姜春

一、引言

根據(jù)我國現(xiàn)行的《國家金庫條例》《預(yù)算法》《中國人民銀行法》等規(guī)定，我國國庫由人民銀行負(fù)責(zé)經(jīng)理，多年來人民銀行積極配合財(cái)政部門致力于國庫改革與創(chuàng)新發(fā)展，在賬戶設(shè)置、業(yè)務(wù)收付、預(yù)算監(jiān)督等方面取得了豐碩成果。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，一些特殊地區(qū)①蓬勃興起，為滿足其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，近些年陸續(xù)開始在特殊地區(qū)設(shè)置國庫。從目前我國體制機(jī)制來看，與一般地區(qū)相比，特殊地區(qū)設(shè)置國庫確有相當(dāng)?shù)奶厥庑裕菏紫?，從現(xiàn)行國庫管理體制看，我國國庫由人民銀行負(fù)責(zé)經(jīng)理，國庫是人民銀行的內(nèi)設(shè)部門而非獨(dú)立機(jī)構(gòu)，只能依托人民銀行的分支機(jī)構(gòu)而存在，而我國的特殊地區(qū)是不設(shè)人民銀行分支機(jī)構(gòu)的，因而在特殊地區(qū)設(shè)置國庫必然要考慮其設(shè)置模式的特殊性;其次，從當(dāng)前國庫運(yùn)行機(jī)制看，按照一級財(cái)政設(shè)立一級國庫的要求，政府財(cái)政部門與同級人民銀行的國庫部門發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，如在特殊地區(qū)設(shè)置國庫，將因特殊地區(qū)不設(shè)人民銀行分支機(jī)構(gòu)而出現(xiàn)特殊地區(qū)財(cái)政部門與非同級人民銀行的國庫部門發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，因而特殊地區(qū)國庫在運(yùn)行機(jī)制上也必然帶有特殊性。經(jīng)過幾年的實(shí)踐檢驗(yàn)，部分特殊地區(qū)設(shè)置的國庫逐漸暴露出管理滯后、效率低下等問題，同時(shí)也有部分發(fā)展較快的特殊地區(qū)因未設(shè)置國庫而弱化了服務(wù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)效，以上種種問題引起了一些新的爭論。本文嘗試圍繞特殊地區(qū)國庫設(shè)置問題作一些粗淺研究和探討。

二、我國特殊地區(qū)國庫設(shè)置實(shí)踐

（一）我國特殊地區(qū)批設(shè)概況

從國際慣例來看，一個(gè)國家或地區(qū)為更多吸引外部資源要素來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通常從管轄區(qū)域劃出特定范圍并施以特殊政策和管理手段，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的特殊地區(qū)。根據(jù)不同發(fā)展功能與產(chǎn)業(yè)特征，特殊地區(qū)可分為高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)等不同類型，其中主要構(gòu)成是高新技術(shù)開發(fā)區(qū)與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。我國開發(fā)區(qū)批設(shè)有嚴(yán)格的制度和程序，開發(fā)區(qū)主要分為國家級與省級兩個(gè)等級，1984年我國開始設(shè)立首批沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。至2017年我國國家級開發(fā)區(qū)共有552個(gè)，其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)238個(gè)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)139個(gè)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)175個(gè);省級各類園區(qū)共有1991個(gè)。

（二）我國特殊地區(qū)的國庫設(shè)置實(shí)踐

根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，一級財(cái)政設(shè)立一級國庫，縣級以上各級預(yù)算必須設(shè)立國庫，具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也應(yīng)當(dāng)設(shè)立國庫。國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理。我國特殊地區(qū)具備財(cái)政獨(dú)立等條件的原則上都要設(shè)立國庫，其中國家級開發(fā)區(qū)均以不同方式設(shè)立了國庫，省級各類園區(qū)中也有許多設(shè)立了國庫。目前我國共在省級以上特殊地區(qū)設(shè)立國庫1400多個(gè)，在及時(shí)辦理各類開發(fā)區(qū)的預(yù)算收入劃分、報(bào)解入庫、撥款退庫、監(jiān)督預(yù)算支撥等方面發(fā)揮出積極作用。

從可直接觀測到的情況來看，我國大多特殊地區(qū)的國庫設(shè)置管理基本與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，職能發(fā)揮比較充分，較好促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。一是形成國庫設(shè)置的層級分布，直接服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的能力持續(xù)增強(qiáng)。我國省級以上開發(fā)區(qū)設(shè)置國庫情況，是根據(jù)地域管轄層級來設(shè)置，目前已形成省級國庫、地市國庫和縣級國庫，國庫設(shè)置層級分布明顯，對開發(fā)區(qū)的直接服務(wù)能力大幅提升。二是創(chuàng)新開發(fā)區(qū)國庫管理運(yùn)作模式，有效提高區(qū)域資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。目前開發(fā)區(qū)國庫的核算方式實(shí)行分庫報(bào)解和混庫報(bào)解，準(zhǔn)確及時(shí)地辦理各類開發(fā)區(qū)預(yù)算收入劃分、報(bào)解入庫及撥款退庫業(yè)務(wù)，財(cái)政撥款在途時(shí)間縮短，加快了財(cái)政資金周轉(zhuǎn)速度。三是拓展國庫的財(cái)政參謀職能，穩(wěn)步提升國庫服務(wù)經(jīng)濟(jì)的滿意度。近年來央行加大開發(fā)區(qū)國庫資金運(yùn)用的綜合分析并專報(bào)開發(fā)區(qū)政府，極大發(fā)揮了財(cái)政參謀作用。開發(fā)區(qū)分設(shè)國庫也直接提升了國庫服務(wù)經(jīng)濟(jì)主體的滿意指數(shù)，企業(yè)和單位滿意度基本呈上升態(tài)勢。

但是也有部分特殊地區(qū)國庫設(shè)置中出現(xiàn)了問題。從已設(shè)國庫的特殊地區(qū)看，部分開發(fā)區(qū)發(fā)展?fàn)顩r不理想，導(dǎo)致個(gè)別開發(fā)區(qū)國庫從建庫到運(yùn)作過程中出現(xiàn)一些問題，嚴(yán)重制約開發(fā)區(qū)國庫發(fā)揮促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能作用，值得重點(diǎn)關(guān)注。一是個(gè)別開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算收入偏少，國庫業(yè)務(wù)量小，單獨(dú)設(shè)置國庫的意義不大。國內(nèi)各省的開發(fā)區(qū)發(fā)展極不均衡，個(gè)別開發(fā)區(qū)地理位置偏僻，不易招商引資，導(dǎo)致稅源擴(kuò)張不快、經(jīng)濟(jì)規(guī)模不大，國庫設(shè)置后缺乏現(xiàn)實(shí)操作意義。二是少數(shù)開發(fā)區(qū)企業(yè)整體規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，影響國庫職能的充分發(fā)揮。部分省的開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)多數(shù)是市縣原有企業(yè)搬遷進(jìn)來，新引進(jìn)的企業(yè)較少，并且引進(jìn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，科技含量低，營利能力差。三是部分開發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制混亂，收入數(shù)字不準(zhǔn)確，導(dǎo)致國庫報(bào)表嚴(yán)重失真。有的省開發(fā)區(qū)財(cái)政管理權(quán)下放不徹底，配套部門設(shè)置不到位，區(qū)內(nèi)外人為調(diào)整企業(yè)繳稅和申請調(diào)庫現(xiàn)象嚴(yán)重，造成開發(fā)區(qū)國庫報(bào)表不真實(shí)。四是部分開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算編制粗糙，國庫實(shí)施預(yù)算監(jiān)督困難。有的省的個(gè)別開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算編制不規(guī)范不精細(xì)，加上開發(fā)區(qū)特殊撥款多，財(cái)政人員日常辦理國庫業(yè)務(wù)差錯(cuò)多，客觀上增加了國庫審核與監(jiān)督難度。

三、我國特殊地區(qū)國庫設(shè)置模式的細(xì)分研究

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置可行性：效率管理理論分析

近年來，國內(nèi)外學(xué)者多運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）對政府公共部門管理效率進(jìn)行研究。評價(jià)政府公共部門效率的DEA基本模型為：

其中，[Ej]為第[j]個(gè)部門的效率評價(jià)指數(shù)，[Xmj]為一定時(shí)期內(nèi)[j]部門使用的m種投入的數(shù)量，[Yrj]為一定時(shí)期內(nèi)[j]部門創(chuàng)造的[r]種產(chǎn)出的數(shù)量，[Vm]為第[m]種投入的權(quán)系數(shù)， [Ur]為第[r]種產(chǎn)出的權(quán)系數(shù)，[s]代表產(chǎn)出種類。

我們可以取到適當(dāng)?shù)耐度牒彤a(chǎn)出權(quán)系數(shù)[V]和[U]，使得同一組[V]和[U]用于其他評價(jià)部門時(shí)，沒有超過100%的效率或超過1.0的比率，即：

即可獲得部門p的目標(biāo)函數(shù)

上述目標(biāo)函數(shù)模型是一個(gè)包含多個(gè)分式的規(guī)劃模型，為了用標(biāo)準(zhǔn)的線性規(guī)劃軟件來求解這個(gè)目標(biāo)函數(shù)，需要進(jìn)行函數(shù)變形。利用Charnes-Cooper對其進(jìn)行變形，通過把評價(jià)部門的投入總和人為調(diào)整為總是1.0，即[V1×X1p+V2×X2p+…+Vm×Xmp=1]，得到標(biāo)準(zhǔn)的線性規(guī)劃模型：

采用DEA分析軟件對收集到的政府公共部門的投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證計(jì)算，即可得出公共部門效率評價(jià)結(jié)果。評價(jià)政府公共部門的樣本數(shù)量，是由分析中選擇的投入種類數(shù)量和產(chǎn)出種類數(shù)量所決定，要求n≥2（m+s），這是基于實(shí)證發(fā)現(xiàn)和DEA實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（二）特殊地區(qū)國庫設(shè)置的選擇評測框架

從我國國庫的設(shè)置管理看，國庫部門雖未從央行單設(shè)出來成為獨(dú)立的政府公共部門，但從其履職角度出發(fā)，可大致視同為一個(gè)縮小的政府公共部門，也可采用DEA模型進(jìn)行效率分析，但在投入產(chǎn)出指標(biāo)選擇上應(yīng)更多關(guān)注結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的相關(guān)數(shù)據(jù)。選擇是否在某個(gè)特殊地區(qū)設(shè)置國庫，要依據(jù)將國庫視作政府一個(gè)公共部門而綜合分析其是否具有高效率，這可以通過構(gòu)建一個(gè)評測框架并運(yùn)用DEA模型分析來實(shí)現(xiàn)。借鑒效率管理理論的研究成果，構(gòu)建對政府一個(gè)公共部門的分析評測框架，需重點(diǎn)考慮以下因素：政府公共部門管理活動中的投入、成本、產(chǎn)出、效果，公共部門從事管理活動耗費(fèi)的人力、物力、辦公設(shè)施和設(shè)備等是投入，為此花費(fèi)的資金支出就是成本，產(chǎn)出包括提供行政服務(wù)的直接產(chǎn)出和決策執(zhí)行活動的間接產(chǎn)出等，效益則主要體現(xiàn)為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綜合環(huán)境改善、居民滿意程度等。

本文將國庫視作一個(gè)特殊的政府公共部門進(jìn)行一般研究。結(jié)合當(dāng)前政府對開發(fā)區(qū)綜合評價(jià)相關(guān)指標(biāo)的取舍，以及特殊地區(qū)國庫設(shè)置實(shí)踐的成效和出現(xiàn)的問題，選取人力資源和財(cái)力資源投入作為投入指標(biāo)，公共預(yù)算收入、稅收收入、國庫業(yè)務(wù)筆數(shù)、預(yù)算撥款單位數(shù)量、納稅企業(yè)數(shù)量、可節(jié)約社會成本②作為產(chǎn)出指標(biāo)，初步構(gòu)建的投入X和產(chǎn)出Y指標(biāo)框架，選取同一地市或相鄰地市的幾個(gè)特殊地區(qū)（n≥2m+2s）同一時(shí)點(diǎn)的指標(biāo)數(shù)據(jù)，運(yùn)用DEA solver pro5.0軟件計(jì)算就可以得出開發(fā)區(qū)A、開發(fā)區(qū)B等特殊地區(qū)的得分，以此評測這些特殊地區(qū)設(shè)置國庫的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

（三）國庫設(shè)置DEA評測得分的運(yùn)用

選取我國S省6個(gè)地市的18個(gè)開發(fā)區(qū)2017年末的實(shí)際數(shù)據(jù)為例，運(yùn)用DEA solver pro5.0軟件進(jìn)行分析說明，如表2、表3。

運(yùn)用DEA分析得到地區(qū)A、地區(qū)B等幾個(gè)特殊地區(qū)的得分，其中最高分1.0表示最有效率，0.8—1.0表示較有效率，0.6—0.8表示基本有效，低于0.6則表示無效率。我們可以根據(jù)這個(gè)DEA評測得分，研究確定是否在某一特殊地區(qū)設(shè)置國庫問題，具體情況如表4。

以上DEA評測得分是基于CCR模型計(jì)算的結(jié)果，也就是假定在規(guī)模報(bào)酬不變情況下的技術(shù)效率。選取同一地市或相鄰地市的幾個(gè)特殊地區(qū)進(jìn)行比較，是因其所處的政策、地域、技術(shù)等環(huán)境因素大致相同，對DEA評測結(jié)果的影響最小化。

（四）特殊地區(qū)國庫設(shè)置模式細(xì)分研究

1. 機(jī)構(gòu)設(shè)置模式細(xì)分。

模式一：單獨(dú)設(shè)立國庫。通過DEA評測最有效率（得分1.0）的地區(qū)，可以考慮單獨(dú)設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)，成為央行的外置部門（見圖1）。如在省轄特殊地區(qū)設(shè)立，可確定為中心支庫級別;如在地市特殊地區(qū)設(shè)立，可確定為支庫級別。出于安全和成本因素考慮，機(jī)構(gòu)辦公可依托地區(qū)政府或財(cái)政機(jī)關(guān)大樓，但必須與財(cái)政的內(nèi)部部門實(shí)質(zhì)性分開。此模式適用于經(jīng)濟(jì)規(guī)模勢大力強(qiáng)、國庫業(yè)務(wù)額大量多、距離中心地偏路遠(yuǎn)的特殊地區(qū)。

模式二：央行代理細(xì)分庫。對于DEA評測弱有效（得分0.8—1.0）的地區(qū)，可以考慮在地市中心支庫以上同級國庫中設(shè)立細(xì)分庫，由央行代理細(xì)分庫（見圖2）。如對省轄特殊地區(qū)可在央行省分庫內(nèi)部再分設(shè)開發(fā)區(qū)中心支庫，對地市特殊地區(qū)可在央行地市中心支庫內(nèi)部再分設(shè)開發(fā)區(qū)支庫。對DEA評測最有效率的地區(qū)，如果距離省庫和地市庫不太遠(yuǎn)，也可以考慮采用此種模式。

模式三：商業(yè)銀行代理國庫。對于DEA評測基本有效（得分0.6—0.8）的地區(qū)，國庫可設(shè)可不設(shè)，視具體發(fā)展實(shí)情而定。如需設(shè)立國庫，可由縣支庫設(shè)細(xì)分庫代理，或直接由商業(yè)銀行代理（見圖3）。此模式適用于業(yè)務(wù)量不太大、轄內(nèi)部分商業(yè)銀行具備代理國庫的充分條件，完全可由商業(yè)銀行代理國庫，央行負(fù)責(zé)日常的指導(dǎo)和監(jiān)督的地區(qū)。

2. 人員配備模式細(xì)分。單獨(dú)設(shè)立國庫的人員配備：在省轄特殊地區(qū)單設(shè)國庫，央行業(yè)務(wù)人員配備需保持5—7人，任命一名機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和國庫業(yè)務(wù)主管，業(yè)務(wù)人員學(xué)歷要求本科以上達(dá)100%、35歲以下占比不低于30%。在地市特殊地區(qū)單設(shè)國庫，央行業(yè)務(wù)人員配備需3—5人，確定一名國庫業(yè)務(wù)主管，在地市國庫科設(shè)有2人兼崗開發(fā)區(qū)國庫業(yè)務(wù)，國庫科科長直接負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)人員學(xué)歷要求本科以上達(dá)50%、35歲以下占比不低于30%。

央行設(shè)立細(xì)分庫的人員配備：在央行省分庫內(nèi)部設(shè)開發(fā)區(qū)細(xì)分庫，業(yè)務(wù)人員配備需3—4人，并安排2—3人兼崗，確定一名開發(fā)區(qū)國庫業(yè)務(wù)主管，業(yè)務(wù)人員學(xué)歷要求本科以上達(dá)100%、35歲以下占比不低于30%。在央行地市中心支庫內(nèi)部設(shè)開發(fā)區(qū)細(xì)分庫，業(yè)務(wù)人員配備需1—2人，并安排2—3人兼崗，確定一名開發(fā)區(qū)國庫業(yè)務(wù)直接責(zé)任人，業(yè)務(wù)人員學(xué)歷要求本科以上達(dá)50%、35歲以下占比不低于30%?？h支庫代理的，業(yè)務(wù)人員配備要求與中心支庫細(xì)分庫一致。

商業(yè)銀行代理國庫的人員配備：央行國庫確定2人具體負(fù)責(zé)商業(yè)銀行代理國庫的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督，其中1人為直接責(zé)任人。商業(yè)銀行需安排2—3人專職從事國庫代理業(yè)務(wù)，1—2人兼崗，確定其中1人為國庫業(yè)務(wù)主管，業(yè)務(wù)人員學(xué)歷要求本科以上達(dá)100%、35歲以下占比不低于50%。

另外，持續(xù)加強(qiáng)各級國庫人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升其綜合素質(zhì)與創(chuàng)新能力，也是做好特殊地區(qū)國庫設(shè)置與管理工作的關(guān)鍵前提。

注：

①本文研究的特殊地區(qū)是指在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢下，經(jīng)省級以上政府機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，各級政府在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)立的享受國家特殊優(yōu)惠政策的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、特定產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。

②可節(jié)約社會成本指標(biāo)在獲取上具有復(fù)雜性，本文研究的是與國庫業(yè)務(wù)相關(guān)的社會成本，主要包括相關(guān)單位來往國庫部門辦理業(yè)務(wù)的人力和車輛成本，為便于研究，可將其復(fù)雜性簡化為距離指標(biāo)來代替。

（責(zé)任編輯? ? 劉西順;校對? ?XS）