【摘 要】 本文以40篇信用信息管理規(guī)范為研究對(duì)象，針對(duì)失信黑名單制度的規(guī)范現(xiàn)狀、實(shí)踐問題展開研究，使用規(guī)范分析法和實(shí)證分析法梳理總結(jié)了各地信息信用管理規(guī)范的特點(diǎn)，分析了黑名單制度運(yùn)行存在的問題，提出建立健全黑名單制度的法制建設(shè)建議：健全失信黑名單的法律法規(guī);統(tǒng)一失信黑名單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn);構(gòu)建失信黑名單的信息共享機(jī)制;構(gòu)建失信黑名單的主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制;完善守信激勵(lì)的鼓勵(lì)引導(dǎo)措施。

【關(guān)鍵詞】 失信黑名單;征信;誠信社會(huì);法治建設(shè);完善

十九大報(bào)告指出，要推進(jìn)誠信建設(shè)。孔子云：“人而無信，不知其可也。”社會(huì)信用體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，進(jìn)一步建立健全失信黑名單制度，對(duì)當(dāng)前不斷發(fā)展中的中國尤為重要。[1]作為一種有效的失信懲戒機(jī)制，黑名單制度具有維護(hù)社會(huì)信用的強(qiáng)大功能，近年來逐漸成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。黑名單制度是社會(huì)信用體系建設(shè)中重要的一部分，它針對(duì)社會(huì)的失信行為進(jìn)行懲罰與矯正。黑名單制度大幅提高了失信主體的失信成本，從而使得不良風(fēng)氣得到遏制，社會(huì)的繁榮發(fā)展得以保障。本文以各個(gè)省份、不同層級(jí)的40篇信用信息管理規(guī)范為對(duì)象，采用規(guī)范分析的方法，將40篇規(guī)范進(jìn)行分類與匯總，同時(shí)進(jìn)行案例分析和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，對(duì)失信黑名單制度存在的缺陷進(jìn)行歸納并提出相應(yīng)法治解決之道。

一、失信黑名單制度的規(guī)范現(xiàn)狀

綜合40篇規(guī)范，我國各級(jí)政府對(duì)于失信黑名單制度的規(guī)定鮮有創(chuàng)新，基層人民政府容易出現(xiàn)對(duì)上級(jí)政府相關(guān)規(guī)范文件照搬照抄的現(xiàn)象。筆者首先以比較分析法對(duì)地方同層級(jí)規(guī)范進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋l(fā)現(xiàn)橫向規(guī)范文件存在大量重復(fù)、相似的現(xiàn)象，對(duì)于不同省份的不同實(shí)際情況，適用相似的規(guī)范顯然是不合適的;其次，在對(duì)不同層級(jí)的規(guī)范進(jìn)行縱向?qū)Ρ鹊倪^程中，我們總結(jié)歸納出了各地規(guī)范的聯(lián)系與區(qū)別，以及不同層級(jí)規(guī)范的一些規(guī)律，較之市、縣級(jí)別的規(guī)范文件，省級(jí)規(guī)范顯然要做的更好一些，對(duì)公民權(quán)益與個(gè)人隱私保護(hù)做出了較為詳盡的規(guī)定，而且對(duì)信息收集的執(zhí)業(yè)人員提出更高、更嚴(yán)格的要求。

根據(jù)各個(gè)規(guī)范的名稱不同，本文所選取的40篇信用信息管理規(guī)范可分為如下幾類：

1、公共信用信息管理辦法

以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，該地辦法對(duì)社會(huì)法人榮譽(yù)信息進(jìn)行了8類更為細(xì)致的劃分，有助于信用鼓勵(lì)范圍的確定，規(guī)避了不必要的爭議。通過對(duì)比分析，大部分辦法都可以歸納出如下特點(diǎn)：1.注重保護(hù)當(dāng)事人的個(gè)人信息安全與隱私權(quán)。此類辦法注重明確有關(guān)機(jī)關(guān)和組織不得采集的信息種類，有助于在實(shí)現(xiàn)信息公開的同時(shí)保護(hù)公民隱私不受侵犯。2.較好地劃分了相關(guān)責(zé)任義務(wù)。這有利于讓人民群眾對(duì)執(zhí)法行為理解并遵守，同時(shí)通過對(duì)查詢?nèi)说臋?quán)利限制，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。3.對(duì)企業(yè)事業(yè)單位進(jìn)行了嚴(yán)格的要求約束以及權(quán)利的授予。在這一方面，大部分文件多層次、多維度的進(jìn)行了規(guī)定，有助于信用鼓勵(lì)范圍的確定。

2、信用信息管理辦法

多數(shù)信用信息管理辦法詳細(xì)地規(guī)定了個(gè)人信息的種類和內(nèi)容，都非常注重個(gè)人信息的隱私，列出了公開以及接受社會(huì)監(jiān)督的項(xiàng)目。例如，湖南省的辦法對(duì)企業(yè)良好信用信息的評(píng)定要求十分詳細(xì)，將企業(yè)獲得的榮譽(yù)和納稅信用評(píng)級(jí)都納入信用的考慮范圍。總體而言，政府對(duì)信用信息的管理十分詳細(xì)，規(guī)定的內(nèi)容十分完整和實(shí)用。

3、企業(yè)信用信息管理辦法

各地企業(yè)信用信息管理各有特色，共同之處是都較為詳細(xì)地規(guī)定了相應(yīng)的內(nèi)容。成都市的企業(yè)信用信息管理辦法主要對(duì)企業(yè)進(jìn)行了一定規(guī)制，對(duì)企業(yè)的信用提出了較高較為嚴(yán)格的要求，對(duì)信用較好的企業(yè)予以了更加便捷的服務(wù)，并且結(jié)合了國家的獎(jiǎng)勵(lì)稱號(hào)。

4、個(gè)人信用信息管理辦法

在40篇規(guī)范中，只有兩篇個(gè)人信用信息管理辦法。相對(duì)于南寧市，義烏市對(duì)隱私權(quán)保護(hù)有一定欠缺，但其最大的特點(diǎn)在于規(guī)制內(nèi)容詳細(xì)，有層次感，將個(gè)人信用信息做出具體分類，并對(duì)個(gè)人信用的獎(jiǎng)懲作了詳細(xì)的規(guī)定，堅(jiān)持“激勵(lì)為主、懲戒為輔”的原則，而良好信用的“加分項(xiàng)”也設(shè)置得十分詳細(xì)，還設(shè)置了“信用評(píng)價(jià)”機(jī)制。

5、信用平臺(tái)管理辦法

信用平臺(tái)管理辦法著重保護(hù)公民的權(quán)益與個(gè)人隱私，其中一些結(jié)合當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展背景，提出了信用網(wǎng)站建設(shè)的規(guī)制內(nèi)容?！堆胄袀€(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》強(qiáng)調(diào)了商業(yè)銀行的義務(wù)，明確了征信服務(wù)系統(tǒng)的職責(zé)，綜合全面地對(duì)數(shù)據(jù)庫的物理安全、信息安全等方面進(jìn)行了規(guī)定，有助于保護(hù)數(shù)據(jù)信息安全。

二、失信黑名單制度的法治問題

1、失信黑名單的法律法規(guī)不健全

由于目前國家層面尚未出臺(tái)黑名單相關(guān)的高位階法律法規(guī)，目前僅有地方立法或行政規(guī)定，失信黑名單的法律依據(jù)尚不充分。各地政府出臺(tái)的地方信用信息管理規(guī)范還比較宏觀或概括，有些規(guī)定有待進(jìn)一步完善，例如：《河源市信用信息管理辦法》對(duì)表彰和評(píng)級(jí)的具體條件未做詳細(xì)說明，未規(guī)定在什么情況下個(gè)人信息會(huì)得到官方的同意暫停披露;寧波市的企業(yè)信用信息管理辦法出臺(tái)的時(shí)間較早，內(nèi)容較為概括，諸多條款不夠細(xì)致，且并未從企業(yè)良好信用與信用度低兩方面進(jìn)行分類討論。此外，各省的信息公開水平良莠不齊，許多規(guī)范公開工作做得不到位，公民查找困難，這也在一定意義上要求盡快完善信息公開平臺(tái)。

2、失信黑名單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

我國處在誠信社會(huì)建設(shè)的初級(jí)階段，對(duì)失信黑名單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)把握不夠明確，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）對(duì)不文明行為與違法行為、犯罪行為區(qū)分不清。為了保持失信黑名單制度的有效性，不文明行為不能列入“黑名單”。[2]

（2）各地措施清單內(nèi)容不統(tǒng)一，目前我國沒有專門針對(duì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一法律，不同地區(qū)的規(guī)范性文件和指導(dǎo)意見規(guī)定有所偏差。

（3）各地發(fā)展不平衡。根據(jù)前述研究中的案例分析，東南沿海地區(qū)的相關(guān)案件數(shù)量普遍多于西部內(nèi)陸地區(qū)，人口密集地區(qū)多于其他地區(qū)，各地相關(guān)政策發(fā)展不均衡。

（4）措施清單與社會(huì)發(fā)展不匹配。目前我國正處于信用社會(huì)建設(shè)的上升階段，許多政策日新月異，地方政府制定的措施清單可能存在與新政策不匹配的情況。

3、失信黑名單的信息共享不充分

目前，由于缺乏確實(shí)有效的信用數(shù)據(jù)采集制度、尚未建立完備的共享平臺(tái)以及數(shù)據(jù)采集技術(shù)不夠先進(jìn)等原因，我國在失信黑名單制度建設(shè)中存在著信用信息質(zhì)量不高、信用記錄錄入標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、征信檔案建立困難，以及跨地域、跨部門信用信息共享不成熟等問題，信用數(shù)據(jù)采集與共享皆有困難，因此需要建立統(tǒng)一的信用信息共享平臺(tái)。

4、失信黑名單的權(quán)益保護(hù)制度不健全

與政府部門相比，公民及企業(yè)在征信機(jī)制中普遍處于弱勢(shì)地位。有時(shí)公民及企業(yè)即使有異議也投訴無門，這可能會(huì)導(dǎo)致救濟(jì)機(jī)制形同虛設(shè)。目前我國對(duì)于具體爭議應(yīng)當(dāng)采取哪種機(jī)制并沒有明確規(guī)定，相關(guān)主體面對(duì)需要提起異議的情況經(jīng)?！盁o從下手”，不知該采取哪種措施、如何采取相應(yīng)措施。

要想真正落實(shí)事后救濟(jì)機(jī)制，政府相關(guān)部門必須做好被執(zhí)行人的權(quán)益保障工作，確保異議提出后能夠及時(shí)有效地得到回應(yīng)，并且應(yīng)當(dāng)公開處理異議和投訴的結(jié)果。各相關(guān)信用管理部門還應(yīng)當(dāng)完善信用修復(fù)機(jī)制。

5、失信黑名單的誠信氛圍不濃郁

首先，社會(huì)誠信意識(shí)缺乏。中國傳統(tǒng)文化傳承了五千余年，誠實(shí)守信是其中相當(dāng)重要的一部分。然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)的誠信意識(shí)似乎在隨時(shí)間而逐漸淡化。

其次，社會(huì)群眾對(duì)失信黑名單制度缺乏了解。在本次進(jìn)行的問卷調(diào)查中，對(duì)于目前全國范圍內(nèi)各省市均出臺(tái)的許多有關(guān)失信黑名單制度的文件及政策、各領(lǐng)域信用信息管理辦法，了解數(shù)量為0個(gè)、1個(gè)、2個(gè)、3個(gè)以及4個(gè)以上的人數(shù)分別占比43.14%、15.69%、7.84%、25.49%?？梢?，大多數(shù)受訪者對(duì)于失信黑名單制度僅僅略有了解，對(duì)于目前全國范圍內(nèi)各省市均出臺(tái)的許多有關(guān)失信黑名單制度的文件及政策、各領(lǐng)域信用信息管理辦法，不了解任何文件的大有人在。

綜上，我國信用社會(huì)建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)額外注意社會(huì)誠信意識(shí)的培育及對(duì)失信黑名單制度的宣傳。

三、失信黑名單制度的法治完善

筆者通過研究現(xiàn)有理論與現(xiàn)實(shí)案例，正視目前失信黑名單制度的短板與缺陷，探尋具體解決辦法，現(xiàn)對(duì)失信黑名單制度的完善提出如下建議：

1、健全失信黑名單的法律法規(guī)

（1）盡早出臺(tái)信用管理的高位階專門法律。從法律位階的角度看，各種規(guī)范性文件之間出現(xiàn)不一致，不能確定如何適用時(shí)，下位法不得與上位法的規(guī)定相抵觸?？梢?，高位階法律的出臺(tái)迫在眉睫。

（2）細(xì)化社會(huì)信用管理法律規(guī)范。立法機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)社會(huì)信用數(shù)據(jù)的采集、歸類、共享、使用和事后維權(quán)流程的細(xì)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，明確征信數(shù)據(jù)責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問題的管理，完善商業(yè)秘密、個(gè)人隱私權(quán)和國家信息安全等方面的法律規(guī)定。

（3）堅(jiān)持合法性等原則，重視“黑名單”制度的合法性和科學(xué)合理性。[3]應(yīng)當(dāng)修改或者制定相應(yīng)的法律規(guī)范，并從機(jī)制、程序乃至基準(zhǔn)等層面加以規(guī)范，進(jìn)而充分發(fā)揮“黑名單”制度在社會(huì)誠信體系建設(shè)中的重要意義，切實(shí)保護(hù)合法合規(guī)者的權(quán)益。

2、統(tǒng)一失信黑名單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

（1）排除“不文明行為”，嚴(yán)格黑名單的列入標(biāo)準(zhǔn)。建立和實(shí)施“黑名單”，必須有法律依據(jù)。除了全國人大及其常委會(huì)制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)，其他地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件都無權(quán)設(shè)定“黑名單”。

（2）出臺(tái)專門針對(duì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一法律，綜合規(guī)范不同地區(qū)的規(guī)范性文件和指導(dǎo)意見。

（3）重點(diǎn)關(guān)注人口密度高的地區(qū)。失信黑名單制度的推進(jìn)與落實(shí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、人口密集程度有著密切的聯(lián)系，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)著重注意人口密集地區(qū)的相關(guān)建設(shè)。

（4）注意更新相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以匹配飛速變化的社會(huì)發(fā)展。

3、構(gòu)建失信黑名單的信息共享機(jī)制

（1）建立統(tǒng)一的信用信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨地域、跨部門的信用信息共享。一方面，要建立全國范圍內(nèi)完整有效的信用信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)真正的信用信息共享;另一方面，處理好各級(jí)、各地政府之間的關(guān)系，綜合考慮縱向和橫向信息，對(duì)比采納不同信用平臺(tái)的數(shù)據(jù)。

（2）提高信用信息數(shù)據(jù)質(zhì)量。信用數(shù)據(jù)是政府有關(guān)部門評(píng)判企業(yè)和個(gè)人信用水平的重要依據(jù)，因此，如何提高信用信息數(shù)據(jù)質(zhì)量變得十分關(guān)鍵。對(duì)于這個(gè)問題，建議具體可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：第一，尋找可靠的數(shù)據(jù)來源，在進(jìn)行收集和篩選數(shù)據(jù)時(shí)，要優(yōu)先選擇政府信息公開平臺(tái)等官方來源，確保信用數(shù)據(jù)真實(shí)可靠;第二，規(guī)范信用數(shù)據(jù)錄入程序，且逐步以電子錄入取代手工錄入，這樣做能夠降低出錯(cuò)幾率;第三，及時(shí)更新信息，篩去失效信用信息，規(guī)劃各類信用信息在網(wǎng)站上的保留時(shí)間，保證信息共享平臺(tái)上的信息及時(shí)更新，且真實(shí)有效;第四，健全數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督制度，收集社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、有效性、方便程度等方面的評(píng)價(jià)，并依此做出改進(jìn)。

4、構(gòu)建失信黑名單的主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制

第一，做好被執(zhí)行人的權(quán)益保障工作。建立異議、投訴機(jī)制，令當(dāng)事人有途徑及時(shí)投訴。這一機(jī)制能夠從源頭上減少聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制中侵權(quán)行為的發(fā)生，進(jìn)而保護(hù)信息主體的合法權(quán)益。同時(shí)，此機(jī)制的建立可以通過及時(shí)更正顯著提高信用信息數(shù)據(jù)質(zhì)量，有利于失信黑名單制度的完善。

第二，各個(gè)有關(guān)信用管理部門應(yīng)當(dāng)完善信用修復(fù)機(jī)制。加強(qiáng)征信宣傳教育，優(yōu)化異議處理流程，建立專門處理信用修復(fù)問題的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提高異議申請(qǐng)效率，并且健全征信投訴機(jī)制。我國可以借鑒美國等國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立征信投訴數(shù)據(jù)庫，每年對(duì)征信投訴情況進(jìn)行分析，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。

此外，法院在被執(zhí)行人履行法律義務(wù)后，應(yīng)及時(shí)將失信被執(zhí)行人身份信息從“黑名單”中刪除，以維護(hù)全國法院失信被執(zhí)行人“黑名單”制度的權(quán)威性，確保被執(zhí)行人的正當(dāng)權(quán)益得以恢復(fù)，激勵(lì)被執(zhí)行人履行相關(guān)義務(wù)。

5、完善守信激勵(lì)的鼓勵(lì)引導(dǎo)措施

為了培育全社會(huì)的誠信意識(shí)，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置鼓勵(lì)、引導(dǎo)措施，加強(qiáng)宣傳力度，增強(qiáng)全民誠信意識(shí)。具體措施如下：首先，在義務(wù)教育中強(qiáng)化誠信意識(shí)的概念，讓公民從學(xué)生起有一個(gè)良好的誠信習(xí)慣;其次，加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人等特殊群體的誠信宣傳教育，樹立良好的職業(yè)道德基礎(chǔ);第三，做好模范典型宣傳工作，大力表揚(yáng)社會(huì)誠信模范，帶動(dòng)全社會(huì)向模范典型學(xué)習(xí);第四，有關(guān)部門還要繼續(xù)進(jìn)行相關(guān)制度的普法宣傳活動(dòng)，各省可以根據(jù)本省實(shí)際情況展開相關(guān)文件的宣傳、學(xué)習(xí)工作，讓民眾更加真切地了解失信黑名單制度，以更好的建設(shè)誠信社會(huì)。

四、結(jié)語

我國唯有以完善的法治體系為基礎(chǔ)，統(tǒng)一失信黑名單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建失信黑名單的信息共享與主體權(quán)益保護(hù)兩大機(jī)制，同時(shí)以守信激勵(lì)的鼓勵(lì)引導(dǎo)措施為補(bǔ)充，才能建立健全失信黑名單制度，并確保其運(yùn)行效率與質(zhì)量，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、建設(shè)誠信社會(huì)。

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【作者簡介】

張慧寧（1998—）女，吉林省吉林市人，江蘇大學(xué)法學(xué)院學(xué)生.