本文為教育部人文社科項目《普惠性學(xué)前教育認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與差異化成本分擔(dān)機(jī)制研究》（批準(zhǔn)號：19YJC880109）;河南省政府招標(biāo)決策項目《河南省基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展水平測度與提升路徑研究》（批準(zhǔn)號：2018B319）;河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《河南省普惠性學(xué)前教育資源配置問題與優(yōu)化路徑研究》（批準(zhǔn)號：2018BJY002）

【摘 要】 2011年學(xué)前教育三年行動計劃實施以來，我國學(xué)前教育財政投入大幅增加，入園率有較大提高，但學(xué)前教育發(fā)展中仍存在諸多亟待解決的問題。本文結(jié)合實地調(diào)查，提出了構(gòu)建合理的學(xué)前教育管理體制與成本分擔(dān)機(jī)制;加大學(xué)前教育師資培養(yǎng)的政府支持力度;完善對民辦學(xué)前教育的支持政策等對策建議。

【關(guān)鍵詞】 地方學(xué)前教育;財政投入;存在問題;對策

學(xué)前教育是國民教育的重要組成部分，具有很強(qiáng)的公益性，很多國家都把學(xué)前教育納入公共服務(wù)體系，建立起以政府投入為主導(dǎo)的經(jīng)費保障機(jī)制。然而，改革開放以來的很長一段時期，我國學(xué)前教育并未得到重視，學(xué)前教育的公益性被弱化，“入園難”、“入園貴”問題凸顯。自2011年始，政府逐步加大了學(xué)前教育投入力度，學(xué)前教育辦學(xué)條件得到了改善，入園率也有了大幅提高，但學(xué)前教育發(fā)展中仍存在諸多問題，基于前期的實地調(diào)研，本文對當(dāng)前地方學(xué)前教育發(fā)展中存在的現(xiàn)實問題進(jìn)行提煉分析。

一、地方學(xué)前教育的發(fā)展現(xiàn)狀

1、“入園難”問題得到一定程度的緩解

學(xué)前教育三年行動計劃實施以來，我國學(xué)前教育毛入園率快速提高（如表1所示），幼兒園數(shù)量從2011年的16.68萬所增至2016年的23.98萬所，2017年達(dá)到25.50萬所;2014年到2016年第二期學(xué)前教育三年行動計劃中，毛入園率從2014年的70.5%增至2016年的77.4%，2017年毛入園率已經(jīng)達(dá)到79.6%。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，近年來我國政府對學(xué)前教育的支持政策收到了一定的效果，學(xué)前教育“入園難”問題得到了緩解。但是作為歷史欠賬太多的學(xué)前教育，“入園難”問題的根本解決并非一朝一夕，我國學(xué)前教育發(fā)展規(guī)模與我國學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)還有一定差距。

2、學(xué)前教育總經(jīng)費及財政性經(jīng)費絕對規(guī)模大幅提升

改革開放后，學(xué)前教育被推向市場，政府介入非常有限，這種情況直到2010年才有所改變。從表1來看，2011年以來學(xué)前教育總經(jīng)費與財政性經(jīng)費均有大幅度上升，2016年我國學(xué)前教育總經(jīng)費達(dá)到2787.54億元，學(xué)前教育財政性經(jīng)費1317.84億元，平均增速達(dá)30%以上，財政性經(jīng)費占學(xué)前教育總經(jīng)費比重持續(xù)上升。

二、地方學(xué)前教育發(fā)展中存在的主要問題

1、學(xué)前教育資源分布不均衡

學(xué)前教育資源分布不均衡問題主要表現(xiàn)在三個層次：一是地區(qū)間學(xué)前教育資源分布不均衡。如果用生均經(jīng)費指標(biāo)代表學(xué)前教育投入資源的數(shù)量，2016年北京生均教育經(jīng)費36516.40元，上海為28491.69元，而中西部地區(qū)如陜西省生均學(xué)前教育經(jīng)費僅為10171.49元，河北省為5329.04元，生均經(jīng)費投入的省際分布極不平衡。二是城鄉(xiāng)間學(xué)前教育資源分配不公平。2016年全國生均學(xué)前教育經(jīng)費為8595.97元，生均財政性學(xué)前教育經(jīng)費為5663.11元，而農(nóng)村幼兒園生均學(xué)前教育總經(jīng)費僅為6070.76元，生均財政性學(xué)前教育經(jīng)費4231.20元，城鄉(xiāng)資源分配不均衡問題十分突出。三是同一管轄區(qū)內(nèi)公辦與民辦幼兒園、非普惠性與普惠性幼兒園資源分布不公平。

2、師資數(shù)量嚴(yán)重不足，整體素質(zhì)不高

師資數(shù)量不足和整體素質(zhì)不高一直是制約學(xué)前教育質(zhì)量提高的瓶頸，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是專業(yè)幼兒教師數(shù)量不足，流動性較大。當(dāng)前我國培養(yǎng)幼兒教師的機(jī)構(gòu)較少，每年新增的幼教專業(yè)畢業(yè)生數(shù)量有限，專業(yè)幼兒教師總體供給難以滿足學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展的需要。二是幼兒教師隊伍整體素質(zhì)不高。現(xiàn)有幼兒教師隊伍不僅學(xué)歷整體偏低，且存在大量未取得幼師資格和未受過系統(tǒng)學(xué)前教育培訓(xùn)的從業(yè)人員，這一問題在農(nóng)村幼兒園和民辦幼兒園中更為突出。三是缺乏系統(tǒng)的幼兒教師職業(yè)培訓(xùn)。目前我國尚未建立起系統(tǒng)的幼兒教師培訓(xùn)和進(jìn)修的平臺，很多幼兒教師即使想通過進(jìn)修提高自己，也沒有合適的途徑。

3、學(xué)前教育管理缺機(jī)構(gòu)、缺人手

從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，多數(shù)省沒有設(shè)置專門的學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)，很多區(qū)（縣）甚至沒有專門負(fù)責(zé)學(xué)前教育的人員。其次，從管理責(zé)任的落實來看，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的審批權(quán)與管理權(quán)界定不明晰，存在“多頭審批，批管分離”的現(xiàn)象。學(xué)前教育的各種政策和法規(guī)文件中，雖明確規(guī)定了各級教育行政部門對各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理職責(zé)，但不同性質(zhì)的幼兒園審批權(quán)卻歸屬于不同的部門，受不同部門的多頭管理。實際工作中，多數(shù)區(qū)（縣）幼教管理人員依據(jù)“誰審批、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的原則，只管理教育部門辦園和部分政府及集體辦園，而其他部門審批和未經(jīng)審批的幼兒園處于管理的真空地帶。

4、政府對民辦學(xué)前教育的激勵不足

一方面，縣級教育部門對民辦幼兒園的審批登記、業(yè)務(wù)方面指導(dǎo)較少，民辦幼兒園在資格認(rèn)定、表彰評級、教師培訓(xùn)和職稱評定等方面難以與公辦幼兒園享有同等的機(jī)會，挫傷了社會力量辦園的積極性。另一方面，近兩年雖制定了保證民辦幼兒園用地、稅費減免等方面的優(yōu)惠政策，但這些政策對規(guī)模較小的民辦園尤其是農(nóng)村民辦幼兒園激勵作用不大，對開辦已久的民辦幼兒園教育成本的減負(fù)作用也不顯著，且由于信息不對稱和政府宣傳不到位，申請享受這些優(yōu)惠政策的新建民辦園寥寥無幾。

三、促進(jìn)地方學(xué)前教育發(fā)展的對策建議

1、構(gòu)建責(zé)任劃分清晰的學(xué)前教育管理體制

按照便于管理的原則，學(xué)前教育的具體事務(wù)管理應(yīng)由縣級政府負(fù)責(zé)，縣級政府必須設(shè)置專門的學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)或配齊所需的管理人員，并將民辦幼教機(jī)構(gòu)納入統(tǒng)一管理;中央主要制定涉及到學(xué)前教育各方面的全國統(tǒng)一的基本標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃，并對地方開展業(yè)務(wù)咨詢和指導(dǎo);省負(fù)責(zé)省范圍內(nèi)的學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)本省的實際情況，在全國統(tǒng)一的基本標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上制定本省具體執(zhí)行的各項學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)，對縣級政府執(zhí)行各項標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行考核，并為縣級學(xué)前教育提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

2、建立合理的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制

發(fā)展學(xué)前教育需要政府大力支持，但學(xué)前教育的準(zhǔn)公共品屬性要求政府不能大包大攬，市場與政府應(yīng)共同分擔(dān)，逐步建立政府參與、社會積極投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的投入機(jī)制，并進(jìn)一步明確中央、省和縣級政府各自承擔(dān)的學(xué)前教育公共支出責(zé)任。

3、加大學(xué)前教育師資培養(yǎng)的政府支持力度

在學(xué)前教育師資力量的培養(yǎng)與培訓(xùn)方面，加大學(xué)前教育教師職業(yè)教育的財政支持力度，將學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教師的職稱與學(xué)歷結(jié)構(gòu)作為劃定各級學(xué)前教育機(jī)構(gòu)經(jīng)費補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)之一，在教育部《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的基礎(chǔ)上，推行分等級的學(xué)前教育教師資格證制度與職稱評審制度，為教師進(jìn)修提供外在支持與內(nèi)在激勵。

4、完善對民辦學(xué)前教育的政府支持政策

對于滿足居民基本入園需求的普惠性民辦幼兒園，從供求兩個方面予以支持，從供給角度應(yīng)繼續(xù)完善稅收優(yōu)惠政策，加大財政對普惠性民辦幼兒園的投入力度，并在土地使用方面給予民辦幼兒園一定的優(yōu)惠;從需求角度可借鑒國際經(jīng)驗針對性的對進(jìn)入普惠性民辦幼兒園的家庭發(fā)放入園補(bǔ)貼，以縮小進(jìn)入公辦和民辦幼兒園家庭費用負(fù)擔(dān)方面的差異。

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【作者簡介】

徐 曉，財政學(xué)博士，河南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院講師.