徐吉洪

(浙江工業(yè)大學 政策研究室，杭州 310014)

在我國高等教育業(yè)已形成的“差序格局”中，邊疆民族地區(qū)由于歷史、地域、經濟等原因，一般游離于國家高等教育體系“中心”之外，處于“邊緣”的境遇。但是，邊疆民族地區(qū)是國家“雙一流”建設的重要參與者和推動者。與其他省市相比，邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設不僅具有特殊性，還具有不可替代性。因此，邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設既是一個理論問題，也是一個實踐議題；不僅是一個政策問題，也是一個學術論題。本文在分析邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設時代價值的基礎上，系統(tǒng)梳理新疆、西藏、廣西、寧夏、內蒙古、云南等六個省區(qū)關于“雙一流”建設的相關政策文件，深入剖析邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設的現(xiàn)實困境，并提出有針對性的政策建議。

一、理論之思：邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設的時代價值

在我國學術話語體系及其表達方式中，與“京津冀”“長三角”“珠三角”“長江經濟帶”“粵港澳大灣區(qū)”等地域性稱謂相比，“邊疆民族地區(qū)”是一個更為特定的、更加豐富的學術語匯?？陀^來講，邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設在政治、經濟、地緣、文化等方面都具有現(xiàn)實的必要性和迫切性。

從政治上看，邊疆民族地區(qū)是國家維護民族團結、祖國統(tǒng)一、邊境安全穩(wěn)定和對外開放的戰(zhàn)略要地。邊疆民族地區(qū)高等教育擔負著增進民族友誼、塑造國際形象、鞏固邊疆安全、促進睦鄰友好等政治使命。加快推進邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設有利于增強中華民族的凝聚力和向心力，鞏固社會穩(wěn)定和邊疆安寧，加快實現(xiàn)中華民族偉大復興的進程。

從經濟上看，邊疆民族地區(qū)的“地理位置導致其經濟文化發(fā)展始終處于邊緣地位，經濟水平相對落后”[1]。經濟相對落后、地域邊陲、少數民族雜居是邊疆民族地區(qū)的“傳統(tǒng)印象”，并日益為人們從心理上接受并確認。關注邊疆地區(qū)改革與發(fā)展的學者認為，“邊疆”一詞“一般與‘貧窮’‘落后’等描述經濟比較狀態(tài)的詞匯聯(lián)系甚至等同到一起。經濟發(fā)展水平的差異，決定著‘邊疆’與‘內地’或‘中心’的區(qū)分”[2]。這就在一定程度上塑造了邊疆民族地區(qū)“區(qū)隔性的社會文化影像”。因此，加快推進邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設，有利于高校優(yōu)化學科布局，打造優(yōu)勢特色學科服務區(qū)域重大產業(yè)，提升區(qū)域經濟社會發(fā)展水平，促進區(qū)域協(xié)調均衡發(fā)展。

從地緣上看，邊疆民族地區(qū)一般都位于祖國的邊陲，處于國界的邊境線上。除寧夏回族自治區(qū)以外，新疆、西藏、廣西、內蒙古、云南等都位于國境線上，“處在邊緣的地域”[3]。

從歷史上講，邊疆民族地區(qū)自古以來就是少數民族的世居地，具有豐富的自然資源和獨特的人文資源。從區(qū)位上講，邊疆民族地區(qū)與其他國家接壤，是我國邊疆開發(fā)、開放的前沿陣地，成為我國與周邊國家交流交往的重要場所。從對外開放上講，邊疆民族地區(qū)雖地處國境邊陲，位置比較偏僻，交通可能比較閉塞，卻是國家重大戰(zhàn)略(如“一帶一路”倡議等)的核心區(qū)域與前沿地帶[4]。因此，加快推進邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設對周邊國家與地區(qū)可以發(fā)揮輻射、引領、示范作用，具有國際意義。

從文化上看，邊疆民族地區(qū)擁有豐富的民族文化資源和鮮明的區(qū)位文化特色，其中之一便是“多民族交匯，這就使得該區(qū)域民族文化傳承與交流成為一個特有的現(xiàn)象”[1]。多民族交匯，民族文化融合成為了邊疆民族地區(qū)的一種特有的文化現(xiàn)象。不僅如此，邊疆民族地區(qū)多民族文化、跨國文化與宗教文化并存，發(fā)揮著弘揚少數民族傳統(tǒng)文化、增強傳統(tǒng)文化的精神維系和紐帶作用。因此，加快推進邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設在培養(yǎng)民族人才，研究民族問題，宣傳民族政策，傳承民族文化，傳播民族語言，弘揚民族醫(yī)學等方面具有不可替代的作用。

二、現(xiàn)實之惑：邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設的實踐困境

如前文所述，新疆、西藏、廣西、寧夏、內蒙古、云南等六個邊疆民族省區(qū)都位于西部地區(qū)。從國家四大區(qū)域的政策定位與工作重點來看，西部“大開發(fā)”與東部“率先發(fā)展”、中部“崛起”、東北老工業(yè)基地“振興”等相比，無論是經濟社會發(fā)展基礎還是水平，都有一定的距離。這種客觀存在的差距也折射出并影響著邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設的實踐困境，主要有理念、基礎、資源和體制等四個方面。

(一)理念之憂

從地方政府層面看，推進“雙一流”建設反映了地方政府對國家重大政策的理解力和執(zhí)行力，是地方政府施政能力的重要評價指標之一。有學者對全國24個省級政府頒布的“雙一流”建設政策文本進行了詳細的統(tǒng)計分析。根據地方政府“雙一流”建設政策文本頒布的時間，將各地對“雙一流”建設政策的認知與執(zhí)行分為“先行一步”“反應迅速”“反應較慢”“反應遲鈍”等四種類型[5]。其中，“先行一步”的均為東部沿海經濟發(fā)達省市(上海、廣東、浙江)，在“雙一流”建設中具有超前意識，引領國家“雙一流”建設，并為其他省(市、區(qū))制定“雙一流”政策提供借鑒和參考。邊疆民族地區(qū)6個省區(qū)中的內蒙古、云南位列“反應迅速”行列，寧夏位于“反應較慢”行列，而廣西、西藏、新疆屬于“反應遲鈍”之列。需要指出的是，截至2018年10月底，距離國務院頒布《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》已三年有余，新疆與西藏仍未正式出臺“雙一流”建設方案，已經落后于國家和其他省(市、區(qū))“雙一流”建設的步伐了?？傮w而言，邊疆民族地區(qū)在“雙一流”建設理念上比較滯后，以跟跑、陪跑為主。

(二)基礎之弱

“雙一流”建設是一項系統(tǒng)工程，需要有堅實的基礎來支撐?？陀^而言，邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設的基礎是比較薄弱的。首先，從經濟發(fā)展水平來看，邊疆民族地區(qū)的GDP總量及人均GDP排名總體上都比較靠后(見表1)，經濟發(fā)展水平對“雙一流”建設的支撐能力相對比較弱。

表1 2016年邊疆民族地區(qū)GDP排名情況

資料來源：國家統(tǒng)計局網站http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.

其次，從大學教育地區(qū)競爭力來看，大學教育地區(qū)競爭力是一個地區(qū)高等教育整體水平的重要評價指標。根據中國科學評價研究中心公布的“2017年中國大學教育地區(qū)競爭力排行榜”，邊疆民族地區(qū)的大學競爭力整體水平都處于全國20位之后(見表2)。無獨有偶，中國教育科學研究院“中國高等教育發(fā)展報告2012”課題組[6]從7個維度來評價我國高等教育綜合發(fā)展水平，將全國31個省(市、區(qū))高等教育綜合發(fā)展水平分為“三個方陣”。其中邊疆民族地區(qū)均位列“第三方陣”，即屬于“高等教育欠發(fā)達地區(qū)”，低于全國平均水平。

表2 2017年中國大學教育地區(qū)競爭力排行榜(邊疆民族地區(qū))

資料來源：中國科學評價研究中心公布的“2017年中國大學教育地區(qū)競爭力排行榜”。

第三，從高等教育毛入學率來看，高等教育毛入學率是衡量一個國家(地區(qū))高等教育發(fā)展水平的重要指標。教育部公布的《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2016年我國高等教育毛入學率已達42.7%，而邊疆民族地區(qū)除寧夏之外，其他省區(qū)的高等教育毛入學率都遠低于國家水平(見表3)。

表3 2016年邊疆民族地區(qū)高等教育毛入學率情況

資料來源：根據各省區(qū)2016年教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報綜合整理。

(三)資源之乏

從高等教育經費投入來看，邊疆民族地區(qū)教育經費投入相對不足，公共財政教育經費總額基本都排名全國20位之后(見表4)。盡管有個別省區(qū)的生均公共財政預算教育事業(yè)費與生均公共財政預算公用經費的排名比較靠前，但總體而言，邊疆民族地區(qū)的高等教育投資相對不足，財政經費投入還不能完全滿足“雙一流”建設的實際需要。

表4 2016年邊疆民族地區(qū)教育支出費用及在全國的排名

資料來源：教育部、國家統(tǒng)計局、財政部聯(lián)合發(fā)布的《2016年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》。

從高等教育優(yōu)質資源來看，在“2017年中國重點大學排行榜”中，邊疆民族地區(qū)只有2所高校進入中國大學百強行列，分別是云南大學列第62位，內蒙古大學列第95位。在國家首批“雙一流”建設學科名單中，只有云南大學的民族學與生態(tài)學兩個學科是符合標準“當然”入選的，其余高校的“雙一流”建設學科都是憑借“自定”途徑而入圍的。在教育部第四輪學科評估結果中，除了云南大學的民族學與生態(tài)學位列A檔，其余高校的“雙一流”建設學科都在B檔及以下，有的甚至“榜上無名”(見表5)。

表5 邊疆民族地區(qū)高?！半p一流”建設學科及教育部第四輪學科評估結果

說明：“——”表示該校該學科在教育部第四輪學科評估中未參評或評估結果在C-以下。

(四)體制之窘

從高校的管理體制來看，邊疆民族地區(qū)至今仍沒有一所教育部直屬高校，全部都是地方高校。而無論是從辦學質量還是社會聲譽上來看，教育部直屬高?！盎敬碇F(xiàn)今中國的高水平大學”，“是我國高水平大學的代名詞”[7]，“往往是高等教育改革的先行者”[8]。這也說明邊疆民族地區(qū)還缺少社會公認的高水平大學。從高校內部治理體系來看，邊疆民族地區(qū)的高校有待優(yōu)化與“雙一流”建設相適應的內部治理體系，比如，還沒有成立“雙一流”建設辦公室等機構專門負責“雙一流”建設的相關工作，“雙一流”建設的效率有待提高。

三、未來之路：邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設的路徑構建

2018年9月，習近平總書記在全國教育大會上強調：“加快一流大學和一流學科建設”“要擴大教育開放，同世界一流資源開展高水平合作辦學”[9]。這不僅為邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設指明了方向，而且還提供了方法論。隨后，各省區(qū)召開的全省(市、區(qū))教育大會，對本地區(qū)“雙一流”建設作出了部署?；谶吔褡宓貐^(qū)高等教育的發(fā)展基礎與承載能力，需要著力在轉變發(fā)展理念、用足國家政策、夯實發(fā)展基礎、創(chuàng)新體制機制、巧用地緣優(yōu)勢等方面擇優(yōu)發(fā)展路徑。

(一)轉變發(fā)展理念，推進具有邊疆民族特色的“雙一流”建設

“‘雙一流’建設是一場深刻變革”[10]。邊疆民族地區(qū)要主動適應這場變革，亟需轉變發(fā)展理念，立足邊疆民族區(qū)域經濟社會發(fā)展實際，創(chuàng)新發(fā)展舉措，推進具有邊疆民族特色的“雙一流”建設。從政府層面來看，邊疆民族地區(qū)政府要從建設高等教育強國的戰(zhàn)略高度全面審視省區(qū)內高等教育改革與發(fā)展現(xiàn)狀，時刻關注國家和其他省市“雙一流”建設的政策動向，并結合邊疆民族地區(qū)的發(fā)展實際，及時出臺“邊疆版”的“雙一流”建設方案，以制度推進“雙一流”建設。已經出臺“雙一流”建設方案的省區(qū)，應將“雙一流”建設的重大目標與重點指標落實到具體的政府職能部門，加強對“雙一流”政策執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控；還沒有出臺“雙一流”建設政策文件的省區(qū)，應在調研、借鑒、參考其他省市“雙一流”建設的成就與經驗的基礎上，加快制定適合地區(qū)實際的“雙一流”建設方案，以保證跟上國家“雙一流”建設的步伐而“不掉隊”。在人才培養(yǎng)方面，要大力培養(yǎng)扎根邊疆民族地區(qū)的優(yōu)秀人才。如新疆生產建設兵團提出要強化“棋眼”意識，培養(yǎng)更多扎根邊疆、獻身邊疆的有用人才。

從高校層面來看，在“雙一流”建設的目標上，邊疆民族地區(qū)高校應從區(qū)域經濟社會的實際需求和自身辦學資源來審視辦學定位，建設成為具有邊疆地域特色、民族文化特質的高水平大學。在“雙一流”建設的內容上，邊疆民族地區(qū)高校要充分挖掘邊疆民族地區(qū)的珍稀資源，將邊疆民族地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢轉化為辦學優(yōu)勢，將資源優(yōu)勢轉化為學科優(yōu)勢，進而提升學校的核心競爭力。在“雙一流”建設的動力上，邊疆民族地區(qū)高校要堅持“以服務為宗旨，在貢獻中發(fā)展”的辦學理念，堅持目標導向、問題導向和需求導向，主動服務國家(區(qū)域)重大戰(zhàn)略，如為國家西部大開發(fā)、“一帶一路”倡議、中西部高等教育振興等作出積極的貢獻。

(二)用足國家政策，匯聚邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設的合力

公共政策理論認為，“用足政策”的說法，揭示了政策的彈性特征和體現(xiàn)了某種可以受到鼓勵的發(fā)掘政策潛力的智慧和勇氣[11]。由于邊疆民族地區(qū)高等教育具有特殊性、多樣性和復雜性，國家出于邊疆穩(wěn)定、民族團結、經濟發(fā)展和文化繁榮等方面的綜合考量，出臺了一系列幫扶邊疆民族地區(qū)高等教育改革與發(fā)展的重要政策文件。因此，邊疆民族地區(qū)可以充分用足、用好國家相關政策，匯聚推進“雙一流”建設的政策合力。

一是用好“對口支援西部地區(qū)高等學校計劃”，通過中央部屬高校的對口支援特別是對特色優(yōu)勢學科的對口支持合作建設，進一步提升邊疆民族地區(qū)高?！半p一流”建設的自我發(fā)展能力。二是用好“省部共建”政策，邊疆民族地區(qū)政府要充分運用好“省部共建”政策，借力中央部委的優(yōu)質資源與政策紅利，重點支持區(qū)域內具有示范性和引領力的高水平大學，以使更多的高校能夠達到國家“雙一流”建設的標準，躋身國家“雙一流”建設高校的行列，提升區(qū)域高等教育的競爭力和影響力。三是用好“中西部高校綜合能力提升工程”，進一步加強與中央部委、知名企業(yè)的協(xié)調與溝通，為邊疆民族地區(qū)高校爭取持續(xù)、動態(tài)、穩(wěn)定的“雙一流”建設資金。四是用好“部省合建”政策，教育部已經明確提出參照教育部直屬高校模式對邊疆民族地區(qū)部省合建高校的發(fā)展給予指導與支持[12]，并在學科建設等五個方面與直屬高校同等對待。這些都為邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設提供了政策支持。

(三)夯實發(fā)展基礎，提升邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設的自生能力

一方面，邊疆民族地區(qū)政府和高校要爭取中央財政的經費支持。從本質上來講，“雙一流”政策“仍然屬于高等教育專項財政投入政策”[13]，“中國的‘雙一流’建設要依靠資源，依靠錢”[14]。盡管邊疆民族地區(qū)高校生均公共財政預算教育事業(yè)費可能高于部分東部省市，但總體而言其教育投入的力度與經濟發(fā)達省市相比仍有不小的差距。因此，邊疆民族地區(qū)應積極向中央政府申請設立邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設專項經費，用于高層次人才引進、高端科研平臺和優(yōu)勢特色學科建設等。同時，建議中央財政進一步完善我國公共財政體制，對邊疆民族地區(qū)高等教育轉移支付要有更好的頂層設計。

另一方面，邊疆民族地區(qū)政府要積極主動從國內外引進優(yōu)質高等教育資源，補齊“雙一流”建設的短板。從高等教育發(fā)達省市的發(fā)展經驗來看，邊疆民族地區(qū)在引進優(yōu)質高等教育資源、推進“雙一流”建設方面可采取以下策略：一是重大平臺建設模式。成熟的世界一流大學“大多是圍繞國家重大戰(zhàn)略需求、重大科技項目，為解決重大難題和關鍵性技術，建立聯(lián)合實驗室或研發(fā)中心”[15]。因此，邊疆民族地區(qū)高校要主動服務國家(區(qū)域)重大戰(zhàn)略，建立一批重大科研平臺，將其打造成為在全國都有重要影響的科技創(chuàng)新平臺和拔尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)基地。二是尖峰學科建設模式。邊疆民族地區(qū)高校應充分利用好地緣優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢、文化優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，著力打造1～2個尖峰學科，“使自己的‘尖峰’學科牢固確立在全國高校同類學科中的‘江湖’地位”[16]。三是一流大學引入模式。通過加強與國際、國內一流大學合作，進一步集聚優(yōu)質資源，在本地區(qū)建設一流大學新分?；蜓芯可?，無疑是促進本地高等教育跨越式發(fā)展的一條“捷徑”[17]。邊疆民族地區(qū)高校從辦學實際出發(fā)，加強與周邊國家的頂尖大學合作，不斷提升邊疆民族地區(qū)高等教育的國際影響力和競爭力。

(四)創(chuàng)新體制機制，激發(fā)邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設的活力

首先，強化政府的主導作用。在“雙一流”建設進程中，“政府仍然是核心資源的掌控者和資源配置的決策者”。邊疆民族地區(qū)政府要因地制宜地出臺、實施本區(qū)域的“雙一流”建設規(guī)劃，積極與相關中央部委共同推進“雙一流”建設，在政策供給、經費投入、體制機制改革等方面形成合力，努力探索邊疆民族地區(qū)高校的“雙一流”建設之路。

其次，爭取將邊疆民族地區(qū)的“雙一流”建設高校升格為教育部直屬高校。2018年3月，教育部實施的部省合建政策正式提出：參照教育部直屬高校模式對14所合建高校的發(fā)展予以指導支持。同時，《新疆維吾爾族自治區(qū)教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出：“支持新疆大學納入教育部直屬院?！保弧段鞑刈灾螀^(qū)關于大力推進高等教育發(fā)展的意見》提出：“支持西藏大學進入教育部直屬高校行列”[18]。這就為邊疆民族地區(qū)爭取將“雙一流”建設高校升格為教育部直屬高校提供了歷史機遇和政策保障。

再其次，創(chuàng)新高端人才引育機制。一要“引準”人才，邊疆民族地區(qū)高校要結合學校辦學定位與學科建設實際需求，提高人才引進的精準性，適當淡化人才“帽子”等外在性要素。二要“融緊”人才，邊疆民族地區(qū)高校應通過適當的政策幫助新引進的人才與學校的原有學科、人才融為一體，以更好地發(fā)揮引進人才的價值。三要“用好”人才，邊疆民族地區(qū)高校要對引進人才發(fā)揮的實際作用進行跟蹤和評估，以提升人才引進的實際成效。四要“留牢”人才，邊疆民族地區(qū)高校要營造大氣、包容的大學文化，幫助引進的人才適應邊疆高校的學術生態(tài)環(huán)境，避免出現(xiàn)水土不服等不良現(xiàn)象。

最后，優(yōu)化高校內部治理體系。邊疆民族地區(qū)高校要按照國家“雙一流”建設的要求，結合學校實際不斷優(yōu)化高校內部治理體系。一要建立“雙一流”建設戰(zhàn)略咨詢委員會，聘請與學?！半p一流”建設目標緊密關聯(lián)的政府領導、高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃資深專家、社會知名人士擔任委員，定期召開咨詢委全體會議，為“雙一流”建設建言獻策。二要成立“雙一流”建設辦公室，全面負責推進學?！半p一流”建設工作，為“雙一流”建設提供優(yōu)質服務。三要整合校內外學術資源，建立大科學中心和平臺，大力發(fā)展交叉學科，聘請院士等戰(zhàn)略科學家擔任首席專家，發(fā)揮集團攻堅優(yōu)勢。四要實施品質服務工程，強化行政服務職能，使學校行政更好地服務學術，促進學術繁榮。

(五)巧用地緣優(yōu)勢，實施面向邊疆開放的周邊國際化戰(zhàn)略

《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出，“引導沿邊地區(qū)利用地緣優(yōu)勢，推進與周邊國家教育合作交流”。因此，邊疆民族地區(qū)高校要巧用地緣優(yōu)勢，實施面向邊疆開放的周邊國際化戰(zhàn)略。所謂“周邊國際化”是指邊疆民族地區(qū)利用地緣優(yōu)勢，與鄰近的特別是國土接壤的國家(地區(qū))建立良好的、具有實質性內容的、高水平的國際交流合作機制。邊疆民族地區(qū)與周邊國家地緣相連，人緣相親，文緣相融，商緣相通，在面向周邊國家開展國際交流合作工作具有先天性的優(yōu)勢。實施面向邊疆開放的周邊國際化既是邊疆民族地區(qū)“雙一流”建設的重要動力，也是其“雙一流”建設的特色所在。如廣西可以進一步發(fā)揮與東盟各國地緣相鄰、文化相近的優(yōu)勢，著力打造面向東盟教育合作交流新高地，強化廣西“雙一流”建設的東盟文化品質。云南的高?？梢园l(fā)揮云南“肩挑兩洋、面向三亞、地處三大經濟圈結合部”通江達海沿邊的獨特區(qū)位優(yōu)勢，構建南亞、東南亞教育共同體，形成面向南亞、東南亞的教育影響力和競爭力，逐步從中國西南走向南亞、東南亞甚至世界一流的教育高地。邊疆民族地區(qū)高校通過實施面向邊疆開放的周邊國際化戰(zhàn)略，不斷擴大世界高水平大學的“朋友圈”，持續(xù)提升在周邊國家中的國際競爭力、話語權與影響力，樹立我國邊疆民族地區(qū)高校的良好品牌與國際形象。