薛玲麗

[摘 要]PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本間的聯(lián)合，提高了社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效益，減少了政府的資金投入，增強(qiáng)了政府的社會(huì)效益，滿(mǎn)足了人們對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求。新形勢(shì)下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，國(guó)家政府開(kāi)始大力推行PPP項(xiàng)目，以期將更高社會(huì)資本引入公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本的雙贏。然而，在PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，財(cái)務(wù)管理仍存在一些問(wèn)題，對(duì)此，要積極發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)提出解決對(duì)策，充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目的作用，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]PPP項(xiàng)目;財(cái)務(wù)管理;內(nèi)部控制

[中圖分類(lèi)號(hào)]F283

1 前 言

隨著人們生活水平不斷提升 ，群眾對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)提出更高要求。而在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，資金的充足與否具有重要意義。當(dāng)前，隨著人們對(duì)公共服務(wù)的需求不斷增多，僅依靠政府財(cái)政撥款進(jìn)行公共建設(shè)，已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足群眾需求[1]。對(duì)此，要積極引進(jìn)PPP項(xiàng)目，通過(guò)政府與社會(huì)資本間的聯(lián)合，為公共基礎(chǔ)建設(shè)順利實(shí)施提供資金保障。然而，在PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本形成利益共同體，在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，增大了財(cái)務(wù)管理的困難度。

2 PPP項(xiàng)目的簡(jiǎn)單概述

PPP項(xiàng)目，主要是由政府和社會(huì)資本聯(lián)合開(kāi)展的公共服務(wù)，該類(lèi)項(xiàng)目的興起，讓政府與社會(huì)資本間形成緊密聯(lián)系，主要是因公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)的需求[2]。通常，PPP項(xiàng)目的開(kāi)展，社會(huì)資本承擔(dān)了大部分工作，包括公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，通過(guò)使用者付費(fèi)、政府補(bǔ)貼作為投資者的收益，以獲得理想的回報(bào)。而政府承擔(dān)的主要工作是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的價(jià)格管理和質(zhì)量管理，以最小的成本投入，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。PPP是一種新型的融資和管理方式，以參與方實(shí)現(xiàn)共贏為合作目標(biāo)，達(dá)到雙方利益的最佳平衡點(diǎn)。因此，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在公共產(chǎn)品與服務(wù)建設(shè)過(guò)程中，PPP項(xiàng)目變得更為常見(jiàn)。

3 PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題

在PPP項(xiàng)目模式下，為保障政府和社會(huì)資本合作的實(shí)效，政府部門(mén)與參與項(xiàng)目的社會(huì)資本多會(huì)以合同的形式明確雙方的責(zé)任與義務(wù)。但是，在PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，政府重視項(xiàng)目完成進(jìn)度與質(zhì)量，關(guān)注項(xiàng)目帶來(lái)的社會(huì)效益，而社會(huì)資本重視的是投資的回報(bào)率。如此情形下，在財(cái)務(wù)管理中，社會(huì)資本與政府之間存在分歧，增大了財(cái)務(wù)管理問(wèn)題。

3.1 PPP項(xiàng)目資金管理不規(guī)范

在PPP項(xiàng)目的資金管理中，資金管理不規(guī)范主要表現(xiàn)在以下方面：因參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本大多是大型企業(yè)，內(nèi)部管理較為完善。但是，在開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)，忽視了政府在其中的作用，沿用公司本身的資金管理制度，導(dǎo)致資金管理制度不科學(xué)，影響了資金管理的科學(xué)性，給PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益帶來(lái)影響。并且，在PPP項(xiàng)目開(kāi)展中，公共設(shè)施需要投入資金保障其建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的公益性，然而，PPP項(xiàng)目的開(kāi)展主要由社會(huì)資本方承擔(dān)，其重視的是最終所獲的經(jīng)濟(jì)效益，與政府追求的公益性不相一致，在資金管理過(guò)程中，合作雙方的追求不同，導(dǎo)致資金管理的不規(guī)范。同時(shí)，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)制度的不健全，也給資金管理的規(guī)范性帶來(lái)影響。而導(dǎo)致財(cái)務(wù)制度不完善的原因在于以下三點(diǎn)。

（1）因PPP項(xiàng)目是政府與企業(yè)共同參與的公益性項(xiàng)目，所以，相比于其他以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目在財(cái)務(wù)管理目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)管理、融資工作、預(yù)算管理等方面都發(fā)生了變化。而在PPP項(xiàng)目中，并未針對(duì)PPP項(xiàng)目專(zhuān)門(mén)制定科學(xué)的管理制度，導(dǎo)致財(cái)務(wù)制度不健全。

（2）PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，企業(yè)重視資金管理而忽視財(cái)務(wù)管理，增加了資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目財(cái)務(wù)制度的全面性難以保障。

（3）財(cái)務(wù)制度建設(shè)中，多是管理者參與制度建設(shè)，而管理者本身對(duì)財(cái)務(wù)方面的理解并不充足，影響了財(cái)務(wù)制度的建立與健全。

3.2 財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)較高，內(nèi)部控制不理想

新形勢(shì)下，因群眾的需求增多，公共設(shè)施建設(shè)不斷完善，推動(dòng)城市化進(jìn)程的同時(shí)，也導(dǎo)致盲目擴(kuò)建問(wèn)題。同時(shí)，在PPP項(xiàng)目中，企業(yè)被短期利益蒙蔽雙眼，以眼前的經(jīng)濟(jì)利益為發(fā)展目標(biāo)，忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。一些政府人員只注重公共設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的業(yè)績(jī)，忽視了所建設(shè)的公共設(shè)施是否與居民的需求相符，從而出現(xiàn)如下現(xiàn)象：無(wú)論公共服務(wù)項(xiàng)目是不是適合采用PPP模式，政府盲目將其轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目，對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視度不足，忽視了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，在財(cái)務(wù)管理過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)不足，使得項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程出現(xiàn)虧損，甚至導(dǎo)致資金鏈斷裂，影響了項(xiàng)目的開(kāi)展。同時(shí)，在對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理中，因管理人員大多是企業(yè)專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)管理人員，其在日常經(jīng)營(yíng)的財(cái)務(wù)管理中具有豐富經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)水平較高，然而，在PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理方面，財(cái)務(wù)管理人員對(duì)其的實(shí)踐管理經(jīng)驗(yàn)不足，增大了財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，企業(yè)中并非全部是經(jīng)驗(yàn)豐富、專(zhuān)業(yè)能力較強(qiáng)的財(cái)務(wù)管理人員，部分人員仍存在專(zhuān)業(yè)能力不足問(wèn)題，該部分人員參與進(jìn)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理中，對(duì)財(cái)務(wù)管理內(nèi)容的掌握不足，管理不夠規(guī)范，增大了財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 政府對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管的重視度不足

在PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，財(cái)務(wù)監(jiān)管作為財(cái)務(wù)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其水平高低直接關(guān)系著財(cái)務(wù)管理質(zhì)量，影響著PPP項(xiàng)目最終的經(jīng)濟(jì)效益[3]。然而，在對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，政府對(duì)其重視度不足，對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管的把控不足，影響了財(cái)務(wù)監(jiān)管的全面開(kāi)展。而財(cái)務(wù)監(jiān)管的不全面，給財(cái)務(wù)管理帶來(lái)一定影響。另外，在PPP項(xiàng)目開(kāi)展預(yù)算管理時(shí)，法律法規(guī)仍不健全，加之政府財(cái)務(wù)監(jiān)管的不足，社會(huì)資本為謀取自身利益，在財(cái)務(wù)管理中常出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，給PPP項(xiàng)目的投入資本帶來(lái)影響，影響了PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展與最終經(jīng)濟(jì)利益的獲取。

4 PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的措施

眾所周知，在PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，政府與社會(huì)資本的關(guān)注點(diǎn)不同，前者重視社會(huì)效益，忽視經(jīng)濟(jì)效益，而后者重視資本回報(bào)。如此，在財(cái)務(wù)管理中，政府與社會(huì)資本所負(fù)責(zé)的內(nèi)容不同，帶來(lái)的財(cái)務(wù)問(wèn)題相應(yīng)不同。

4.1 完善財(cái)務(wù)管理制度

為推動(dòng)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，作為承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任的社會(huì)資本方，應(yīng)建立健全財(cái)務(wù)管理制度，對(duì)參與項(xiàng)目的員工進(jìn)行約束，避免管理人員牟取私利現(xiàn)象，保障每筆項(xiàng)目資金都能應(yīng)用到實(shí)處[4]。同時(shí)，企業(yè)還應(yīng)健全內(nèi)部控制制度以及監(jiān)督管理制度等，對(duì)資本投入各方的行為與利益進(jìn)行權(quán)衡，提高PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理水平。同時(shí)，企業(yè)應(yīng)積極應(yīng)用信息化技術(shù)，對(duì)財(cái)務(wù)管理進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息的公開(kāi)化與透明化，有效降低人為因素影響，全面提高財(cái)務(wù)管理水平，提高資金利用率，為PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。

4.2 提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與控制能力

PPP項(xiàng)目具有投資金額大、資金回收周期較長(zhǎng)的特點(diǎn)，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的概率明顯增大。對(duì)此，政府部門(mén)與企業(yè)應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目深入了解，掌握項(xiàng)目進(jìn)行中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，了解不同層面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)所在，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，以此規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)務(wù)管理水平。對(duì)于政府來(lái)講，PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)主要涉及了政治風(fēng)險(xiǎn)、低效益風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等，而企業(yè)所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有管理控制風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、資金籌措與使用風(fēng)險(xiǎn)、投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)等。對(duì)此，政府與企業(yè)應(yīng)重視所要承擔(dān)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，提前防范風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力，保障PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展，確保公共利益的安全，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

4.3 提高政府對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管的重視度

在PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，財(cái)務(wù)管理水平直接關(guān)系著資金的利用率，關(guān)系著經(jīng)濟(jì)利益是否能夠?qū)崿F(xiàn)最大化。而政府作為財(cái)務(wù)管理的一環(huán)，承擔(dān)著財(cái)務(wù)監(jiān)管的職能，職能的有效發(fā)揮直接關(guān)系著財(cái)務(wù)管理的質(zhì)量。然而，在PPP項(xiàng)目開(kāi)展中，某些政府人員在其位卻不謀其政，承擔(dān)監(jiān)管職能，卻并不深入現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)財(cái)務(wù)流動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理中的諸多問(wèn)題。對(duì)此，制定科學(xué)的財(cái)務(wù)監(jiān)管制度，保障每項(xiàng)資金支出的合理性[5]。并且，在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行中，在對(duì)資金進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，政府與部門(mén)應(yīng)層層審核，保障資金使用各步驟的合理性，杜絕違規(guī)行為的發(fā)生，有效降低資金風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏?？傊?，在PPP項(xiàng)目中，財(cái)務(wù)監(jiān)管作為財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)，政府必須加強(qiáng)重視度，才能全面提高財(cái)務(wù)管理水準(zhǔn)。

5 結(jié) 論

總而言之，在PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，仍存在諸多財(cái)務(wù)問(wèn)題，如項(xiàng)目資金管理不規(guī)范、財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)較高、內(nèi)部控制不理想、政府對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管的重視度不足等，增大了財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，影響了PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展。對(duì)此，政府與企業(yè)應(yīng)重視項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作，完善財(cái)務(wù)管理制度，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與控制能力，提高政府對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管的重視度，全面發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的水平，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本的雙贏，滿(mǎn)足群眾日益增高的公共服務(wù)需求。

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