鄭立文

(長春理工大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，長春130022)

2017年7月15日召開的全國金融工作會議強調(diào)，“服務(wù)實體經(jīng)濟始終是我國金融行業(yè)發(fā)展的歸宿，國家要加快推進農(nóng)村普惠金融體系的建設(shè)工作，為小微企業(yè)和三農(nóng)發(fā)展提供更多的金融服務(wù)”。為此，金融機構(gòu)、各級政府部門要盡快出臺相關(guān)政策，保證農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金支持充足，并能真正落實到位。

1 吉林省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)金融支持存在的主要問題

1.1 農(nóng)村信用社金融支持力度有限

目前，農(nóng)村地區(qū)的主要金融機構(gòu)是農(nóng)村信用社，其主要職責(zé)是將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民手中的閑置的富余資金以儲蓄的形式收集到一起，再將這些資金轉(zhuǎn)化為對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的投資。同時，農(nóng)村信用社為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營、涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供相關(guān)的金融咨詢與金融服務(wù)。但是，吉林地區(qū)農(nóng)村信用社與其他國有大型金融機構(gòu)相比，無論是在資金規(guī)模還是在資金籌措能力和金融服務(wù)水平等方面，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對資金的大量需求。盡管農(nóng)村信用社金融支持能力有限，但農(nóng)村信用社金融業(yè)務(wù)“非農(nóng)化”傾向日益嚴(yán)重，農(nóng)村信用社的資金卻更多地流向了盈利性較強、盈利速度較快、投資風(fēng)險較低的非農(nóng)行業(yè)，而不是經(jīng)營生產(chǎn)分散、單筆貸款數(shù)額較小、經(jīng)營風(fēng)險較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)。對于農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)這種資金投入量大且金融機構(gòu)短期經(jīng)濟效益不高，而又迫切需要金融支持的項目，則很難得到相應(yīng)的金融支持。

1.2 商業(yè)性金融機構(gòu)支農(nóng)意識弱化

從1997 年開始，國有大型商業(yè)銀行都將支持城市企事業(yè)單位資金需求，特別是將國有大型企業(yè)、國家重點工程項目的資金需求作為金融支持的主要方向和服務(wù)重點，甚至不約而同地放棄了廣大農(nóng)村地區(qū)投資分散、效益不高和管理困難的金融市場，其在縣域及以下地區(qū)設(shè)置的金融機構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點被陸續(xù)撤銷或合并，導(dǎo)致國有大型商業(yè)銀行在廣大農(nóng)村地區(qū)金融市場上處于服務(wù)嚴(yán)重缺失狀態(tài)[1]。雖然中國農(nóng)業(yè)銀行按照國家要求于2007 年決定重返農(nóng)村金融服務(wù)市場，重拾農(nóng)行建立之初確立的“面向三農(nóng)、服務(wù)城鄉(xiāng)、回報股東、成就員工”的企業(yè)核心價值理念，但時至今日，仍沒有在廣大農(nóng)村地區(qū)的機構(gòu)設(shè)置、網(wǎng)點布局、資金投放數(shù)量、服務(wù)能力和支農(nóng)政策等方面取得實質(zhì)性的進展，支農(nóng)能力十分有限。

表1 為2009—2013年吉林省城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資資金來源情況統(tǒng)計。以2013年為例，吉林省城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資資金總來源量為9725.76億元，其中，國家預(yù)算內(nèi)投資占3.1%、國內(nèi)貸款占6%、利用外資占0.3%、自籌資金占86.6%、其他資金占4%。由此可見，吉林省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金主要來源于地方政府自籌資金，銀行貸款只有6%?？梢?，商業(yè)銀行對吉林省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)金融支持力度有限。

表1 吉林省城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資資金來源情況統(tǒng)計表(單位：億元)

數(shù)據(jù)來源：《吉林省統(tǒng)計年鑒》。

1.3 政策性金融機構(gòu)支農(nóng)力度較弱

國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(以下簡稱農(nóng)發(fā)行)是國家為支持符合國家特殊產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策而設(shè)立的三大政策性銀行，在這三大國家政策性銀行中，國家只在農(nóng)發(fā)行設(shè)立了支持和管理“三農(nóng)”發(fā)展資金的專門金融分支機構(gòu)，其他兩個政策性銀行根本沒有設(shè)立與“三農(nóng)”相關(guān)的業(yè)務(wù)部門，更談不上對“三農(nóng)”發(fā)展項目有對應(yīng)的資金支持。

表2為農(nóng)發(fā)行吉林省支行2009—2015年間在吉林省農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)總體政策性支農(nóng)資金的投放情況。

表2 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行吉林省支行發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款額及農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值變化情況

注：數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

從表2可以看出以下幾個問題：

(1)資金投放量偏少，不能與農(nóng)村經(jīng)濟同步增長。即使在國家政策性資金支持總量最多的2013年(1010.30億元)，這一數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)年吉林省農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)1500億元資金的總需求額，滿足率只有67.4%，也可以說，農(nóng)發(fā)行對我省農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)所能提供的資金支持滿足率十分有限。2015年，政策性支農(nóng)資金由2013年的1010.3億元下降為959.17億元，而當(dāng)年吉林省農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值為2858.62億元，說明吉林省政策支農(nóng)資金短缺現(xiàn)象比以往更加嚴(yán)重。

(2)支持領(lǐng)域狹窄，無法擺脫“以糧為主”的限制。特別是對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中的非經(jīng)營性基礎(chǔ)建設(shè)的支持資金少之又少。

近年來，農(nóng)發(fā)行在金融支農(nóng)方面開展了多種新的探索，逐漸形成了“一體兩翼”的業(yè)務(wù)發(fā)展格局。詳情見表3、表4。

表3 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變對照

表4 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)發(fā)展領(lǐng)域轉(zhuǎn)變對照

從表3、表4可以看出，農(nóng)發(fā)行的金融業(yè)務(wù)方向和領(lǐng)域都有較大變化，尤其是金融支農(nóng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域由過去的單一領(lǐng)域已經(jīng)擴展成當(dāng)前的六大領(lǐng)域。但是，從其金融支農(nóng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的屬性看，六大金融支持業(yè)務(wù)領(lǐng)域均屬傳統(tǒng)的糧食生產(chǎn)和流通范疇，仍屬“糧食銀行”層面，支農(nóng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域拓展有限。

1.4 吉林省城鎮(zhèn)化建設(shè)投資比例相對較低

圖1 為2013年吉林省固定資產(chǎn)投資分布情況示意圖(數(shù)據(jù)來源于《吉林省統(tǒng)計年鑒2014》)。

從圖1可以看出，2013年吉林省生產(chǎn)制造業(yè)獲得的金融支持資金相對較多，投資量為4410.1萬元，占總投資量的83%，而農(nóng)林牧漁業(yè)所獲得的金融支持相對較少，投資總量為285.7萬元，只占總投資量的5.4%，這與吉林省的“農(nóng)業(yè)大省”稱號極不相稱。

圖1 2013年吉林省固定資產(chǎn)投資分布情況

1.5 融資支持平臺建設(shè)落后

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目的公共服務(wù)性質(zhì)，決定了其項目具有建設(shè)規(guī)模大、周期長，投資額巨大，資金回收速度慢，短期效益不明顯的特點。因此，各大商業(yè)銀行大多從自身經(jīng)濟利益出發(fā)，不愿意對這類項目給予大額資金支持，以至于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的許多項目都很難從商業(yè)銀行獲得大額貸款，且獲得貸款的難度非常大，手續(xù)十分復(fù)雜。

表5 列出了我國農(nóng)村新型金融機構(gòu)類型與服務(wù)特點。目前，吉林省新型農(nóng)村金融機構(gòu)建設(shè)無論是在金融企業(yè)規(guī)模與數(shù)量，還是在服務(wù)領(lǐng)域與服務(wù)能力，以及運營的規(guī)范性與企業(yè)經(jīng)濟效益等方面都十分滯后，與國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份相比存在一定差距。

表5 我國農(nóng)村新型金融機構(gòu)類型與服務(wù)特點

此外，吉林省已經(jīng)建立起來的一些新型農(nóng)村金融機構(gòu)，在服務(wù)面向方面依然以農(nóng)民的存、貸款業(yè)務(wù)為主；對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)急需的新型金融產(chǎn)品如建設(shè)基金、建設(shè)項目信托與擔(dān)保、建設(shè)項目投融資金融產(chǎn)品以及金融中間業(yè)務(wù)等尚處于剛剛起步階段，甚至多數(shù)產(chǎn)品或服務(wù)處于空白狀態(tài)。

加之，吉林省目前的金融信貸管理機制不健全，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目信貸政策傾斜度不夠，這在很大程度上制約了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的順利開展。同時，當(dāng)前正在運行的金融信貸管理機制已經(jīng)不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對金融信貸管理提出的新要求，貸款手續(xù)繁瑣、貸款條件門檻過高等因素導(dǎo)致一些銀行對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目無法發(fā)放貸款，從而制約新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展。

1.6 涉農(nóng)輔助金融機構(gòu)過少

表6為目前各地所建的輔助金融機構(gòu)，這些機構(gòu)的建立對各地新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作起到了一定的促進作用。

表6 輔助金融機構(gòu)一覽表

1.7 涉農(nóng)金融市場政策性壁壘較高

國家及相關(guān)金融監(jiān)管部門對金融機構(gòu)的涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是對欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)的金融業(yè)務(wù)實行嚴(yán)格審批制和許可制度，對于涉及資金額較大的涉農(nóng)項目，有時甚至需要上報國務(wù)院相關(guān)部門批準(zhǔn)后才能執(zhí)行。

對于涉農(nóng)新型金融機構(gòu)的設(shè)立，國家相關(guān)部門提出了比較高的要求，設(shè)置了嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件。詳情見表7。

表7 農(nóng)村商業(yè)銀行準(zhǔn)入條件

雖然，近期國家出臺有關(guān)規(guī)定，逐漸降低了農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)起行的持股比例，鼓勵更多民間資本快速進入新型農(nóng)村金融機構(gòu)，但仍然存在一些相對苛刻的政策限制條件。這些政策性限制條件雖然確保了新型農(nóng)村金融機構(gòu)的長期平穩(wěn)運行和健康有序發(fā)展，但也在很大程度上抑制了農(nóng)村金融機構(gòu)運行效率和服務(wù)水平的提高，導(dǎo)致了農(nóng)村金融市場壟斷現(xiàn)象的出現(xiàn)。

1.8 金融資金來源渠道單一

圖2為2003—2013年吉林省全社會固定資產(chǎn)投資資金結(jié)構(gòu)示意圖(數(shù)據(jù)來源于《吉林省統(tǒng)計年鑒》)。

圖2 2003—2013年吉林省全社會固定資產(chǎn)投資資金結(jié)構(gòu)

從圖2 可以看出，吉林省全社會固定資產(chǎn)投資資金結(jié)構(gòu)中來源于國內(nèi)貸款的在2009年以后約占總投資量的10%，而自籌及其他投資約占90%。也就是說，吉林省全社會固定資產(chǎn)投資絕大部分來自于自籌這單一渠道[2]。

在吉林省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，國家政策性金融機構(gòu)貸款占少量部分，主要依靠政府財政撥款自籌的單一渠道是無法長期持續(xù)下去的。而受國家政策的限制和政府財政能力的限制，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所取得的資金數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足城鎮(zhèn)化對資金的需求，使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目籌資困難重重，建設(shè)資金十分匱乏，導(dǎo)致建設(shè)進度一拖再拖，建設(shè)速度十分緩慢。同時，數(shù)額巨大的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口完全依賴政府財政支付方式來解決，既不科學(xué)也不現(xiàn)實，給地方政府帶來了巨大的財政壓力和風(fēng)險。

2 新型城鎮(zhèn)化進程中的金融支持路徑

2.1 注重農(nóng)業(yè)大省特點，努力爭取更多的國家政策性金融機構(gòu)支農(nóng)資金

隨著農(nóng)發(fā)行吉林省支行對省內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所發(fā)放的貸款數(shù)額的增加，吉林省農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值也同步增加，二者之間呈現(xiàn)出相關(guān)的增長趨勢。由此我們可以得出，農(nóng)發(fā)行在吉林省農(nóng)林牧漁業(yè)投放的貸款，對推動吉林省農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

2.2 建立系統(tǒng)化資金供給機制，加強金融機構(gòu)建設(shè)與產(chǎn)品創(chuàng)新

目前，吉林省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源，主要以地方政府財政撥款自籌資金為主、以國家政策性金融機構(gòu)貸款為輔的資金供給形式。通過這兩種渠道所籌集的建設(shè)資金不但在數(shù)額上根本無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)對資金的需要，且缺口較大。同時，資金的使用方式不夠靈活，會受到各種政策規(guī)定的限制。對此，政府及金融機構(gòu)應(yīng)該針對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目資金需求的特點和實際，加快金融機構(gòu)建設(shè)和金融產(chǎn)品創(chuàng)新的步伐，建立多方位的投融資體系，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做好金融服務(wù)方面的工作。

(1)鼓勵各大商業(yè)銀行對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投入資金，拓寬資金來源渠道；在充分發(fā)揮國家政策性金融機構(gòu)貸款和政府財政撥款作用的同時，國家相關(guān)部門要出臺政策，調(diào)動各大商業(yè)銀行金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性和主動性，鼓勵各大商業(yè)銀行加大對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目貸款的力度；及時出臺優(yōu)惠政策，拓寬融資渠道，增加融資的多樣性和資金來源的多元化，提高融資效率。

(2)國家要出臺政策，鼓勵社會資本進入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目要充分吸引和挖掘各種社會金融資源，特別是本地區(qū)的社會閑散資金，通過建立私募基金的方式組建新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強有力的金融支持。

2.3 創(chuàng)新資本運營模式，推進資產(chǎn)證券化進程

吉林省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資，既不能過分依賴政府的財政支持籌集建設(shè)資金，也不能過于依賴政策性金融機構(gòu)和商業(yè)銀行貸款支持的過度舉債融資。

目前，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目的資金除了政府財政支持一部分外，其他大多以政府擔(dān)保的形式通過銀行貸款和建設(shè)企業(yè)墊付工程款的方式來解決，這樣做的結(jié)果是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目的建設(shè)資金一般都來源于項目負(fù)債，使各級政府因新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工程背負(fù)巨額債務(wù)，給政府財政和未來的區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)性發(fā)展帶來了非常大的資金壓力，也使地方政府面臨巨大的財政風(fēng)險。

對此，吉林省各級地方政府應(yīng)該創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目融資模式，推行項目資產(chǎn)的證券化進程，更多地采用目前已經(jīng)成熟的諸如BOT等融資模式。目前，城市建設(shè)項目經(jīng)常采用的主要融資方式如表8所示。

表8 主要項目融資方式一覽表

資料來源：根據(jù)華創(chuàng)證券相關(guān)資料整理。

采用新型融資模式，既可以吸引更多的民間資本大量進入吉林省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)市場，又可以打破傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局限、經(jīng)營全部由政府壟斷的不利局面，還可以創(chuàng)立政府投資讓位體制，形成新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金多渠道、多樣化的有利局面[3]。

由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)多為城市基礎(chǔ)設(shè)施公共項目，建成后的服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、消費次數(shù)和數(shù)量等一般不像其他產(chǎn)品那樣隨市場行情、季節(jié)、新技術(shù)、消費者的消費習(xí)慣、消費者的收入水平等變化而不斷變化，而是在一段時間內(nèi)保持相對穩(wěn)定的態(tài)勢。同時，這些建設(shè)項目的市場具有較高的壟斷和排他性質(zhì)，市場競爭并不激烈，消費價格受到政府嚴(yán)格管控，中長期內(nèi)波動不大。因此，項目投資者的經(jīng)濟收益也相對穩(wěn)定，且風(fēng)險可控。

同時，由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目的主導(dǎo)方大多是當(dāng)?shù)卣?，所以?dāng)?shù)卣男庞靡簿统蔀轫椖抠Y產(chǎn)實現(xiàn)證券化的基礎(chǔ)，加之當(dāng)?shù)卣男庞帽ＷC也會相應(yīng)提升資產(chǎn)證券化的信用級別，降低資產(chǎn)證券化的難度。實踐證明，由于其收益相對穩(wěn)定，一般投資者很樂意購買相應(yīng)的市政債券。因此，這類項目也非常適合采用資產(chǎn)證券化融資方式進行融資。

2.4 完善多層次融資機制，加強金融服務(wù)組織系統(tǒng)建設(shè)

為了保證建設(shè)工作的順利進行，吉林省各級地方政府要不斷加強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)金融支持服務(wù)的組織體系建設(shè)，并通過不斷創(chuàng)新系統(tǒng)服務(wù)模式，真正建立起多層次融資機制，完善服務(wù)功能，提高服務(wù)質(zhì)量。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)金融支持服務(wù)體系建設(shè)的重點是通過各種方式，積極建立專門服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的各種政策性商業(yè)金融組織，并根據(jù)建設(shè)工作的需要，不斷開拓新的金融支持服務(wù)組織模式，以此擴大對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)金融支持的服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容，提高金融支持力度。

這些新型金融服務(wù)支持組織主要指農(nóng)村地方性金融組織，主要形式及特點見表9。

表9 農(nóng)村地方性金融組織形式及特點

這些涉農(nóng)金融支持服務(wù)組織與國有商業(yè)銀行之間有著較大的不同，正是由于它們具備了與傳統(tǒng)商業(yè)銀行間存在巨大不同的特點，使得這些農(nóng)村地方性金融服務(wù)組織在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)金融支持中所扮演的角色越來越重要，正在成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)金融服務(wù)的主力軍。

強化農(nóng)村地方性金融組織建設(shè)，弱化政府強制性主導(dǎo)的角色地位，使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中金融支持服務(wù)體系由過去單一由政府主導(dǎo)逐漸向民間金融支持服務(wù)組織過渡，建立起多層次、多種形式、多種運行機制的完善融資體制，更好地為城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)[4]。

對此，吉林省各級政府要積極完善有利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)金融支持服務(wù)體系建設(shè)的扶持政策，要通過稅收等資金調(diào)控杠桿扶持農(nóng)村地方性金融組織的發(fā)展壯大，創(chuàng)建更多的金融服務(wù)企業(yè)，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工程提供更多的資金支持和融資渠道，以全面促進吉林省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

2.5 建立投融資平臺，及時公開新型城鎮(zhèn)化建設(shè)信息

根據(jù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，建立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目投融資信息平臺，打造良好的數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息傳播作用。將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目逐級分解成不同時期、不同層次的項目集，向社會詳細(xì)說明各項目建設(shè)的基本目標(biāo)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)周期和建成后的效益情況，再由地方政府部門利用新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資平臺，及時將相關(guān)投融資信息推向社會，吸引社會資本投資新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目，最終形成新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目整體投融資方案，以推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作順利開展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與金融效益顯著的雙贏。