朱婷 夏英

摘要：創(chuàng)新社區(qū)土地股份合作社體制機制的目的在于解決發(fā)展所面臨的管理不規(guī)范、機制不配套、組織內(nèi)外關系不協(xié)調(diào)、發(fā)展與需求不適應等現(xiàn)實問題，使社區(qū)土地股份合作社的未來發(fā)展具有強大生命力和可持續(xù)性。通過對寧夏紅寺堡區(qū)和云南省大理市實地走訪和資料歸納分析，主要從外部成長機制和內(nèi)部治理機制2個方面研究不同地區(qū)農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社發(fā)展困境，旨在提出相應對策建議，推動農(nóng)村土地股份合作社在全國范圍內(nèi)推廣和發(fā)展。

關鍵詞：農(nóng)村土地股份合作社;發(fā)展困境;外部成長機;內(nèi)部治理機制

1 研究背景

作為農(nóng)業(yè)大國，合作經(jīng)濟組織對助推我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有著不可替代的作用，且隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的改變和產(chǎn)權關系重構，它的發(fā)展形式呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢，社區(qū)股份經(jīng)濟合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社、土地股份合作社等均是在實踐探索中的創(chuàng)新。20世紀80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行，廣大農(nóng)戶為解決生產(chǎn)經(jīng)營中的信息、技術、資金等方面的實際問題，逐步興起農(nóng)民專業(yè)合作社;現(xiàn)階段在農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權改革背景下，社區(qū)股份經(jīng)濟合作社成為實現(xiàn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化的最佳途徑[1];貧困地區(qū)以及集體經(jīng)營性資產(chǎn)較少的村莊則圍繞土地產(chǎn)權做文章，通過組建土地股份合作社，分享土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶來的高額收益，實現(xiàn)集體和個人收入同步增加。

為發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟和盤活農(nóng)村土地資源，國家在政策層面持續(xù)發(fā)力，將土地股份合作社作為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式，不斷營造有利于土地股份合作社發(fā)展的政策環(huán)境。從2005年正式實施的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》（第47號），到2015年財政部出臺《扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點的指導意見》（第197號）鼓勵探索土地股份合作經(jīng)營，推進行政村區(qū)域內(nèi)的土地股份合作聯(lián)社發(fā)展[2]，再到黨的十八大和十八屆三中全會決定明確指出：“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作”[3]，以及十九大提及“要深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度;要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，壯大集體經(jīng)濟”[4]等，引發(fā)了學術界對土地股份合作社的廣泛關注，研究視角集中于土地股份合作社性質(zhì)與作用、發(fā)展模式和現(xiàn)實困境等。張紅宇對土地股份合作制的定義、內(nèi)涵、形式、績效、缺陷與如何消除制度缺陷等方面進行了深度剖析[5];胡勇指出，土地股份合作社是自上而下的誘致性制度變遷的結果，對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義[6];卞琦娟等把土地股份合作社分為社區(qū)股份合作社與企業(yè)型股份合作社，并指出，各地區(qū)要根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展水平確定發(fā)展類型[7];張笑寒認為，土地股份合作社在股份集中度、農(nóng)戶參與度、入股要素及其用途等方面面臨諸多困境[8]。以上學者觀點對深入開展土地股份合作社研究提供了有益的文獻參考，但從區(qū)域差異視角分析土地股份合作社在實踐發(fā)展中遭遇困境方面的研究較少。本研究基于對寧夏吳忠市紅寺堡區(qū)和云南省大理市2個農(nóng)村集體經(jīng)濟改革試點市（區(qū)）的實地調(diào)研，從外部成長機制和內(nèi)部治理機制2個方面梳理歸納社區(qū)土地股份合作社體制機制發(fā)展困境，探究合作社生產(chǎn)經(jīng)營持續(xù)發(fā)展對策，以期對土地股份合作社相關政策制定提供理論支持和啟示。

2 試點土地股份合作社基本情況

土地股份合作社是在土地“三權分離”下創(chuàng)設出的一種土地承包經(jīng)營權股份聯(lián)合，采取按股分紅方式的經(jīng)濟組織。不同地區(qū)往往基于相異利益目標組建土地股份合作社，因此在發(fā)育誘因、服務內(nèi)容、經(jīng)營范圍、成員身份等方面存在差異。

2.1 發(fā)展誘因

寧夏紅寺堡區(qū)是全國最大的生態(tài)移民區(qū)，也是國家扶持壯大發(fā)展村集體經(jīng)濟試點之一。全區(qū)借力國家財政部和自治區(qū)自2016年開始的扶持集體經(jīng)濟發(fā)展壯大試點項目，旨在盤活農(nóng)村閑置、低效利用的土地資源和尚未利用的村集體荒地資源，注重主導產(chǎn)業(yè)開發(fā)與精準扶貧緊密結合。區(qū)政府與村領導班子積極引導集體經(jīng)濟發(fā)展壯大試點村組建土地股份合作社，促進村集體經(jīng)濟發(fā)展。云南省大理市調(diào)研點農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件較好，當?shù)厣鐣Y本多，加之全市旅游資源豐富，發(fā)展土地股份合作社易找到外部合作方，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目的盈利能力較好，農(nóng)戶轉(zhuǎn)入二三產(chǎn)業(yè)機會較多。因此，就云南省大理市土地股份合作社成立原因而言，試點因素、外部環(huán)境和農(nóng)民對自身利益需求是主因，除此而外，還有一些社會目標被嵌入，其中有的放在解決土地撂荒等糧食生產(chǎn)安全問題上，也有的放在環(huán)境保護和生態(tài)安全問題上。

2.2 合作基礎

寧夏紅寺堡區(qū)農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社以承包到戶的農(nóng)地或農(nóng)機、農(nóng)技等生產(chǎn)要素為合作基礎。云南省大理市土地股份合作社以集體機動用地和農(nóng)戶土地經(jīng)營權為合作基礎，無地不能成為合作社成員。

2.3 股權設置

寧夏紅寺堡區(qū)和云南省大理市農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社皆采用最為普遍的股權結構形式，按一畝一股折算設立“個人股”，歸集到戶。

2.4 成員界定和服務范圍

云南省大理市將土地承包經(jīng)營權入股的農(nóng)戶認定為社區(qū)土地股份合作社成員，向社員提供生產(chǎn)、生活服務及各項福利。寧夏紅寺堡區(qū)則因地制宜，將土地股份合作社服務對象分為2種：一種是股東社員，認定資格主要是以土地經(jīng)營權入股，享受保底分紅和二次分紅;另一種是未以承包地入社但是本社區(qū)集體經(jīng)濟組織成員的非股東成員，土地股份合作社為他們與企業(yè)簽訂訂單式合同，并為其提供統(tǒng)一品種、購苗育種、技術指導、產(chǎn)品銷售等社會化生產(chǎn)管理服務。

2.5 經(jīng)營模式和分配方式

寧夏紅寺堡區(qū)經(jīng)濟社會基礎和自然環(huán)境比較差，當?shù)仵r有社會資本進入農(nóng)業(yè)領域，因此，政府扮演土地股份合作社的推動者，由村集體自主經(jīng)營，發(fā)展具有豐富經(jīng)驗的傳統(tǒng)種植產(chǎn)業(yè);合作社利益分配方式也具有保守性，實行“保底分紅”。云南省大理市經(jīng)濟環(huán)境和生態(tài)環(huán)境較好，社會資本自愿下鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，對土地需求量大，農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社多數(shù)實行內(nèi)股外租經(jīng)營模式，社員有機會從農(nóng)業(yè)崗位轉(zhuǎn)移到非農(nóng)崗位，可獲得合作社“保底分紅+二次分紅”和非農(nóng)收入3份收入。

3 存在的主要問題

作為新型經(jīng)營主體和集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式的土地股份合作社，其發(fā)展實踐探索日益豐富，成為深化農(nóng)村土地制度改革和培育農(nóng)村經(jīng)濟新增長點的重要舉措，在引領農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著積極作用。但寧夏紅寺堡區(qū)和云南省大理市仍處于壯大發(fā)展集體經(jīng)濟改革和農(nóng)村集體資產(chǎn)權能改革試點初期，在發(fā)展規(guī)模和輻射帶動力方面與農(nóng)民預期還存在較大差距，主要體現(xiàn)在土地股份合作社外部成長機制和內(nèi)部治理機制2個方面。

3.1 外部成長機制

3.1.1 財務管理制度不健全 農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社原始運作資金一般來源于村集體經(jīng)濟積累，財務管理不同于普通農(nóng)民專業(yè)合作社，不能僅靠內(nèi)部設監(jiān)事或監(jiān)事會來進行。例如調(diào)研發(fā)現(xiàn)，寧夏回族自治區(qū)紅寺堡區(qū)土地股份合作社的啟動資金來源于中央財政轉(zhuǎn)移支付，是由中央和自治區(qū)級財政預算安排，用于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的財政支農(nóng)專項資金，是由村集體經(jīng)濟組織管理使用的滾動發(fā)展資金，必須借助外部力量實施監(jiān)控，以確保資金不流失虧損。由于土地股份合作社財務管理人員皆由本村原村委會會計轉(zhuǎn)任而來，缺乏專業(yè)的集體經(jīng)濟組織財務管理知識，加之缺乏財政支持集體項目資金的使用和監(jiān)督管理辦法和機制，如果對集體發(fā)展資金監(jiān)管不到位，保值增值將存在一定隱患。

3.1.2 土地流轉(zhuǎn)雙方合作方式需創(chuàng)新 土地股份合作社作為集體經(jīng)濟組織培育的重點，具有涉及主體廣、運行環(huán)節(jié)多、權益關系復雜等特點。社區(qū)土地股份合作社的發(fā)展與如何有效利用當?shù)厣孓r(nóng)企業(yè)資源或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資源緊密相關。土地股份合作社內(nèi)股自營模式適用于村集體經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型較成熟、資金實力強大、有高效穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)支撐的情況。否則，當土地股份合作社經(jīng)營項目不盈利時，合作社不僅會遭遇信任危機而產(chǎn)生高治理成本，而且自主經(jīng)營勢必使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和市場風險從外部轉(zhuǎn)移到合作社內(nèi)部。比較而言，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在發(fā)展高效產(chǎn)業(yè)方面富有經(jīng)驗，但土地經(jīng)營規(guī)模往往不足，土地股份合作社土地資源相對豐富但自主經(jīng)營能力有限，兩者相對弱質(zhì)性決定了其合作的必要性，但內(nèi)股外租模式所進行的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)僅僅是土地原材料輸出，土地股份合作社無風險承擔，處于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的最低端，難以享受土地增值所帶來的增值收益。因此，創(chuàng)新合作社與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體兩者合作方式成為關鍵所在。

3.1.3 農(nóng)戶自主選擇能力或受限 出于治理農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)業(yè)結構調(diào)整等社會和生態(tài)原因，政府主導有計劃統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地，用于種植低污染的糧食作物或經(jīng)濟作物、發(fā)展農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游業(yè)等，成立土地股份合作社被認為是有效組織模式。不可否認，土地股份合作在規(guī)?；a(chǎn)、組織化運營、計劃管理上有優(yōu)于小農(nóng)戶分散經(jīng)營的優(yōu)勢，但此模式的缺陷在于地方政府可能會為了追求生態(tài)環(huán)境保護而干預農(nóng)戶自主經(jīng)營，違背農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的自愿性，然而，在國家調(diào)整土地用途行為面前，農(nóng)戶利益與國家利益的平衡是否能靠土地股份合作來實現(xiàn)，有待進一步的觀察。

3.2 內(nèi)部治理機制

3.2.1 農(nóng)戶對土地股份合作社組織特性認識不足 農(nóng)戶對農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社的認識通?；\統(tǒng)歸類于農(nóng)民專業(yè)合作社，當被問及對農(nóng)民專業(yè)合作社與社區(qū)土地股份合作社的認知時，多數(shù)農(nóng)戶會指出兩者都是私人辦的。因此，部分農(nóng)戶怕失去承包地生產(chǎn)經(jīng)營自主權，流轉(zhuǎn)意愿不強，不愿加入土地股份合作社。

3.2.2 股份分紅設置需合理化 我國多數(shù)農(nóng)村土地股份合作社僅吸納土地經(jīng)營權入股，并且多租賃或發(fā)包給企業(yè)、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營，自身并不參與到經(jīng)營中去，它的分紅方式大多為一次性的“保底分紅”（相當于租金）。由于農(nóng)民和村合作社承擔的風險相對較低，土地股份合作社的經(jīng)濟效益有限，實際上村合作社除了獲得租金收入和少量管理費外，沒有能力對入股農(nóng)戶進行二次分紅。“保底分紅+二次分紅”是介于以上2種利益分配方式之間的平衡選擇，既可維護農(nóng)戶土地股份收益的底線權益，又不失獲取一定風險收益的可能性，是農(nóng)戶理性風險控制行為的反映。但這一分配制度減少了土地流轉(zhuǎn)合作方的資本收益，若沒有長期穩(wěn)定的合作關系或地方政府的扶持介入，成功合作的概率不會高。

4 對策

4.1 賬務委托代理，創(chuàng)新扶持資金監(jiān)管機制

為確保社區(qū)土地股份合作社平穩(wěn)運作，可采取財務委托代理制，委托代理費用起步階段由政府支付，待合作社發(fā)展成熟，費用則由組織自行承擔?；鶎酉嚓P部門可建章立制，出臺村集體經(jīng)濟投資資金管理辦法，擔負起風險監(jiān)控與管理工作，采取委托檢查、重點抽查、交叉檢查等形式，對項目實施、資金使用、集體收益增加等情況進行監(jiān)督檢查;集體經(jīng)濟組織監(jiān)事會要全程參與監(jiān)管，以防村干部利用職務之便隨意支配集體資金，從中謀取私利，為服務少數(shù)人利益打開方便之門。4.2 政社分離彈性化，創(chuàng)新政社協(xié)調(diào)機制

在政社關系的處理上，建議要分地域分階段允許過渡性設置，不搞“一刀切”，允許地區(qū)自由選擇是否存在一定程度上的“政社合一”，發(fā)揮基層鄉(xiāng)土社會精英的作用，降低組織發(fā)展運行成本，并通過融洽的溝通機構、規(guī)范的協(xié)調(diào)機制、有效的合作機制建起富有彈性的、分合有度的新型政社關系。例如，允許村干部在土地股份合作社交叉兼任，使其成為利益攸關者，進而自然積極主動成為土地股份合作社的推動者、與企業(yè)博弈的領頭人，努力爭取政府支持。

4.3 以土地要素入股為紐帶，把控不同利益分配機制

在經(jīng)營模式優(yōu)化和利益分配機制選擇上，社區(qū)土地股份合作社須要因地、因環(huán)境、因發(fā)展水平和階段性制宜，將維護和提升入社農(nóng)民的土地財產(chǎn)收益作為根本，在確保土地股份合作社正常良性運作前提下，盡可能保障成員的利益最大化。在保底又分紅的分配機制中，分紅應設為浮動分紅，在合作經(jīng)營組織規(guī)程中應明確規(guī)定，當組織當年盈利達到多少額度時，可對成員進行二次分配，以此推進成員與股份合作組織的良性互助式發(fā)展。

4.4 提升合作社自身營銷能力，創(chuàng)新政策機制

農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社在發(fā)展過程中，應當善于借鑒與學習國內(nèi)成功經(jīng)驗，促進生產(chǎn)經(jīng)營能力和市場競爭力的提升。政府要在深化土地管理制度改革、創(chuàng)新金融服務體系、單獨設立集體經(jīng)濟組織稅收優(yōu)惠政策、完善農(nóng)業(yè)支持保護政策、大力推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和應用等方面給予社區(qū)土地股份合作社指導和支持，培育真正致力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體。

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