陳光升

摘 要：系統(tǒng)梳理預算管理和績效管理的內容和存在的問題，分析預算管理和績效管理的聯(lián)系與區(qū)別，以提升項目管理水平為目的，從項目不同階段分析預算管理和績效管理融合的必要性和融合方式，對于推動全面預算績效管理具有積極的參考意義。

關鍵詞：績效管理;預算管理;融合

中圖分類號：F812.3? ? ? 文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1673-291X（2019）20-0165-02

引言

績效，從文字角度解釋包含成績和效益，用在項目管理方面，是指通過項目實施取得的成果和產(chǎn)生的效益。我國現(xiàn)行的財政支出績效管理制度源自20世紀90年代的西方國家，并在結合我國的實際情況下逐步形成的，是“現(xiàn)行較為成熟的績效預算管理方法”。

預算是經(jīng)法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃，是財政制度的核心內容。中華人民共和國成立之后，通過漸進式的改革，逐步構建了與公共財政體制相適應的政府預算體系，促進了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。全面實施績效管理要求將績效管理貫穿預算管理的全過程，這決定了項目預算管理和績效管理是密不可分的。中國財政科學研究院副院長白景明認為，全面實施預算績效管理的核心是實現(xiàn)預算和績效管理一體化。如何正確處理和應用好二者的關系，促進二者的融合，最大限度地發(fā)揮合力作用，是需要深入探索的課題。

一、績效管理和預算管理的主要內容和存在問題的對比

（一）項目績效管理的主要內容和存在的問題

項目績效是指預算資金所達到的產(chǎn)出和結果，是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。項目績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統(tǒng)，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關注預算資金的產(chǎn)出和結果。

自2003年財政部出臺關于績效管理的第一個規(guī)范性文件《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2003]168號）以來，隨著績效管理的不斷推進和深入，財政部又陸續(xù)下發(fā)了關于績效目標管理、評價指標體系、績效自評、績效評價方法等相關制度辦法，在一定程度上促進了項目績效管理的推進。

但總體來看，績效管理工作仍處于起步階段，還存在以下問題：績效管理理念還未牢固樹立起來，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還不同程度地存在;績效管理相關法律法規(guī)相對缺失，管理制度體系仍不健全，對預算績效管理的保障支撐不強;績效目標編制質量不高，指標體系、評價標準、專業(yè)人才隊伍等基礎建設相對滯后;激勵機制還不健全，評價結果未能與預算安排有機結合，對預算管理的優(yōu)化、促進作用尚未充分體現(xiàn)。

（二）項目預算管理的主要內容和存在的問題

項目支出預算是中央部門為完成其特定的工作任務或事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。預算管理就是對項目預算的編制、審批、執(zhí)行、清理、績效考評等各個環(huán)節(jié)進行綜合管理，是促進項目資金科學合理匹配和使用，保證資金安全和項目順利實施的重要舉措。1999年以來，為了適應構建公共財政體系的需要，國家陸續(xù)推進了部門預算改革、政府采購制度改革、收支兩條線管理、政府收支分類改革、國庫集中收付制度改革等“五位一體”的改革?！吨腥A人民共和國預算法》（2014）（簡稱“新預算法”）頒布以來，進一步推進了全口徑預算體系建設，強調預算公開透明、強化違法責任追究機制、硬化預算支出約束、建立跨年度預算平衡機制等，不斷促進了項目預算管理的規(guī)范化、透明化。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和財政體制改革的深化，管理制度不斷完善，預算支出管理工作逐步規(guī)范。但對照新《預算法》要求，項目預算支出管理方面仍然存在一些不足，主要包括：項目支出與基本支出存在交叉重疊，經(jīng)費預算安排不實;預算定額和開支標準調整更新不及時;預算審查力量薄弱，難以發(fā)現(xiàn)預算編制中存在的問題;預算支出管理不規(guī)范，預算監(jiān)督監(jiān)督不到位，監(jiān)督的手段落后;預算績效考核工作流于形式，沒有發(fā)揮應有的作用等等。

二、項目預算管理和績效管理的區(qū)別和聯(lián)系

由上文分析可以看出，績效管理和預算管理針對的對象都是“錢”和“事”，但各有側重，二者既緊密聯(lián)系，又有所側重。

（一）項目申報階段

作為項目績效管理基礎的績效目標管理，是整個預算績效管理系統(tǒng)的前提，包括績效目標的編制、審核與批復，都要以工作內容和事項為依據(jù)，細化分解為具體可衡量的、一定時期內可實現(xiàn)的績效指標，結合相關定額標準，科學、合理地測算資金需求，編制預算績效計劃，報送績效目標。同樣，作為項目預算管理基礎的預算編制、審核、批復等管理工作也要堅持“以事定費、量價匹配”的原則，依據(jù)確定的工作量和相關定額標準編制項目預算。

（二）項目執(zhí)行過程中

項目績效管理要求通過績效運行跟蹤監(jiān)控，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，促進績效目標的順利實現(xiàn)。同樣，項目預算管理通過不同階段預算執(zhí)行考核、質量檢查、財務檢查等工作，突出預算的嚴肅性，規(guī)范項目預算支出行為和支出結構，確保項目資金運行安全、規(guī)范、有效。

（三）項目結題階段

通過績效評價對預算資金的產(chǎn)出和結果進行績效評價，重點評價產(chǎn)出和結果的經(jīng)濟性、效率性和效益性，是項目績效管理的核心。此外，還要將績效評價結果及時反饋給受評單位，促其整改;將績效評價結果作為安排以后年度預算、政府決策、行政問責的依據(jù);依法將績效評價結果向社會公開，接受社會的監(jiān)督。預算管理方面，主要通過項目清理、結題評審、竣工結算、經(jīng)費檢查驗收等工作對項目經(jīng)費使用情況、完成相應的工作量情況、產(chǎn)出結果及成效進行驗收，確保經(jīng)費使用效益。

區(qū)別主要體現(xiàn)在二者的側重點有所不同。項目績效管理以支出結果為導向，更加注重“錢”和“事”產(chǎn)生的結果和效益;而項目預算管理更加注重“錢”和“事”的合理匹配與資金的安全運行。

三、績效管理和預算管理融合是提升管理水平的必然選擇

財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預[2011]416號）指出，推進預算績效管理，要將績效理念融入預算管理全過程，使之與預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督一起成為預算管理的有機組成部分，逐步建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。由此可見，績效管理和預算管理融合既是政策要求，也是實施全面預算績效管理的必由之路。為促進績效管理和預算管理的融合，需要做好以下幾方面工作。

（一）加強項目申報階段績效目標和申報預算編制、審核、批復的融合

績效目標編制應嚴格按照項目確定的技術方案逐一細化，要客觀體現(xiàn)項目工作內容、工作量、預期成果以及相關質量和時效要求，不得人為減少指標數(shù)量和指標質量。預算編制也要以項目確定的技術方案為依據(jù)，嚴格按各項工作內容和工作量以及定額標準分別測算落實經(jīng)費。確保申報預算依據(jù)的事項和工作量、績效目標申報的事項和數(shù)量指標、項目技術方案確定的事項和工作量三者對應一致，互為支撐，互為依據(jù)。同樣，績效目標和申報預算審核、批復也要注重三者一致，確保量、價、費匹配。

（二）加強項目執(zhí)行過程的預算和績效執(zhí)行監(jiān)督的融合

目前，相對于績效目標管理和績效評價工作，績效監(jiān)控工作屬于薄弱環(huán)節(jié)，普遍通過項目進度檢查、質量檢查等工作攜帶進行。而項目執(zhí)行過程中的預算管理工作主要通過不同階段預算執(zhí)行率考核、財務制度等進行約束，且各單位、各部門也各有差異。因此，這兩部分管理工作不僅需要加強，還需要擴大融合范圍，與質量檢查、進度考核等工作同部署、同開展，共享管理成果，以節(jié)約管理成本，提高工作效率，減輕項目單位負擔，逐步避免“重分配、輕管理”的不合理現(xiàn)象。

（三）強化項目結題階段預算和績效管理融合

項目完結后，一般需要進行項目成果評審驗收、項目經(jīng)費竣工結算、項目績效評價等工作，而且各項驗收和評價工作均分別進行，不僅重復工作量大、不能及時共享管理成果，而且效率低下，造成資源浪費?？冃гu價是績效管理的核心工作?？冃гu價工作從內容上看側重經(jīng)濟性、效率性、效益性等方面的評價，涵蓋了項目成果、項目資金、項目實施進度、項目質量等方面的評價，相比成果驗收和經(jīng)費結算等管理工作更加全面。因此，在項目結題階段可以探索以績效評價為總綱，融合項目成果驗收和經(jīng)費結算驗收等管理工作，以利于共享管理成果，節(jié)約管理成本，提高工作效率，減輕項目單位負擔，也可以促進績效評價結果更加客觀、全面、準確。

（四）加強績效管理和預算管理成果的融合應用

一方面要將績效評價結果和預算管理成果及時反饋給受評價單位，促其整改完善，增強預算支出責任意識;另一方面，要進一步推進績效評價結果與預算安排相結合的激勵約束機制建設，促進項目績效管理和預算管理結果的應用，優(yōu)化資金安排，避免“重支出，輕績效”的不合理現(xiàn)象。此外，還要在一定范圍內對管理結果進行公開，鼓勵先進，鞭策后進，不斷推進項目管理水平的提升。

（五）加強績效管理和預算管理基礎建設工作的融合

進一步完善績效管理和預算管理相關制度辦法，保障預算績效管理工作有制可依、有規(guī)可守;積極推進預算管理和績效管理監(jiān)控信息系統(tǒng)建設融合，加強對項目執(zhí)行監(jiān)控的支撐;針對不同專業(yè)類型項目的特點，完善績效目標指標體系、績效評價體系、預算定額標準，促進指標體系、定額標準互為支撐，推動績效目標編制與審核、預算編制與審核、績效評價等管理工作的融合，有效資源配置，切實提高資金產(chǎn)出效率。

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