依法治教、底線管理、規(guī)范辦學(xué)，不是在約束改革，而是在為改革創(chuàng)造空間。底線之上，就是創(chuàng)造的空間、改革的空間和施展個(gè)人才華的空間。在這個(gè)空間里，學(xué)校尊重每個(gè)人，解放每個(gè)人的創(chuàng)造性，成就每個(gè)人的事業(yè)，學(xué)校自然便會(huì)充滿生機(jī)與活力。