王聯(lián)合

【摘要】美國總統(tǒng)特朗普以南部邊境存在安全和人道主義危機為由，宣布美國進入國家緊急狀態(tài)，進而使用危機處置權重新規(guī)劃聯(lián)邦資金的用途。特朗普此舉有著意味深長的政治考慮，因而在美國政壇激起了連鎖反應。特朗普宣布國家進入緊急狀態(tài)，激化了美國的政治矛盾，開創(chuàng)了危險的先例，涉嫌挑戰(zhàn)憲法權威。

【關鍵詞】國家緊急狀態(tài) 美國 政治博弈

【中圖分類號】D73/77 【文獻標識碼】A

2019年2月15日，美國總統(tǒng)特朗普以“南部邊界目前的局勢造成邊境安全和人道主義危機，威脅到核心國家安全利益”為由，宣布美國進入“國家緊急狀態(tài)”?？偨y(tǒng)動用緊急狀態(tài)權力是美國政治中的一種常規(guī)運作。根據(jù)美國《全國緊急狀態(tài)法》，總統(tǒng)有權宣布國家進入緊急狀態(tài)。不過，歷史上美國總統(tǒng)宣布進入國家緊急狀態(tài)大多是為了應對國際危機，而特朗普在任期內第一次動用國家緊急狀態(tài)權卻是為了應對國內事務。是故，特朗普此舉立即在美國政壇激起了巨大的波瀾，并引發(fā)了新一輪的政治博弈。

美國政治語境下的國家緊急狀態(tài)常常是政治博弈

國家緊急狀態(tài)是指國家出現(xiàn)危機或者安全受到威脅時立刻作出反應的狀況。緊急情況至少包括以下四種：其一，是突發(fā)的，無法預見的，持續(xù)時間是未知的；其二，是危險的，對生命和福祉構成威脅的；其三，對政府權威而言是感知的問題，即憲法對此并不總是具有指導作用的；其四，需要立即采取事先未預料到的行動的。

然而，實際構成緊急狀態(tài)的因素常常是政治博弈，涉及總統(tǒng)權力的法律規(guī)范和實際運作。自20世紀30年代起，歷屆美國總統(tǒng)都有權宣布國家進入緊急狀態(tài)，且不同時限制的緊急狀態(tài)的范圍或持續(xù)時間不接受國會監(jiān)督。總統(tǒng)對緊急狀態(tài)權力的排他性使用招致了政治反沖。聯(lián)邦最高法院雖然對總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下應該做什么加以限制，但卻對總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)聲明的權力予以放行。為了規(guī)范總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的程序和權力，1976年美國國會通過《全國緊急狀態(tài)法》，對總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的權力進行有效管理，同時通過國會為這種權力建立制衡機制。

《全國緊急狀態(tài)法》由五節(jié)組成。第一節(jié)是關于緊急狀態(tài)權力的回溯，它終止了行政當局因該法生效而擁有的大多數(shù)緊急狀態(tài)權力和權威。第二節(jié)規(guī)定了宣布和終止國家緊急狀態(tài)的規(guī)則，確立了宣布國家進入緊急狀態(tài)的專有手段。第三節(jié)要求總統(tǒng)必須表明在緊急狀態(tài)下正在行使的權力。第四節(jié)規(guī)定了總統(tǒng)對國家緊急狀態(tài)聲明的問責制和報告要求。第五節(jié)規(guī)定了廢除和繼續(xù)緊急權力授權的各項法律法規(guī)。由此可見，根據(jù)《全國緊急狀態(tài)法》，宣布國家進入緊急狀態(tài)將暫時賦予總統(tǒng)處置危機的特殊權力。但是，總統(tǒng)只能行使國會授予的權力。

特朗普宣布國家緊急狀態(tài)是為了籌得更多的建墻資金，兌現(xiàn)競選承諾，穩(wěn)固基本盤

除了制止邊境上的人道主義危機，遏制非法移民、犯罪分子入侵以及毒品交易等表面上的原因，特朗普宣布國家進入緊急狀態(tài)宣示還隱藏著更意味深長的政治考慮。

第一，籌得更多的修建邊境墻資金。在宣布國家進入緊急狀態(tài)后，特朗普可以繞開國會，籌集更多的資金，從而為修建邊境墻提供預算。根據(jù)美國國會通過的政府撥款法案，特朗普只獲批了13.75億美元用于邊境墻的修建，遠遠低于其希望的目標值。而在特朗普宣布國家進入緊急狀態(tài)后，將有約81億美元的資金可用于修建邊境墻。

第二，兌現(xiàn)競選承諾。早在競選之初，特朗普就多次強調要在美墨之間建造邊境墻，以遏制毒品交易和非法移民。他一直將邊境安全視為最需要向選民兌現(xiàn)的優(yōu)先議題，認為只有建墻才能保衛(wèi)美國的邊境安全，確保美國經濟的繁榮和穩(wěn)定。在宣布國家進入緊急狀態(tài)的演講中，特朗普稱這是他的競選承諾。顯而易見，緊急狀態(tài)聲明不是情況緊急而是權宜之計，可以幫助特朗普以國會不允許的速度修建邊境墻。

第三，穩(wěn)固基本盤，為2020年大選連任鋪路。邊境墻的修建事關重大的移民議題，而在該議題上的強硬主張正是特朗普贏得2016年大選的原因之一，得到重大政治回報的特朗普希望再次借助修建邊境墻謀求連任的機會。此舉雖然輿論洶洶，但卻有利于特朗普獲得民眾的穩(wěn)定支持。

特朗普宣布國家進入緊急狀態(tài)激化了美國的政治矛盾，開創(chuàng)了危險的先例，并涉嫌挑戰(zhàn)憲法權威

首先，激化了美國的政治矛盾。特朗普宣布國家進入緊急狀態(tài)后，立即遭到民主黨的強烈批評，而多數(shù)共和黨人卻支持這一行為，這無疑激化了兩黨的政治斗爭。比如，美國眾議院民主黨領袖佩洛西與美國參議院民主黨領袖舒默表示，宣布國家進入緊急狀態(tài)是對總統(tǒng)權力的濫用，是目無法紀的行為。而參議院共和黨領袖麥康奈爾則表示，總統(tǒng)正在利用其合法的權力，來應對美國南部邊境存在的安全和人道主義危機?？梢?，兩黨在這個議題上已經形成了尖銳的對立。為了反制特朗普的緊急狀態(tài)，民主黨人不但通過立法手段予以否決，還尋求就特朗普涉嫌侵犯憲法權力提起訴訟。白宮與國會，或者說民主黨與共和黨兩黨之間的針鋒相對已然背離了政治妥協(xié)的要義，進一步加劇了美國的政治極化和社會分裂。

其次，開創(chuàng)了危險的先例。特朗普繞過國會使用行政權力宣布國家進入緊急狀態(tài)的做法，無異于向國會宣戰(zhàn)，威脅到了三權分立的穩(wěn)定性。自《全國緊急狀態(tài)法》通過以來，總統(tǒng)利用緊急狀態(tài)權實施經濟制裁或限制與外國的貿易，針對的多是外部危機。而當下特朗普的聲明完全不同于以前，針對的是內部事務。顯然，特朗普運用行政權力宣布國家進入緊急狀態(tài)，挑戰(zhàn)了國會享有的制定預算和撥款的權力。此舉將在美國政治中開啟一個不良的先例。未來的總統(tǒng)很可能運用行政權建構有關國家緊急狀態(tài)的更寬泛的范疇，并隨意利用這個范疇繞開國會行事，從而使權力的天平朝總統(tǒng)一方傾斜。

最后，涉嫌挑戰(zhàn)憲法權威。特朗普的緊急狀態(tài)聲明在美國社會激起了巨大爭議。美國著名憲法學者布魯斯·阿克曼指出，特朗普的行為是非法的，這是在強迫武裝部隊在遵從他的命令和犯下聯(lián)邦罪行之間作出選擇。憲法規(guī)定，眾議院擁有決定美國納稅人資金分配方式的權力。而特朗普決定從聯(lián)邦經費中調配資金用于建墻，顯然對眾議院的憲法權力構成了挑戰(zhàn)?；凇胺謾嘀坪狻钡牧瓌t，美國國會代表的立法權對總統(tǒng)代表的行政權施加制約的重要途徑之一就是審批政府預算。特朗普一意孤行，憑借宣布國家進入緊急狀態(tài)以繞過國會支配預算，已經引起了人們對憲法危機的擔憂。

無論特朗普最終能否順利獲得建墻資金，宣布國家進入緊急狀態(tài)都為其未來的政治生涯做好了精心的鋪墊

目前，特朗普宣布的國家緊急狀態(tài)已被國會否決，在聯(lián)邦法院也遭到有力的反對。對于總統(tǒng)國家緊急狀態(tài)聲明遭遇的立法和司法反制，特朗普作出兩手回應。一方面，對國會的反彈，特朗普迅速動用否決權否決了國會的反對決議，實現(xiàn)了對國家緊急狀態(tài)聲明的“否定之否定”。另一方面，特朗普政府援引兩項法律做后盾。一是法律允許陸軍部長在緊急狀態(tài)下暫停陸軍土木工程項目，轉而使用軍事資源幫助建設“對國防至關重要的民防項目”。二是法律允許國防部長在緊急情況下實施軍事建設項目，使用國會為軍事建設目的撥出的尚未指定具體用途的資金。

事實上，無論特朗普最終能否順利獲得建墻資金，宣布國家進入緊急狀態(tài)這一行為至少讓他的基本盤選民看到了其言出必行的政治風格和兌現(xiàn)競選承諾的決心，為其未來的政治生涯做好了精心的鋪墊。同時，繞開國會，運用總統(tǒng)緊急狀態(tài)權為美墨邊境墻籌集資金的做法，削弱了國會的地位?？偨y(tǒng)行政權是否因此有擴大的趨勢，以至在分權制衡的權力格局中取得穩(wěn)固的優(yōu)勢，值得進一步關注和研判。

（作者為上海外國語大學國際關系與公共事務學院教授、博導）

【參考文獻】

①《美國會參議院通過決議叫?！皣揖o急狀態(tài)” 特朗普表示將否決該決議》，新華網，2019年3月15日。