周 偉，趙 敏，談 亦，巫善勤

(上海交通大學醫(yī)學院附屬精神衛(wèi)生中心，上海 200030)

2016年6月2日，中央巡視工作領導小組在向國家衛(wèi)生計生委黨委反饋專項巡視情況中指出：在對衛(wèi)生計生系統(tǒng)的巡視工作中普遍發(fā)現黨的領導弱化、全面從嚴治黨弱化、醫(yī)德醫(yī)風和行風建設、重點崗位、重點環(huán)節(jié)權力制約不到位，“兩個責任”落實不嚴，出現重業(yè)務、輕黨建傾向。發(fā)揮黨組織在公立醫(yī)院中的政治核心作用，是貫徹十九大報告中“堅持黨對一切工作的領導”要求的具體體現，也是我國特色社會主義醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的重要特色和獨特優(yōu)勢。本文探討了如何將黨組織工作有效嵌入公立醫(yī)院治理體系，厘清黨組織與法人治理結構中的關系，使醫(yī)院在提升治理和管理能力的同時，黨組織地位和作用也能得到全面加強，這是探索和推進黨組織參與下的現代醫(yī)院管理制度建設、深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中的一個亟需解決的重要課題。

1 我國公立醫(yī)院黨組織在醫(yī)院治理結構中的演變

自新中國建立初始，黨和政府通過對留存下來的各類醫(yī)療機構進行接收整頓、改造和新建，對我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的重建和發(fā)展起到了核心作用。同時，醫(yī)院的組織領導體制也相應經歷了多個階段，見表1。

表1 我國公立醫(yī)院黨組織在治理結構中的演變

表1中可以看出，我國公立醫(yī)院從解放初期到1956年，沿襲了前蘇聯(lián)的“一長制”模式的院長負責制，鑒于當時的歷史背景，院長都具盡職盡責的領導特性，黨組織的主要角色是政治領導。1956年9月中共八大召開，會議總結吸取了蘇聯(lián)模式的經驗和教訓，提出了反對個人崇拜，實行集體領導和個人負責的民主集中制原則[1]。因此，醫(yī)院實行黨委領導下的院長負責制；隨著“反右”和“四清”等運動的開展，1961-1965年，醫(yī)院領導體制改為在黨委領導下的院長負責制；1966-1976年“文革”期間實行“黨政合一”的“一元化”體制，即革命委員會制；1978年后隨著極 “左”思潮受到批判否定，實行黨委領導下的院長分工負責制，這對恢復當時的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)起到了穩(wěn)定和促進作用。1982-1996年，社會經濟體制改革的不斷深化，使我國醫(yī)療衛(wèi)生機構又回歸到黨委領導下的院長負責制[2]。在此期間，副院長與院長之間的職責關系得到了明確，克服了以往權限不清的矛盾，但在黨政方面仍然存在以黨代政，黨政不分的現象。1997年之后的院長負責制，是對當時的領導體制的進一步鞏固[3]。1990年中央下發(fā)的《關于加強高等院校黨的建設的通知》中指出：高校在今后相當長時期內，仍應實行黨委領導下的校長負責制，我國部分大學附屬醫(yī)院從上世紀90年代初開始恢復了黨委領導下的院長負責制。

2 十九大以來的醫(yī)院黨組織政治核心作用的新定位

黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出治國理政的新思想、新理念和新戰(zhàn)略，尤其是對公立醫(yī)院改革和治理提出了新要求，進一步理順醫(yī)院治理結構、推進醫(yī)院運行機制的優(yōu)化，切實解決醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中黨的領導出現淡化、弱化、虛化和邊緣化的突出問題。2018年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于加強公立醫(yī)院黨的建設工作的意見》(中辦發(fā)〔2018〕35號)(以下簡稱《意見》)，明確提出把黨組織融入公立醫(yī)院法人治理結構，確保黨組織在醫(yī)院內部治理中的法定地位。

2.1 堅持“把方向”

即發(fā)揮黨組織的方向引領作用，確保全院干部職工在思想、政治和行動上，同以習近平總書記為核心的黨中央保持高度一致，奉行公益性的辦院宗旨，堅持走內涵發(fā)展道路和增強為民服務意識，確保公立醫(yī)院體制改革方向的正確性。

2.2 堅持“管大局”

對于醫(yī)院發(fā)展規(guī)劃的研究和制訂，要以內涵式提高和外延式拓張相結合的短期和長期的發(fā)展規(guī)劃。醫(yī)院黨組織要切實擔負起“管大局”的職責，謀全局、議大事、抓重點，做好醫(yī)院改革和發(fā)展的頂層設計，通過抓班子和隊伍建設、精神文明，醫(yī)德醫(yī)風和黨風廉政建設，在各類突發(fā)性事件中，能駕馭全局，起到團結穩(wěn)定和主心骨的作用。

2.3 堅持“作決策”

醫(yī)院的發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃、“三重一大”等重大事項和與職工切身利益相關的重大問題，須經醫(yī)院黨組織民主討論，不斷完善黨委會議內部議事和決策機制[4]，做到會前加強溝通、會上充分討論、會后督促落實。

2.4 堅持“促改革”

目前，我國在醫(yī)療體制和醫(yī)療服務理念改革方面進程滯后，表現在其社會責任、公平性的缺位，醫(yī)療行業(yè)中黨風廉政、醫(yī)德醫(yī)風問題已經成為社會和媒體關注的熱點和焦點，關鍵原因就是醫(yī)療機構的黨建水平不到位，為民服務意識沒有得到充分引領。只有加強黨對公立醫(yī)院的領導，才能堅持正確的服務方向[5]。

2.5 堅持“保落實

“保落實”是指醫(yī)院黨組織將“把方向”“管大局”“作決策”和“促改革”的各項工作落實到位，通過強班子、嚴干部、帶隊伍，確保黨的各項衛(wèi)生健康工作部署和方針能落實、能落地、起效果。

3 當前黨組織參與公立醫(yī)院治理面臨的問題

3.1 醫(yī)院黨組織領導核心作用沒有充分發(fā)揮

從制度層面看，院長負責制在醫(yī)院法人治理中的相關規(guī)定已較為細化，而對于黨組織的領導、監(jiān)督和保障作用機制較為宏觀和模糊。從實際操作層面看，容易導致黨政關系間工作的同質化和效率降低。

雖然醫(yī)院的重大事項決策會通過黨委會集體討論，在院長負責體制下，黨管干部、黨管人才方面的作用沒有得到體現，院內干部和人事任免還是常常以院長個人建議為導向[6，7]。其次，黨組織的監(jiān)督作用還有其局限性，在實踐中仍存在職責不明確，實施效果不佳的情況，與當前黨組織“黨風廉政建設主體責任”的要求并不相符。

3.2 部分公立醫(yī)院領導體制不夠明確

在我國，公立醫(yī)院大多實行傳統(tǒng)管理模式，而這樣的模式易導致醫(yī)院內部管理與政府相關組織宏觀監(jiān)管間的模糊[8]，最為突出的就是高等院校的附屬醫(yī)院，其領導和監(jiān)管制度仍需進一步理順和完善。習近平總書記在2016年12月召開的全國高校思想政治工作會議上強調，要辦好我國的高等教育，就必須堅持黨對高校的領導，讓高校成為堅持黨領導的堅強陣地，高校黨組織要承擔起辦學治校的主體責任，扎實辦好中國特色社會主義高校。然而，對于附屬醫(yī)院的黨組織領導體系，尚缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)定和說明，間接導致了我國部分高校的附屬醫(yī)院與衛(wèi)生計生部門、高等院校與附屬醫(yī)院、院校與衛(wèi)生計生部門之間關系的不確定性，導致附屬醫(yī)院從“多頭監(jiān)管”轉變成“無人管”的尷尬局面[9]。

3.3 黨組織依法治院缺乏依據

我國公立醫(yī)院領導體制的建設過程中還存在諸多問題，如管辦不分、政事不分的情況使醫(yī)院缺乏真正的經營自主權[10]，醫(yī)院內部治理結構設置不清晰、日常運行和管理效率低下等問題[11]。對此，《意見》明確指出，公立醫(yī)院黨委班子成員應按照醫(yī)院章程進入管理層或理事會。而在我國，目前只有北京、上海、深圳等部分三級醫(yī)院和重慶、寧夏等部分縣級醫(yī)院試行制定了相應的醫(yī)院章程，大部分醫(yī)院都尚未建立自己的章程[12]，造成醫(yī)院管理相關的法律體系和制度的不健全、依法治院缺乏法律依據。

4 黨組織加強公立醫(yī)院內部治理的建議

4.1 建立和完善醫(yī)院章程，明確醫(yī)院黨組織職責

醫(yī)院治理模式已逐漸從傳統(tǒng)意義上的經驗管理向循證管理轉變，醫(yī)院有序運行和發(fā)展的管理行為和措施都須有章可循、有法可依[13]。而章程作為醫(yī)院合理運行的根本大法，也是制定其它規(guī)章制度的基礎和依據[14]。因此，醫(yī)院章程應從法人治理角度，明確黨組織在“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”各個環(huán)節(jié)的職責定位，提升公立醫(yī)院內部信息溝通效率[15，16]。同時，醫(yī)療機構要以章程為依據，對醫(yī)院的議事規(guī)則、決策程序、組織構成等內部治理權力運行機制進行規(guī)范設置[17]。2018年7月國家衛(wèi)健委、國家中醫(yī)藥管理局發(fā)布的《關于開展制定醫(yī)院章程試點工作的指導意見》(國衛(wèi)辦醫(yī)發(fā)〔2018〕12號)指出，到2020年全國所有醫(yī)院要完成醫(yī)院章程的制定工作，為黨組織進入醫(yī)院治理結構提供制度依據和保障。

4.2 建立和完善醫(yī)院理事會制度，把黨組織領導融入醫(yī)院各個環(huán)節(jié)

醫(yī)院理事會是在醫(yī)院產權隸屬關系不變的情況下，對其經營權和所有權進一步的脫離，使決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制衡的內部治理運行機制。按照“雙向進入、交叉任職”配備方式，真正把黨的領導融入醫(yī)院決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)。按照新形勢下衛(wèi)生系統(tǒng)黨的建設工作要求，將醫(yī)院黨組織內嵌入法人治理結構后，在黨組織領導下的醫(yī)院內部治理結構見圖1。這種醫(yī)院法人內部治理構成能較好地把黨委會、理事會、院務會、職代會和監(jiān)事會有機銜接起來，形成相互監(jiān)督制約、相互協(xié)調、各司其職的運行機制。

圖1 黨組織參與下的公立醫(yī)院治理結構圖

4.2.1 在組織框架上，把黨組織領導有機嵌入醫(yī)院內部治理

按照“雙向進入、適度交叉任職”配備原則，醫(yī)院黨組織主要成員在與職代會、監(jiān)事會、理事會和院委會之間按照程序互相雙向進入，從而打通黨組織與理事會的通道。一是從黨組織中推選理事代表參與理事會，確保醫(yī)院的決策落實與黨的基本路線方針相一致[18]；二是要確保理事會制度與黨委領導下的院長負責制在工作中互相協(xié)調和諧統(tǒng)一，明確兩者間的權責義務，避免相互干預[19]。

4.2.2 在決策機制上，把黨組織核心作用融入理事會重大決策

作為醫(yī)院治理的決策機構，理事會在醫(yī)院的發(fā)展布局、運營管理等方面起主導作用。黨組織要立足全局，積極為醫(yī)院醫(yī)療體制改革發(fā)展出謀劃策，并作為理事會制定各類制度和方案的重要依據。對于醫(yī)院的“三重一大”事項，須先經黨委會前討論決定，再由理事會、院長辦公會決策[20]。在實際實踐中，黨組織雖不能直接干預理事會的獨立決策，但可通過其中的黨組成員，尤其通過支部書記的主導作用，參與醫(yī)院的各類重大問題決策，確保醫(yī)療綜合改革發(fā)展的正確方向。

4.2.3 在運行管理上，黨組織參與重大決策與院長責任制有機融合

院長及其管理層是醫(yī)院法人治理中的執(zhí)行機構，雖然黨組織不直接干預醫(yī)院的日常運行和管理，但行政管理層中的黨組成員可參與醫(yī)院決策、確保落實措施，保證黨組織的意見和指導能夠貫徹落實。同時，黨組織可以通過院內基層黨支部和黨員，帶動廣大干部職工，投身到醫(yī)院的衛(wèi)生體制改革中。

4.2.4 在監(jiān)督保證上，黨組織把關與監(jiān)事會、職代會依法監(jiān)督有機融合

監(jiān)事會是醫(yī)院治理結構中的監(jiān)督機構，依照相關法律法規(guī)對理事會、院長和管理層履行責任制的情況進行監(jiān)督，既不參與也不干預[21]。作為監(jiān)督醫(yī)院貫徹落實黨和國家衛(wèi)生政策、維護社會利益政治職責的黨組織，對醫(yī)院的重大決策和部署負有監(jiān)督把關職責，可通過監(jiān)事會中的黨組織成員依法履職，貫徹執(zhí)行黨委意圖，和職代會一起，對理事會決策行為和院長責任制成效進行監(jiān)督，及時把控和掌握醫(yī)院對重大問題的決策和執(zhí)行落實情況，切實履行黨組織的監(jiān)督保證作用[22]。

5 結語

將黨組織領導融入公立醫(yī)院治理結構，發(fā)揮黨組織的領導核心作用，是中國特色社會主義醫(yī)療體系構建的重要一環(huán)。通過制度和機制創(chuàng)新，明確醫(yī)院黨組織在公立醫(yī)院治理結構中的地位，有利于對權力運行的監(jiān)督和制衡，有利于履行黨風廉政建設的“主體責任和監(jiān)督責任”，能更好地維護廣大人民群眾的切身利益，是實現中國特色社會主義衛(wèi)生事業(yè)法人治理科學化、推進醫(yī)療服務供給側結構性改革、滿足廣大人民群眾“看病難、看病貴”需求，確保公立醫(yī)院的公益性和改革方向正確性，對推進“健康中國”的實現具有重大的現實意義。