陳 濤，李華胤

(華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北武漢430079)

黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！盵1]32這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的中國(guó)方案。為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、夯實(shí)鄉(xiāng)村治理根基，2019年6月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等六部委聯(lián)合啟動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)工作，提出要堅(jiān)持“三治”結(jié)合的基本原則，創(chuàng)新自治、法治與德治相結(jié)合的有效實(shí)現(xiàn)形式。不過(guò)，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性，治理結(jié)構(gòu)具有多樣性。自治、法治與德治三者有何區(qū)別與聯(lián)系，“三治”結(jié)合究竟以何種方式呈現(xiàn)出來(lái)，什么樣的治理結(jié)構(gòu)更有助于促進(jìn)有效治理，解決這些問(wèn)題，需要從理論上進(jìn)一步深化和拓展。

1 文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

目前，學(xué)界關(guān)于自治、法治與德治結(jié)合的研究，產(chǎn)生了很多具有啟發(fā)性的理論成果。總體上，“三治”結(jié)合有三種理論模式：“三治”合一論、“三治”互嵌論、“三治”組合論。

1.1 “三治”合一論，即法治與德治圍繞自治合為一體，有人將其概括為“一體兩翼”[2]的關(guān)系。持此觀點(diǎn)的學(xué)者多是基于浙江桐鄉(xiāng)“三治”合一的治理實(shí)踐，他們提出德治是基礎(chǔ)、法治是保障、自治是目的，以此實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理。何顯明認(rèn)為，自治是主體，法治和德治是兩翼，“三治”合一的關(guān)鍵是要將法治、德治落實(shí)到自治上來(lái)，“以不斷豐富的鄉(xiāng)村法治治理和道德文化治理的載體來(lái)完善村民自治的運(yùn)行機(jī)制”[3]。徐勇也持類(lèi)似觀點(diǎn)，他提出“自治以體，法德兩用”，即以自治激發(fā)基層和群眾的創(chuàng)造力，以法治合理規(guī)范群己界限，以德治強(qiáng)化對(duì)共同體的責(zé)任[4]。周天勇、盧躍東也認(rèn)為，創(chuàng)新基層社會(huì)治理，首要的是推進(jìn)德治建設(shè)，關(guān)鍵是加強(qiáng)法治保障，目標(biāo)是提升自治水平[5]。

1.2 “三治”互嵌論，即自治、法治與德治相互補(bǔ)充與促進(jìn)，猶如基層社會(huì)治理的“三腳架”[6]。在鄉(xiāng)村治理體系中，“德治是柔性約束、法治是剛性約束、自治是內(nèi)生約束”[7]。向此德認(rèn)為，“三治”融合是社會(huì)治理的“三駕馬車(chē)”，以法治提升治理硬實(shí)力，以德治提升治理軟實(shí)力，以自治提升治理內(nèi)生力，三者相輔相成，共同促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化[8]。龍文軍認(rèn)為：“自治是實(shí)行社會(huì)主義民主的基本要求，法治是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的基本要求，德治是傳承中國(guó)傳統(tǒng)文化的基本要求，將三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村治理體系?！盵9]在此基礎(chǔ)上，郁建興提出整體論，他認(rèn)為“‘三治’各有側(cè)重，有優(yōu)先次序，但更需要同時(shí)發(fā)力、交織前進(jìn)，以便發(fā)揮‘三治’結(jié)合的‘乘數(shù)效應(yīng)’”[10]。

1.3 “三治”組合論，即自治、法治與德治以多種形式搭配。一是單一組合論。自治、法治與德治在不同國(guó)家有不同的實(shí)現(xiàn)次序，美國(guó)是先有自治再有法治，德國(guó)、英國(guó)則是先有法治后有自治，他們都缺乏德治傳統(tǒng)[11]。徐勇提出“寓法于治”[12]193，“將法律制度寓于基層社會(huì)治理過(guò)程之中，將法律制度條文轉(zhuǎn)化為人們?nèi)粘Ｉ畹膶?shí)踐行為和生活方式，法治社會(huì)才有牢固的根基”[12]196。二是兩兩組合論。“禮法合治”[13]、“德法兼濟(jì)”[14]、“德法共治”[15]一直是中國(guó)治國(guó)理政的古老智慧，“對(duì)于國(guó)家治理來(lái)說(shuō)，單純的法治或單純的德治都有局限性，好的國(guó)家治理需要法治與德治相結(jié)合”[16]。三是三者組合論。就善治的質(zhì)量和水平而言，單一組合小于兩兩組合，又小于三者組合?！白灾?、法治、德治還可以按照各自不同的強(qiáng)度進(jìn)行組合，功能互補(bǔ)，形成無(wú)數(shù)的治理方式、無(wú)數(shù)的治理體系及無(wú)數(shù)的‘善治類(lèi)型’?！币虼?，只能追求“最適宜的善治”，而無(wú)法追求“最優(yōu)善治”[17]。

綜上所述，以上研究對(duì)于自治、法治與德治各自的特征與作用以及三者的匹配關(guān)系進(jìn)行了深度考察，“三治”合一論側(cè)重法治、德治對(duì)自治的輔助作用，但法律與道德具有不同的治理取向，該論點(diǎn)沒(méi)有對(duì)法治與德治的邊界以及治理效應(yīng)進(jìn)行深入分析?！叭巍被デ墩搹?qiáng)調(diào)“三治”的整體融合作用，忽視了三者在治理原則、治理邊界上的區(qū)別，自治作為一種治理方式受到法治與德治兩種規(guī)則的約束?！叭巍苯M合論更多地考慮在不同時(shí)空條件下“三治”的組合次序，但在實(shí)際中自治、法治與德治構(gòu)成一個(gè)整體，三者都是鄉(xiāng)村治理體系的組成內(nèi)容，“三治”結(jié)合的目標(biāo)在于促進(jìn)鄉(xiāng)村善治，不能簡(jiǎn)單拼湊組合來(lái)分析?？傊?，三種理論體系強(qiáng)調(diào)“三治”結(jié)合，但沒(méi)有對(duì)“三治”的作用邊界進(jìn)行深入探討。無(wú)論是“三治”的有效互嵌、結(jié)合或是組合，都不能忽視“三治”的作用邊界。

自治、法治與德治是三種不同屬性的治理方式，它們?cè)谥卫碓瓌t和治理取向上相互區(qū)別。人兼具理智與情感，社會(huì)更是一個(gè)復(fù)合的道德、法律規(guī)則系統(tǒng)。在治理實(shí)踐中，自治、法治與德治三者既可能相互補(bǔ)充和促進(jìn)，也可能會(huì)相互制約和沖突。因而，我們要審視不同治理方式背后所遵循的治理原則，進(jìn)而分析三者的治理結(jié)構(gòu)及其所產(chǎn)生的實(shí)踐效應(yīng)。也就是說(shuō)，通過(guò)分析自治、法治與德治在治理原則上的區(qū)別，透析三者之間的作用邊界，構(gòu)建一個(gè)“三治”結(jié)合的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而考察不同類(lèi)型結(jié)構(gòu)的實(shí)踐效應(yīng)及其與鄉(xiāng)村有效治理的關(guān)系。

2 “箱式治理”：自治、法治與德治的結(jié)構(gòu)體系

鄉(xiāng)村是一個(gè)生產(chǎn)生活空間，同時(shí)也是一個(gè)治理空間，自治、法治與德治在其內(nèi)部形成了特定的治理結(jié)構(gòu)。作為三種不同屬性的治理方式，考察自治、法治與德治之間的關(guān)系，需要透過(guò)治理方式的差異，分析其背后所遵循的治理原則。一般而言，自治既需要強(qiáng)制性的法律規(guī)范，也需要自愿性的道德規(guī)范?！白灾伪仨氁诜ㄖ蔚幕A(chǔ)上，而德治又必須在法治和自治的基礎(chǔ)上?！盵11]由此，法治確保法律邊界，德治為社會(huì)善治提供道德邊界，自治活躍在法律邊界與道德邊界所約束的治理范圍中，三者互為補(bǔ)充和制約，構(gòu)成一個(gè)復(fù)合的治理框。

2.1 自治原則：自律與他律

自治是與他治孿生的概念，從自治的原則來(lái)看，自治是在他律約束之下的自律治理。戴維·赫爾德提出“自治原則”的概念，認(rèn)為“特定的政治框架形成并限制著個(gè)人可利用的機(jī)會(huì)，在這個(gè)框架范圍內(nèi)，個(gè)人應(yīng)該享有平等的權(quán)利，因而承擔(dān)同等的義務(wù);這就是說(shuō)，只要他們不用這種框架來(lái)否定別人的權(quán)利，那么，他們?cè)跊Q定自己的生活條件時(shí)就應(yīng)該是自由和平等的”[18]384。即是說(shuō)，自治不是隨性的自我治理，它受到特定政治框架的約束。自治包含四個(gè)前提條件：一是每個(gè)人享有平等的自治權(quán)利;二是自治的機(jī)會(huì)與責(zé)任是對(duì)等的;三是自由參與民主決策;四是法律規(guī)則的確認(rèn)和保護(hù)。在這里，自治原則具有兩個(gè)原則，一方面是他律原則，即法律對(duì)于個(gè)人權(quán)利與義務(wù)確認(rèn)之下的合法自治，這是自治的外部約束。另一方面，自主治理還強(qiáng)調(diào)個(gè)人的自律行動(dòng)，個(gè)人的道德責(zé)任不可或缺，這是自治的內(nèi)生約束?？梢哉f(shuō)，自治受到內(nèi)部規(guī)范(自律)與外部規(guī)范(他律)的雙重約束。

在中國(guó)，鄉(xiāng)村自治是長(zhǎng)期以來(lái)形成的歷史傳統(tǒng)，這既根源于鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)生需求，也是國(guó)家治理簡(jiǎn)約性的制度安排。關(guān)于中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治的范式與原則，聞鈞天認(rèn)為是“專(zhuān)制政府與放任農(nóng)民”[19]49，費(fèi)孝通提出“雙軌政治”[20]275與“差序格局”[20]23。徐勇認(rèn)為“家戶制”[21]30是中國(guó)的本源性制度傳統(tǒng)，家戶“剛性”與“彈性”雙重治理邏輯，使得“家國(guó)同構(gòu)”成為中國(guó)國(guó)家治理的基本底色[22]。這均表明，鄉(xiāng)村自治會(huì)不同程度受到國(guó)家、宗族、家庭倫理以及農(nóng)民性情等因素的內(nèi)外制約。伴隨著現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制逐步深入。直至人民公社體制解體以后，為適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)自身的治理需要，村民自治制度逐步建立起來(lái)，并最終在法律層面得以確認(rèn)。可以說(shuō)，村民自治既是農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造和內(nèi)生需求，也是國(guó)家的制度安排和外部規(guī)范，是內(nèi)外共生的治理結(jié)果。

2.2 治理方式：德治與法治

自治內(nèi)涵的自律與他律兩條原則，需要通過(guò)具體的治理規(guī)則才能夠?qū)崿F(xiàn)?！胺ㄊ撬?，德是自律?！盵23]567自律原則是行動(dòng)者基于道德準(zhǔn)則的柔性約束，其治理取向在于激勵(lì)行善，它所對(duì)應(yīng)的治理方式是德治。在實(shí)際中，它以道德的力量實(shí)現(xiàn)內(nèi)化于心、外化于行的治理效果。與之相反，他律原則是行動(dòng)者迫于法律規(guī)范的強(qiáng)制約束，其治理取向在于抑制行惡，它所對(duì)應(yīng)的是法治，實(shí)際以法律為準(zhǔn)繩對(duì)違法者實(shí)施懲罰?！皩?duì)一個(gè)國(guó)家的治理來(lái)說(shuō)，法治和德治，從來(lái)都是相輔相成、相互促進(jìn)的。二者缺一不可，也不可偏廢。”[23]200德治守衛(wèi)道德邊界，突破了道德邊界就構(gòu)成“違德”。法治守衛(wèi)著法律邊界，突破了法律邊界便構(gòu)成“違法”。

黑格爾在分析傳統(tǒng)中國(guó)時(shí)指出，“中國(guó)純粹建立在一種道德的結(jié)合上，國(guó)家的特性便是客觀的‘家庭孝敬’”[24]122。他認(rèn)為，在傳統(tǒng)的王朝時(shí)期，“皇帝猶如嚴(yán)父”，治國(guó)如治家，依據(jù)道德義務(wù)施行治理。韋伯也認(rèn)為中國(guó)是一個(gè)家產(chǎn)制國(guó)家，“那些通過(guò)了測(cè)驗(yàn)并受過(guò)相應(yīng)文學(xué)教育的成員，則會(huì)成為家庭、宗族和鄉(xiāng)村的禮法事務(wù)顧問(wèn)”[25]954。他們都看到了中國(guó)禮俗社會(huì)的一面，道德倫理是重要的治理規(guī)范。費(fèi)正清在《美國(guó)和中國(guó)》中提出，中國(guó)的法律起源于對(duì)“天理”的觀念，“統(tǒng)治者是以懿行美德而不是法律來(lái)影響百姓的”，對(duì)于文明人“毋須繩之以法”，對(duì)于不尊教化的人“才需要實(shí)施懲罰而使其懾服”[26]109。所謂“正明賞罰”“國(guó)有國(guó)法、家有家規(guī)”“法禮兼濟(jì)”，這是中國(guó)治國(guó)理政的傳統(tǒng)智慧。因此，習(xí)近平總書(shū)記指出，“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律，法律和道德都具有規(guī)范社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序的作用”[27]116。在當(dāng)前歷史條件下，“必須堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，使法治和德治在國(guó)家治理中相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相得益彰，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[27]133。

2.3 “箱式治理”：“三治”結(jié)合的結(jié)構(gòu)體系

自治是在他律原則約束下的自律治理。法律為自治的他律原則，道德為自治的自律原則。即是說(shuō)，自治無(wú)法脫離法治與德治而存在，三者并非獨(dú)立互嵌的關(guān)系，“三治”結(jié)合也不是要將三者毫無(wú)區(qū)別地融在一起，而是發(fā)揮法治、德治的功能促進(jìn)自治，以實(shí)現(xiàn)有效治理。概言之，自治是在法治底線與德治頂線雙重約束下的治理。自治、法治與德治三者結(jié)合，構(gòu)成如圖1 所示的“箱式治理”結(jié)構(gòu)。通過(guò)這個(gè)結(jié)構(gòu)圖，可以直觀地表示自治、法治與德治三個(gè)變量所組成的治理體系，并依據(jù)不同的治理結(jié)構(gòu)劃分出不同的治理類(lèi)型。

其一，在箱式結(jié)構(gòu)中有兩條作用邊界與兩種治理方式。法治底線(n)以法律為基礎(chǔ)，它規(guī)定法律邊界，具有他律性特征。德治頂線(m)以道德為基礎(chǔ)，它規(guī)定了道德的邊界，具有自律性特征。異常值M′與N′分別超越了道德和法律的邊界，M′意味著“違德”，N′意味著“違法”。同時(shí)，線段MN表示由德治與法治所約束的自治全距，它說(shuō)明自治具有一定彈性空間。也就是說(shuō)，自治事務(wù)不僅可以用法治方式去解決，也可以用德治方式去解決。

圖1 自治、法治與德治相結(jié)合的“箱式治理”結(jié)構(gòu)

其二，虛線四邊形ABCD為自治框，它在n線與m線所約束的治理范圍內(nèi)上下位移，反應(yīng)了道德約束(自律)與法律約束(他律)兩條自治原則，也表明自治的自主性。同時(shí)，自治線(l)是與治理全距(MN)的交點(diǎn)為中點(diǎn)(O)，其意義在于區(qū)分治理類(lèi)型：當(dāng)自治框騎縫自治線(l)，若趨于M點(diǎn)為“德主法輔型自治”，若趨于N點(diǎn)為“法主德輔型自治”;當(dāng)自治線(l)將自治框上下平分，則達(dá)成了“德法均衡型自治”，也即“三治”結(jié)合的典型形態(tài)。

3 “箱式治理”的實(shí)踐圖景：以京山市鄉(xiāng)村振興創(chuàng)新探索為例

建立由自治、法治與德治三者所構(gòu)成的“箱式治理”結(jié)構(gòu)，其現(xiàn)實(shí)指向在于，需要完整把握自治所內(nèi)蘊(yùn)的兩條原則，均衡發(fā)揮自律與他律的雙向約束作用，注重將現(xiàn)代治理理念、手段和傳統(tǒng)治理資源相結(jié)合，促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理?！跋涫街卫怼苯Y(jié)構(gòu)對(duì)于當(dāng)前基層治理的實(shí)踐圖景具有一定解釋意義，本文的經(jīng)驗(yàn)材料源于湖北省京山市基層治理創(chuàng)新的改革實(shí)踐。自2016年以來(lái)，該市以系統(tǒng)改革路徑引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，深入推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，探索實(shí)施“信訪代理”“善行銀行”與“灣長(zhǎng)理事”，注重發(fā)揮法律與道德兩種治理規(guī)則的作用，結(jié)合法治與德治促進(jìn)自治，健全“三治”結(jié)合的基層治理體系，產(chǎn)生了良好的治理效應(yīng)。

3.1 引入法律與積分制度，拓展鄉(xiāng)村治理規(guī)則

從治理遵循的規(guī)則來(lái)看，一種是基于法律的外生性約束，一種是基于道德的內(nèi)生性約束。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治過(guò)程中，主要是村規(guī)民約、道德倫理在發(fā)揮約束作用。在新的時(shí)代條件下，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，僅僅依靠傳統(tǒng)自治規(guī)則無(wú)法有效化解利益矛盾。因此，在發(fā)揮內(nèi)生規(guī)則約束的基礎(chǔ)上，還需要引入外生性的法律規(guī)則，以解決僅靠道德規(guī)則無(wú)法解決的矛盾。京山市注重發(fā)揮法律與道德這兩種規(guī)則的作用，拓展了鄉(xiāng)村治理規(guī)則的原有內(nèi)涵。

一方面，以法律規(guī)則化解社會(huì)矛盾。京山市注重用法治思維和方式處理信訪問(wèn)題。其一，技術(shù)革新凸顯法治理念。該市依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立信訪代理平臺(tái)，從源頭上對(duì)信訪案件分流，將涉法、涉訴、涉訪事項(xiàng)逐一分類(lèi)，再轉(zhuǎn)交相應(yīng)部門(mén)處理。其二，方式改進(jìn)體現(xiàn)法治思維。該市探索讓律師顧問(wèn)參與信訪代理工作，并注重將信訪工作與平安村、和諧社區(qū)、文明單位創(chuàng)建相結(jié)合，將其打造成為提升社會(huì)法治水平的特色平臺(tái)。其三，流程辦理彰顯法治精神。信訪案件嚴(yán)格按照“登記受理、調(diào)查處理、辦理答復(fù)、上網(wǎng)歸檔”四項(xiàng)程序辦理，通過(guò)線上平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)信訪案件辦理進(jìn)展的全程監(jiān)督，以此確保信訪流程的規(guī)范化與法治化。

另一方面，為發(fā)揮道德的激勵(lì)功能，該市在鄉(xiāng)村治理中引入積分管理，將個(gè)人行為管理與鄉(xiāng)村社會(huì)治理相結(jié)合。積分管理是一種行為管理，通過(guò)道德激勵(lì)影響人的行為。其一，多樣化的積分對(duì)象。除了個(gè)人、家庭和單位三類(lèi)基本積分對(duì)象，各個(gè)村(社區(qū))能因地調(diào)整。例如，鐘鼓樓社區(qū)內(nèi)個(gè)體商鋪多、退休老黨員多，自主增設(shè)了個(gè)體商戶、黨員干部?jī)深?lèi)積分對(duì)象。其二，差別化的積分標(biāo)準(zhǔn)。政府制定的積分標(biāo)準(zhǔn)涉及社會(huì)治安、公益美德和村(社區(qū))建設(shè)等3 大類(lèi)78 個(gè)子項(xiàng)，不同類(lèi)型的村(社區(qū))還可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行修訂，如高嶺村嘗試將秸稈禁燒、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作納入積分標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中。其三，便捷化的積分方式。京山市注重創(chuàng)新積分申報(bào)方式，可以用微信、電話、QQ 等多種方法自行申報(bào)，方便人們“隨處可積、隨時(shí)可積、隨手可積”，真正將積分管理融入村莊(社區(qū))治理。

3.2 結(jié)合法治信訪與德治積分，豐富鄉(xiāng)村治理方式

自治規(guī)則只有依賴于具體的治理方式才能有效實(shí)現(xiàn)。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，有的事情適宜運(yùn)用法治的方式來(lái)解決，有的事情則適宜運(yùn)用德治方式來(lái)解決，德治與法治是促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理的兩大方式，兩者不可偏廢。京山市探索實(shí)行信訪代理制，以法治方式將社會(huì)矛盾化解于法律邊界之內(nèi)，又通過(guò)善行銀行的德治積分激勵(lì)人們參與，豐富了“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理方式。

一方面，創(chuàng)新信訪代理。信訪是重要的民意表達(dá)途徑，以此防“違法”于未然，將社會(huì)矛盾疏解于法律邊界之內(nèi)。京山市通過(guò)打通部門(mén)間職能壁壘，整合接訪職能，橫向協(xié)同代理，有效提升了矛盾的回應(yīng)速度。一是依據(jù)職能分責(zé)代理。市信訪代理中心和鄉(xiāng)信訪代理站收到信訪事項(xiàng)之后，會(huì)依據(jù)部門(mén)職責(zé)進(jìn)行事項(xiàng)分派，避免了信訪案件的存積問(wèn)題。在村莊層面，根據(jù)信訪代理員的專(zhuān)長(zhǎng)和性格進(jìn)行分工，民生、環(huán)保、保障、扶貧等各類(lèi)信訪案件都由專(zhuān)人專(zhuān)責(zé)專(zhuān)代。二是由多部門(mén)會(huì)商代理。凡是處理涉及跨領(lǐng)域的疑難雜案，則由市信訪代理中心主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村支書(shū)逐級(jí)協(xié)調(diào)，由主體責(zé)任單位牽頭，多部門(mén)集中會(huì)商進(jìn)行解決。

另一方面，創(chuàng)新德治積分兌換方式。只有積分有效變現(xiàn)才能形成持續(xù)的激勵(lì)動(dòng)力。各轄區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，密切聯(lián)系群眾生活，探索出了多種積分兌換模式。一是積分變福利。在退休老干部、老職工、老黨員多的村(社區(qū))，為積分靠前的人免費(fèi)體檢、兌換公交IC 卡、授予錦旗等。二是積分變折扣。在商業(yè)社區(qū)結(jié)合年輕人對(duì)房屋租賃、求職招聘、商家優(yōu)惠的需求，通過(guò)微信群發(fā)布信息，招募商家入住，讓積分變?yōu)橘?gòu)物的折扣優(yōu)惠。三是積分變分紅。針對(duì)集體資產(chǎn)較多的村(社區(qū))，當(dāng)?shù)亟Y(jié)合集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作，鼓勵(lì)以積分兌股份分紅。例如，東關(guān)社區(qū)每年提取5%的集體股紅利，按50%、30%、20%的比例依次獎(jiǎng)勵(lì)積分排在前三名的股東。四是積分變信用。將積分兌換與金融扶貧工作相結(jié)合，如四嶺村通過(guò)開(kāi)具“積分信用證明”，為本村的兩戶貧困戶爭(zhēng)取到了5 萬(wàn)元的扶貧資金支持。

3.3 自治、法治與德治相結(jié)合，提升鄉(xiāng)村治理效果

在法律與道德所約束的治理結(jié)構(gòu)中，推進(jìn)法治與德治有助于拓展自治的彈性空間。也就是說(shuō)，以法治與德治促進(jìn)自治，建立“三治”結(jié)合的治理體系，能夠整體提升鄉(xiāng)村治理的效果。京山市通過(guò)創(chuàng)新信訪代理與積分管理，暢通了利益表達(dá)，激活了自治參與，促進(jìn)了鄉(xiāng)村善治。同時(shí)，又探索實(shí)行灣落自治，通過(guò)灣長(zhǎng)理事鞏固并提升法治信訪與德治積分的實(shí)踐效果。

首先，京山市探索實(shí)施法治信訪，暢通了利益表達(dá)途徑，降低了信訪治理成本，提升了鄉(xiāng)村治理效率。一是確保信訪工作步入有序軌道。該市將信訪工作窗口延伸至群眾家門(mén)口，干部變被動(dòng)應(yīng)付為主動(dòng)代理，部門(mén)從一家獨(dú)辦到集中聯(lián)辦，提高了信訪服務(wù)效率。這使得信訪人更加理性，從源頭上根治違法上訪問(wèn)題。二是法治信訪維護(hù)了群眾合法權(quán)益?！敖釉L是交心，大事小事都能說(shuō);上訪是會(huì)友，有事無(wú)事歡迎來(lái)?！贝迩f的信訪代理員主動(dòng)對(duì)上訪人進(jìn)行心理疏導(dǎo)，使得利益表達(dá)更暢通，對(duì)群眾訴求回應(yīng)更及時(shí)，信訪矛盾迎刃而解。三是信訪代理制的落實(shí)助推了鄉(xiāng)村治理提速增效。京山市建立橫向到邊、縱向到底的信訪代理網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)源頭分流、差別處理、全程督促等方式，既節(jié)約了治理成本，也提高了治理效率。通過(guò)灣、村、鎮(zhèn)、縣梯級(jí)代理，讓矛盾能夠逐級(jí)消解。2017年全縣由灣長(zhǎng)參與的糾紛調(diào)處達(dá)2 萬(wàn)余件，調(diào)處成功率高達(dá)97.10%，將80%的矛盾直接化解在自然灣落里。

其次，京山市通過(guò)實(shí)行德治積分，規(guī)范了個(gè)人行為，激活了公共參與，創(chuàng)新了自治規(guī)則，推進(jìn)了鄉(xiāng)村善治的長(zhǎng)效化發(fā)展。一是德治積分有效規(guī)范了個(gè)人言行。京山市堅(jiān)持“以獎(jiǎng)勵(lì)為主”的原則，為主動(dòng)參與環(huán)境保潔、維護(hù)治安等善舉加分，積極引導(dǎo)居民規(guī)范其個(gè)人行為。二是德治積分有效激活了居民參與。積分管理為居民提供了參與鄉(xiāng)村治理的載體，個(gè)人、家庭、商戶、企業(yè)、單位等都能參與自治。隨著積分制的推廣，居民對(duì)村莊事務(wù)的參與態(tài)度更主動(dòng)，參與程度更深，參與能力也更強(qiáng)，達(dá)到了“人人能參與、人人想?yún)⑴c、人人會(huì)參與”的自治效果。三是德治積分建立了長(zhǎng)效的自治規(guī)則。積分管理轉(zhuǎn)變了唯文本式的考核和空頭支票式的獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)數(shù)據(jù)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)了道德量化。同時(shí)，德治積分也有效培養(yǎng)了人們的程序意識(shí)、契約意識(shí)和規(guī)則意識(shí)，增強(qiáng)了個(gè)人的社會(huì)價(jià)值判斷能力，營(yíng)造了良好的治理環(huán)境。

最后，京山市還通過(guò)創(chuàng)新灣落自治，促進(jìn)法治與德治。由于行政村規(guī)模大、行政任務(wù)重，法治信訪與德治積分僅僅在村莊層面難以落實(shí)，為此，京山市利用自然灣規(guī)模適度、傳統(tǒng)延續(xù)、利益相連的優(yōu)勢(shì)，探索在行政村之下實(shí)行灣落自治。由村民自主選舉產(chǎn)生灣長(zhǎng)，灣長(zhǎng)通過(guò)參加“碰頭會(huì)”“灣落會(huì)”與“鄰戶會(huì)”，發(fā)揮上下對(duì)接溝通，調(diào)節(jié)信訪矛盾，促進(jìn)德治建設(shè)的作用。具體而言，一是灣長(zhǎng)定期參加“村兩委”組織的“碰頭會(huì)”，收集與反映民情，傳達(dá)政策，協(xié)商決策，由此形成一種便捷、高效和持續(xù)的村莊代議機(jī)制。二是灣長(zhǎng)作為信訪代理信息員，具有人頭熟、信息靈、情況明的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)召開(kāi)由戶代表參加的“灣落會(huì)”，將灣落糾紛及時(shí)化解在源頭。三是灣長(zhǎng)在年齡大、原則強(qiáng)、威望高的村莊“五老”的協(xié)助下，組織各家庭的家長(zhǎng)召開(kāi)形式靈活的“鄰戶會(huì)”，組織鄰里間的紅白事、農(nóng)事互幫互助，化解鄰里糾紛，結(jié)合德治積分制度，激勵(lì)村民參與灣落事務(wù)，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。

4 “箱式治理”的效應(yīng)：失效、低效與高效

京山市推進(jìn)法治信訪、德治積分與灣落自治“三治”結(jié)合的治理實(shí)踐，通過(guò)信訪代理制兜住法治底線，以積分制管理提升德治水平，以灣長(zhǎng)理事制拓展自治空間，兼顧法律約束與道德約束兩條自治原則，形成自律與他律相結(jié)合的雙原則自治模式，取得了良好的治理成效。但是，法律與道德作為兩種自治“元制度”①劉建民提出，所謂元制度，就是制度設(shè)計(jì)中的第一原理，是所有制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)。，它們?cè)卩l(xiāng)村治理中并不總是均衡的。兩者的不同關(guān)系會(huì)形成多種治理形態(tài)，并產(chǎn)生不同的實(shí)踐效應(yīng)?！霸诓煌瑲v史時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)不同，治理思維、治理方式不一樣，效果也不同?！?“‘德禮’與‘刑罰’構(gòu)成中國(guó)古代國(guó)家治理的元制度。”[28]56不過(guò)，“禮法不是簡(jiǎn)單的結(jié)合，而是由高有低，有輕重”[28]54。即禮法并用、禮高法低、德主刑輔，這是古代國(guó)家治理的制度起點(diǎn)。

在“三治”結(jié)合的箱式治理中，依據(jù)自律與他律兩種自治原則的次序，可以組合成多種治理形態(tài)。一是單原則自治，包括以自律為基礎(chǔ)的“道德自治”，以及以法律規(guī)范為基礎(chǔ)的“法律自治”。不過(guò)，單原則自治只是理論上的假設(shè)，在當(dāng)下的治理實(shí)踐中，幾乎不可能單靠道德或法律規(guī)則實(shí)施行為規(guī)范，更多地還是在兩種原則結(jié)合下的治理，也就是雙原則自治。在雙原則約束下，可能是道德自律強(qiáng)于法律規(guī)范的“德主法輔型自治”，還可能是法律規(guī)范強(qiáng)于道德自律的“法主德輔型自治”，也可能是兩者達(dá)成平衡的“德法均衡型自治”。以上的幾類(lèi)治理形式具有不同的邊界約束與治理成本，它們?cè)趯?shí)踐效應(yīng)上也相互區(qū)別。

4.1 作用邊界：有效治理與失效治理

“三治”結(jié)合的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)有效治理，這是鄉(xiāng)村治理的基本要求。有效治理是相對(duì)無(wú)效治理而言的，衡量實(shí)踐效應(yīng)首先要明確作用邊界。在“箱式治理”中，法律底線與道德頂線共同構(gòu)成自治的邊界約束，是有效治理與失效治理的分界線。也就是說(shuō)，在邊界約束內(nèi)的治理才是有效治理，逾越道德與法律邊界的治理為失效治理。這也是京山協(xié)同推進(jìn)三項(xiàng)治理創(chuàng)新的原因所在，若單獨(dú)推進(jìn)灣落自治，既解決不了村中的上訪矛盾，也無(wú)法激活自治的活力。之所以要明確自治的邊界約束，其意義在于：一方面，通過(guò)法律規(guī)范判定“合法”與“非法”，運(yùn)用道德自律來(lái)判別“合德”與“違德”。如果突破了法律底線便構(gòu)成“違法”，突破了道德底線則構(gòu)成“違德”。另一方面，不同治理形式的作用邊界不同?！暗赖伦灾巍钡倪吔缡堑赖拢胺勺灾巍钡倪吔缡欠?，因?yàn)榭赡艽嬖凇昂系聟s違法”或“合法卻違德”的矛盾情況，所以其約束作用相對(duì)有限。不同于單原則自治，雙原則自治具有道德與法律兩條作用邊界，在其所約束的治理空間內(nèi)“合法也合德”，因而它的約束作用相對(duì)更強(qiáng)，更可能是有效治理。

4.2 實(shí)踐效應(yīng)：高效治理與低效治理

從實(shí)踐效應(yīng)來(lái)看，有效治理還存在效應(yīng)高低的差別，既存在高效治理，也存在低效治理，且兩者都屬于有效治理的范疇。在“箱式治理”中依據(jù)自治線來(lái)判別治理類(lèi)型，即自治、法治與德治的組合狀況，它們?cè)谥卫沓杀旧系牟町悤?huì)導(dǎo)致實(shí)踐效應(yīng)也各不相同。其一，在“德法均衡型自治”情況下，自治線將自治框上下平分，德治與法治在此達(dá)成均衡，自律與他律原則同等發(fā)揮作用，德法兼治的治理成本較低，并產(chǎn)生了較大的實(shí)踐效應(yīng)，因而是理想的高效治理;其二，當(dāng)自治框偏離自治線，在靠近德治的一邊為“德主法輔型自治”，此時(shí)道德比法律的作用更大，自律多于他律，即古代中國(guó)禮高法低式的治理。反之，當(dāng)治理結(jié)構(gòu)趨于法治一邊時(shí)為“法主德輔型自治”，法律較道德更重要，他律多于自律，即重法輕禮式的治理。后兩者的治理成本都相對(duì)較高，因而其實(shí)踐效應(yīng)一般。不同區(qū)域的歷史文化傳統(tǒng)與社會(huì)發(fā)展程度各異，因而適宜的治理類(lèi)型也不相同，在少數(shù)民族地區(qū)或封閉的傳統(tǒng)山區(qū)更適合“德主法輔型自治”，而在沿海開(kāi)放地區(qū)可能更適合“法主德輔型自治”。湖北京山注重發(fā)揮德治與法治的均衡效應(yīng)，通過(guò)信訪代理抑制違法上訪，以善行積分來(lái)激勵(lì)道德風(fēng)尚，發(fā)揮正向約束與反向約束兩方面的作用，有效降低了治理成本，因而是相對(duì)高效的治理。如表1 所示，綜上三種治理形式在治理原則與主導(dǎo)治理方式上相互區(qū)別，由此產(chǎn)生了實(shí)踐效應(yīng)的差別。

表1 “箱式治理”的治理類(lèi)型與效應(yīng)

4.3 治理彈性：有效治理的區(qū)間

構(gòu)建自治、法治與德治相結(jié)合的治理體系，其目的在于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。善治是國(guó)家治理的理想狀態(tài)，受?chē)?guó)家與社會(huì)雙重因素影響。法治是基于國(guó)家法律原則的他律性治理，它是社會(huì)的底線。德治則是社會(huì)基于道德原則的自律性治理，它是社會(huì)的頂線。在京山市的治理實(shí)踐中，在村—灣—家三級(jí)治理單元中，村干部、灣長(zhǎng)及家長(zhǎng)兼具有信訪代理與德治積分的雙重角色，因而能靈活運(yùn)用法律與道德手段。通過(guò)“碰頭會(huì)”“灣落會(huì)”和“鄰戶會(huì)”進(jìn)行治理，增強(qiáng)了鄉(xiāng)村治理的彈性。法治與德治形塑了治理空間，其中法德均衡型自治是相對(duì)高效的治理。不過(guò)，“善治類(lèi)型多樣，實(shí)現(xiàn)途徑多種”[17]32-38。最優(yōu)治理只是理想的狀態(tài)，社會(huì)治理有復(fù)雜的面向。自治更多的時(shí)候活躍在“箱式治理”中，法治與德治的全距構(gòu)成其彈性空間。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)自治、法治與德治結(jié)合的有效治理，應(yīng)注意到在“箱式治理”中失效、低效與高效治理的差別，并賦予鄉(xiāng)村善治一定的彈性空間。

5 結(jié)論與討論

進(jìn)入新時(shí)代，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)善治，要求建立自治、法治與德治相結(jié)合的治理體系。從三者間的關(guān)系來(lái)看，道德與法律構(gòu)成自治的邊界，自治需要通過(guò)法治與德治方式去落實(shí)?！胺ㄖ闻c德治的最核心內(nèi)涵都是規(guī)則之治”[29]，自治包含自律與他律兩條自治原則，它是法律與道德規(guī)則約束下的彈性治理，三者互構(gòu)成為“箱式治理”結(jié)構(gòu)。它也體現(xiàn)在國(guó)家的治理實(shí)踐當(dāng)中。村民自治首先以《憲法》與《村民委員會(huì)組織法》為依據(jù)，自治是在法律邊界內(nèi)的治理。同時(shí)，村民自治又是群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的制度，作為一種自律性活動(dòng)，它也受到社會(huì)主義核心價(jià)值觀、村規(guī)民約和家庭倫理等道德規(guī)則約束，尤其是在法律力所不及或治理成本很高的情況下，自治更離不開(kāi)德治規(guī)范。因而，在法治與德治所約束的范圍內(nèi)，自治會(huì)形成不同的治理類(lèi)型與實(shí)踐效應(yīng)，這也是一種彈性的治理模式。

在“箱式治理”結(jié)構(gòu)中，法治與德治共同約束著自治空間，自治反過(guò)來(lái)又促進(jìn)法治與德治的實(shí)現(xiàn)，“三治”結(jié)合旨在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，夯實(shí)國(guó)家治理的鄉(xiāng)村根基，迫切需要健全自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，進(jìn)一步優(yōu)化治理理念、治理規(guī)則、治理方式與治理主體。從湖北京山市基層治理創(chuàng)新的地方經(jīng)驗(yàn)中可以得到啟示，推進(jìn)有效治理，需要完整把握自律與他律兩條自治原則，注重將現(xiàn)代治理理念、手段和傳統(tǒng)治理資源相結(jié)合，如引入法律與行為積分制度，挖掘鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的村規(guī)家訓(xùn)，拓展鄉(xiāng)村治理規(guī)則。通過(guò)寓法于治、寓德于治，豐富自治形式。當(dāng)然，任何治理方式都依托于特定的治理主體，因而需要進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，并將鄉(xiāng)賢、“五老”(老黨員、老干部、老勞模、老退伍軍人、老教師)等社區(qū)力量吸納進(jìn)村莊治理過(guò)程，在開(kāi)展具體的自治活動(dòng)的過(guò)程中，培育并深化人們的現(xiàn)代法律精神與道德文明理念。