張 韻,鐘書華

(華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074)

公共政策分析專家威廉·鄧恩認為，前瞻性政策分析以預期政策結果作為決策依據(jù)和指導，其價值在于對采取政策行動之前的信息進行綜合分析，提出最有效的問題解決方案。前瞻性創(chuàng)新政策分析有助于完善區(qū)域創(chuàng)新政策方案，形成更有效的區(qū)域創(chuàng)新政策。

在區(qū)域創(chuàng)新政策制定過程中，有一種常見做法是簡單模仿，甚至直接照搬其他成功區(qū)域的 “最佳實踐模式”。奧地利學者對這種政策制定模式提出了質疑，認為普遍適用的區(qū)域創(chuàng)新政策并不存在[1]。不同區(qū)域在區(qū)位、知識基礎和制度結構上有很大差別，各區(qū)域的創(chuàng)新潛力也大不相同。如果所有區(qū)域都推行相同或高度相似的創(chuàng)新政策，將可能導致創(chuàng)新政策效率低下，甚至產生反效果。有效的區(qū)域創(chuàng)新政策內容應充分結合區(qū)域創(chuàng)新資源，并合理嵌入本地化。只有經過 “情境化”，面向特定區(qū)域精心定制的區(qū)域創(chuàng)新政策才能從理論上確保其有效性。

世界經濟合作與發(fā)展組織 (OECD)在研究報告 《區(qū)域創(chuàng)新驅動發(fā)展：智慧專業(yè)化的作用》中指出，區(qū)域創(chuàng)新政策制定應基于對特定區(qū)域能力、專長、競爭優(yōu)勢和創(chuàng)新潛力的充分考量，結合區(qū)域實際進行創(chuàng)新政策定制[2]。創(chuàng)新政策必須根據(jù)區(qū)域面臨的創(chuàng)新問題進行專門定制，以克服不同創(chuàng)新障礙，使創(chuàng)新政策與特定區(qū)域環(huán)境相匹配[3]。政策制定者要重視區(qū)域所處的創(chuàng)新發(fā)展時期和模式，對區(qū)域經濟社會環(huán)境進行系統(tǒng)分析[4]。區(qū)域創(chuàng)新政策制定應符合區(qū)域特定的創(chuàng)新時空條件，因此，區(qū)域創(chuàng)新政策內容定制可從聚焦區(qū)域創(chuàng)新優(yōu)勢、適應區(qū)域創(chuàng)新能力、化解區(qū)域創(chuàng)新問題和兼顧邊界條件約束四個方面進行，從而提高區(qū)域創(chuàng)新政策的有效性。

1 聚焦區(qū)域創(chuàng)新優(yōu)勢

在區(qū)域創(chuàng)新政策方案定制中，應充分發(fā)揮區(qū)域特色資源優(yōu)勢，促進區(qū)域相對優(yōu)勢領域創(chuàng)新，進而強化區(qū)域創(chuàng)新集聚優(yōu)勢。只有這樣，區(qū)域創(chuàng)新政策才可能有效。

1.1 發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢創(chuàng)新資源

由于中國地域遼闊，不同區(qū)域的創(chuàng)新資源稟賦各異，有效的區(qū)域創(chuàng)新政策內容應針對區(qū)域特色優(yōu)勢資源進行靈活定制，以充分發(fā)揮區(qū)域創(chuàng)新資源優(yōu)勢。擁有國際視野的專業(yè)人才、優(yōu)越的地理位置、多元互補的知識集合以及社會資本等優(yōu)勢資源，經過網絡化組織和配置將轉化為相應的創(chuàng)新能力，使創(chuàng)新資源不斷累積和更新，最終強化區(qū)域競爭優(yōu)勢 (見圖1)[5]。

圖1 區(qū)域優(yōu)勢創(chuàng)新資源與創(chuàng)新能力的相互轉化過程

以貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展策源地為例，貴州在中國地理版圖上偏居一隅，由于過去交通不發(fā)達、經濟基礎薄弱，長期以來被視為落后的代名詞。如今憑借著獨特資源優(yōu)勢，貴州迎來了重大創(chuàng)新發(fā)展機遇。貴州地處西南，在氣候、地理和電力資源上有天然優(yōu)勢，可為大數(shù)據(jù)運營提供高性能、低成本、安全的得天獨厚條件，是發(fā)展大數(shù)據(jù)的天然優(yōu)良港灣。2017年6月，貴州省發(fā)布 《大數(shù)據(jù)+產業(yè)深度融合2017年行動計劃》，加快建設國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，推動實體經濟和大數(shù)據(jù)的深度融合。該計劃充分考量了貴州的優(yōu)勢創(chuàng)新資源，將以發(fā)展大數(shù)據(jù)產業(yè)為驅動力，形成具有貴州特色的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展模式。根據(jù)貴州的創(chuàng)新資源稟賦進行區(qū)域創(chuàng)新政策內容定制，可加快先進技術應用推廣，進一步壯大新興產業(yè)和區(qū)域特色經濟。 《貴陽國家高新區(qū)大數(shù)據(jù)產業(yè)招商引智十條政策措施》從專項資金設立、優(yōu)質企業(yè)落地、項目運營補貼、高端人才引進等多個方面，為高新區(qū)內大數(shù)據(jù)相關產業(yè)發(fā)展提供了全方位優(yōu)惠政策，為深化大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用新格局，營造寬松公平的大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展環(huán)境提供了區(qū)域創(chuàng)新政策支持。立足于大數(shù)據(jù)產業(yè)的專業(yè)人才、金融資產、物理環(huán)境、多元互補知識集合等全方位創(chuàng)新資源優(yōu)勢積累，該措施將促進貴州優(yōu)勢創(chuàng)新資源不斷升級，經過組織、配置轉化為區(qū)域創(chuàng)新能力，最終形成貴州獨特的競爭優(yōu)勢。如此結合區(qū)域實際定制的區(qū)域創(chuàng)新政策將有效釋放區(qū)域創(chuàng)新潛力，在一定程度上確保創(chuàng)新政策的有效性。

1.2 促進區(qū)域優(yōu)勢領域創(chuàng)新

為了實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展，每個區(qū)域都提出建設創(chuàng)新型區(qū)域的發(fā)展目標，但在具體創(chuàng)新政策內容定制時卻往往缺乏對區(qū)域創(chuàng)新活動獨特性的考量，導致創(chuàng)新政策定制模式化、雷同化，區(qū)域發(fā)展路徑不明確。一些區(qū)域甚至將創(chuàng)新政策聚焦到競爭劣勢領域，造成區(qū)域創(chuàng)新資源的無效配置。

在促進區(qū)域創(chuàng)新驅動發(fā)展過程中，各區(qū)域應明確其具有潛在優(yōu)勢的重點行業(yè)、部門和技術領域，并在制定創(chuàng)新政策方案時針對優(yōu)勢領域進行政策設計[6]。近年來獲得歐盟各國廣泛關注的智慧專業(yè)化理論強調，科學、合理的區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略政策制定，應從區(qū)域優(yōu)勢與潛力、區(qū)域面臨的挑戰(zhàn)、區(qū)域資產三個方面進行優(yōu)先領域選擇。通過分析特定區(qū)域現(xiàn)有資源、能力和競爭優(yōu)勢，鎖定區(qū)域最有發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢行業(yè)和領域，從而設計出基于創(chuàng)新和知識的區(qū)域增長新路徑。只有盡可能聚集優(yōu)勢資源，并把它們投入到具備較高增長潛力的領域中，才可能形成區(qū)域核心競爭力，區(qū)域創(chuàng)新政策才可能有效[7]。

如何識別區(qū)域的創(chuàng)新優(yōu)勢領域，智慧專業(yè)化理論認為應通過企業(yè)家發(fā)現(xiàn)過程來實現(xiàn)。企業(yè)家們需要通過捕捉技術和市場機會、識別可能出現(xiàn)的發(fā)展瓶頸、明確闡述區(qū)域增長阻礙等，來發(fā)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢領域并選擇未來創(chuàng)新政策著力點[8]。這里的 “企業(yè)家”應從廣義范疇理解，包括發(fā)明家、公司、高等教育組織等一系列個人和組織機構，他們掌握著關于科技和市場增長潛力方面的專業(yè)知識。區(qū)域創(chuàng)新政策必須對這些企業(yè)家知識進行合理的激活、組織和支持，如此智慧專業(yè)化進程才能實現(xiàn)[9]。

1.3 強化區(qū)域創(chuàng)新集聚優(yōu)勢

有別于一般經濟活動，創(chuàng)新對制度環(huán)境、要素質量和政策支撐的高要求，使其具有較高的空間集聚性。這種空間集聚性會產生較強的收益遞增和循環(huán)累積效應，使特定區(qū)域形成顯著創(chuàng)新優(yōu)勢。

Etzkowitz和Ranga根據(jù)不同區(qū)域在創(chuàng)新基礎設施、產業(yè)發(fā)展、人力資本等方面的差異性，將創(chuàng)新集聚區(qū)域分為三類[10]：①知識創(chuàng)造區(qū)域，大量高校、科研機構聚集于該區(qū)域，形成了較強的研發(fā)優(yōu)勢；②創(chuàng)新應用區(qū)域，是技術開發(fā)型大企業(yè)聚集的區(qū)域，具有創(chuàng)新開發(fā)與應用優(yōu)勢；③創(chuàng)新擴散區(qū)域，主要依靠外部研發(fā)活動，在創(chuàng)新成果轉化和擴散上有比較優(yōu)勢。

區(qū)域創(chuàng)新政策內容應圍繞特定的創(chuàng)新集聚優(yōu)勢進行設計，進一步完善創(chuàng)新硬件、營造創(chuàng)新氛圍、創(chuàng)造政策環(huán)境。這樣才能吸引更多高質量創(chuàng)新要素聚集，形成強大區(qū)域創(chuàng)新動力，從而使創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)，最終實現(xiàn)區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展。

本文以 “武漢·中國光谷”為例，詳細說明如何通過發(fā)揮創(chuàng)新集聚優(yōu)勢，推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。20世紀90年代，武漢·中國光谷依托區(qū)域內眾多高校以及科研機構涉足光電子信息技術領域，多年發(fā)展使其成為光電子企業(yè)的聚集區(qū)，創(chuàng)新集聚優(yōu)勢明顯。2016年，光谷在光電子信息產業(yè)的總收入已突破5000億元。 《光谷制造2025行動綱要》指出，要發(fā)揚區(qū)域特色，強化產業(yè)優(yōu)勢，細化落實 “光聯(lián)萬物行動方案”。 “光聯(lián)萬物”指以光感知數(shù)據(jù)、傳送數(shù)據(jù)、應用數(shù)據(jù)，形成 “光聯(lián)網”，具有廣闊的應用前景。光谷憑借突出的光電子產業(yè)集聚優(yōu)勢，已率先具備推動 “光聯(lián)萬物”戰(zhàn)略的基礎條件。面對 “互聯(lián)網+”時代的新挑戰(zhàn)， “光聯(lián)萬物行動方案”將通過發(fā)揮光谷創(chuàng)新集聚優(yōu)勢，推動產業(yè)跨界融合，帶動光電子信息產業(yè)轉型升級，形成具有光谷特色的新一輪創(chuàng)新優(yōu)勢。而 “黃金十條” “互聯(lián)網+十條” “創(chuàng)業(yè)十條”等一系列促進科技成果轉化的措施出臺，則為加快高端創(chuàng)新要素集聚、構筑創(chuàng)新創(chuàng)業(yè) “光谷夢”提供了有力政策支撐。

2 適應區(qū)域創(chuàng)新能力

作為發(fā)展中國家，中國各區(qū)域之間的發(fā)展水平存在顯著差異。有效的區(qū)域創(chuàng)新政策內容需要根據(jù)本區(qū)域的實際創(chuàng)新能力做出調整，立足區(qū)域創(chuàng)新能力強弱及多樣性，展開定制化的政策目標規(guī)劃和方案設計。

2.1 區(qū)域創(chuàng)新能力全面評估

區(qū)域創(chuàng)新政策與區(qū)域創(chuàng)新能力的精準匹配，建立在對不同區(qū)域創(chuàng)新能力和創(chuàng)新基礎條件進行全面評估的基礎上。只有根據(jù)相關指標對不同區(qū)域的創(chuàng)新生產能力、吸收能力和擴散能力等進行全面綜合比較，在此基礎上將區(qū)域科學地分類，才能針對區(qū)域創(chuàng)新能力特點調整區(qū)域創(chuàng)新政策內容重點。

合理的指標體系構建對于區(qū)域創(chuàng)新能力評估至關重要。2010年歐盟發(fā)布的研究報告 《2020技術變革的區(qū)域影響》強調，區(qū)域創(chuàng)新能力是區(qū)域知識獲取能力、吸收能力和知識技術擴散能力的綜合體現(xiàn)，三者對于區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展績效提高缺一不可[11]。中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組將區(qū)域創(chuàng)新能力分為創(chuàng)新實力、創(chuàng)新效率和創(chuàng)新潛力三個層次，提出了完整的區(qū)域創(chuàng)新能力分析框架[12](見圖2)。中國科學院研究團隊則通過采集大量統(tǒng)計數(shù)據(jù)，科學運用加權綜合評價法，得出全國31個省份的區(qū)域創(chuàng)新能力綜合排名[12](見圖3)。

圖2 區(qū)域創(chuàng)新能力分析框架

綜合、客觀的區(qū)域創(chuàng)新能力評估，為區(qū)域創(chuàng)新政策內容定制提供了科學決策依據(jù)。使地方政府能準確定位本地區(qū)創(chuàng)新能力，正視區(qū)域之間在創(chuàng)新能力上的差異性。根據(jù)自身創(chuàng)新能力現(xiàn)狀制定更加適應本地區(qū)實際的區(qū)域創(chuàng)新政策措施[13]。結合區(qū)域條件優(yōu)化創(chuàng)新增長路徑，提升區(qū)域創(chuàng)新能力。此外，也為國家協(xié)調各地區(qū)的差異化發(fā)展提供了決策參考。

圖3 2016年區(qū)域創(chuàng)新能力綜合效用值

2.2 區(qū)域創(chuàng)新政策內容重點調整

從2016年全國各省份創(chuàng)新能力綜合排名可以看出，東部地區(qū)仍然是創(chuàng)新能力最強的區(qū)域。中西部地區(qū)創(chuàng)新能力相對偏弱，綜合排名變化較大。對于創(chuàng)新基礎較弱、經濟發(fā)展水平相對落后的區(qū)域，創(chuàng)新政策內容應重點集中在提高區(qū)域創(chuàng)新吸收能力上，改善創(chuàng)新服務、信息通信等基礎設施；強化人員技能培訓，引進技術密集型產業(yè)；增強與領先地區(qū)的交流合作[14]。此外，還應更加注重創(chuàng)新市場環(huán)境營造，以及政府創(chuàng)新管理能力提升。在缺乏資金投入的情況下，追趕型區(qū)域更應建設好軟環(huán)境，形成良好的區(qū)域創(chuàng)新氛圍，促進創(chuàng)新硬環(huán)境完善。而對于領先地區(qū)，創(chuàng)新政策內容應側重加強區(qū)域創(chuàng)新生產和擴散能力，進一步鼓勵企業(yè)研發(fā)投入[15]，發(fā)展高水平創(chuàng)新服務業(yè)，布局先進研發(fā)基礎設施，打造有國際影響的國家創(chuàng)新中心，發(fā)揮創(chuàng)新前沿引領作用。運用政府采購、財政補貼等政策工具組合，引導區(qū)域創(chuàng)新資源向落后地區(qū)流動，形成更大范圍的創(chuàng)新驅動增長作用，提高區(qū)域創(chuàng)新擴散能力。

以上海張江加快建設全球科技創(chuàng)新中心為例，作為中國區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展先行者，上海的區(qū)域創(chuàng)新能力一直以來位于全國前列，屬于領先地區(qū)。2015年7月，張江高新區(qū)管委會發(fā)布 《張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)推進具有全球影響力科技創(chuàng)新中心建設的總體行動計劃 (2015—2020年)》，基于張江的區(qū)域創(chuàng)新能力對其創(chuàng)新發(fā)展目標進行了準確定位，同時進一步落實上海建設全球科創(chuàng)中心的戰(zhàn)略部署。該計劃提出的 “深化產業(yè)、功能和空間三大布局融合，充分發(fā)揮區(qū)域創(chuàng)新和創(chuàng)新成果產業(yè)化示范作用”將發(fā)揮張江的創(chuàng)新引領作用，為 “跟跑”區(qū)域提供創(chuàng)新發(fā)展路徑參考； “重點建成綜合國家創(chuàng)新中心和若干創(chuàng)新功能平臺”將拓寬創(chuàng)新要素流動邊界，促進更大范圍的創(chuàng)新增長，使上海張江在長江經濟帶建設和 “一帶一路”倡議中發(fā)揮輻射作用； “把健全示范區(qū)協(xié)調服務機制，完善示范區(qū)管理體制，轉變園區(qū)開發(fā)管理模式作為全球科創(chuàng)中心建設核心重點推進”，將進一步推動張江高水平創(chuàng)新服務業(yè)發(fā)展，形成良好的區(qū)域創(chuàng)新機制，從而強化區(qū)域創(chuàng)新能力。張江是上海建設全球科創(chuàng)中心的核心承載區(qū)，在度身定制的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略指導下，上海將在諸多前沿創(chuàng)新領域發(fā)揮引領作用，同時主動參與國際科技競爭。

3 化解區(qū)域創(chuàng)新問題

在區(qū)域創(chuàng)新政策設計中考慮不同的創(chuàng)新問題，能有效促進區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展[16]。忽視不同區(qū)域創(chuàng)新瓶頸的特殊性，以及知識組織和產業(yè)結構特點，將使區(qū)域創(chuàng)新政策由于缺乏針對性而難以實現(xiàn)預期目標，從而降低政策有效性。區(qū)域創(chuàng)新政策內容應結合實際，重點突破制約區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸，著力解決區(qū)域創(chuàng)新體系建設的突出問題。Franz等根據(jù)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)存在的缺陷特征，將不同區(qū)域的創(chuàng)新障礙因素分為組織薄弱、區(qū)域鎖定和網絡分割，并分別對應三類問題區(qū)域，即外圍區(qū)域、傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)域和大城市區(qū)域[1]。只有針對相應區(qū)域的創(chuàng)新瓶頸定制差異化創(chuàng)新政策，克服不同創(chuàng)新制約因素，區(qū)域創(chuàng)新政策才可能有效。需要說明的是，現(xiàn)實中區(qū)域往往面臨復雜的創(chuàng)新障礙組合。這里主要針對特定的區(qū)域創(chuàng)新問題提出相應政策定制策略，并不否定區(qū)域其他創(chuàng)新問題的存在。

3.1 組織薄弱區(qū)域的政策定制策略

在組織薄弱區(qū)域，產業(yè)集群化水平偏低，創(chuàng)新支撐機構匱乏，尚未形成完整的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)。創(chuàng)新動力群缺失和創(chuàng)新支持組織匱乏，是制約區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的主要障礙。針對區(qū)域創(chuàng)新組織薄弱的問題，區(qū)域創(chuàng)新政策內容需以組織建構激勵和技術趕超學習為主進行差異化設計。具體可從三方面入手：①“組織建構”應成為區(qū)域創(chuàng)新政策的關鍵內容[17]，政府應根據(jù)本區(qū)域創(chuàng)新活動需要，引入高水平科研機構和研究中心；支持建立區(qū)域性教育培訓機構，增強中高水平技術人才供給；②促進區(qū)域創(chuàng)新集群形成，努力構建區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)，在加快區(qū)域創(chuàng)新企業(yè)形成的同時，大力引進外部創(chuàng)新型企業(yè)，為加強企業(yè)間知識源聯(lián)系創(chuàng)造條件；③強化區(qū)域內企業(yè)與知識供給組織、技術轉移機構間的互動網絡關系，優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)組織結構。

以青海省為例。2017年，青海在中國區(qū)域綜合科技創(chuàng)新水平指數(shù)排名中居全國第27位，創(chuàng)新指數(shù)低于50% (全國平均水平為67.57%)[18]，區(qū)域創(chuàng)新服務機構存在發(fā)展不平衡、專業(yè)化程度低、高素質人才匱乏等問題。在此背景下，青海省政府發(fā)布了 《關于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》，通過支持眾創(chuàng)空間等創(chuàng)新服務平臺和機構建設，為企業(yè)提供全面優(yōu)質的專業(yè)化服務；通過鼓勵生產力促進中心等組織創(chuàng)新服務模式，強化全過程、集成化的技術轉移服務。

2017年12月出臺的 《加快青海國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展實施方案》對園區(qū)未來10年國家級創(chuàng)新服務機構的數(shù)量進行了規(guī)劃，并對園區(qū)的科技服務方式、科技創(chuàng)新服務中心在產學研合作、企業(yè)研發(fā)中心培育、科技人員培訓等方面的具體功能進行設計。一系列針對青海地區(qū)創(chuàng)新組織薄弱問題的政策措施，將推動各類區(qū)域創(chuàng)新服務機構建設，為企業(yè)展開產學研合作提供有利條件，促進各類區(qū)域創(chuàng)新要素間互動網絡形成。

3.2 創(chuàng)新鎖定區(qū)域的政策定制策略

Claire認為，制度鎖定、認知鎖定和功能鎖定是抑制區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的典型障礙因素[19]。創(chuàng)新鎖定區(qū)域的特征是學習和創(chuàng)新能力不足，發(fā)展瓶頸在于傳統(tǒng)產業(yè)集群過于專業(yè)化。鎖定型區(qū)域創(chuàng)新政策方案定制的關鍵在于打破路徑依賴，激勵企業(yè) “躍遷”至新技術領域，促進工藝創(chuàng)新、產品創(chuàng)新以及新市場建立，激活區(qū)域創(chuàng)新活力。具體策略包括以下三個方面：①促進傳統(tǒng)產業(yè)結構調整，發(fā)展新的技術和產業(yè)集群，在支持現(xiàn)有企業(yè)技術升級和新技術企業(yè)形成的同時，通過各項優(yōu)惠政策使外資企業(yè)得到 “嵌入式”發(fā)展，從而引入新的補充性知識，幫助區(qū)內傳統(tǒng)企業(yè)克服技術鎖定；②改革區(qū)域知識產生和擴散組織，建立以新技術、新技能為導向的研究機構和教育培訓基地，重建區(qū)域知識基礎；③更新傳統(tǒng)封閉式的區(qū)域創(chuàng)新網絡，構建開放式的彈性創(chuàng)新網絡，促進區(qū)域創(chuàng)新網絡結構變革，推動新產業(yè)相關創(chuàng)新網絡建設。德國學者Welfens強調，提升產業(yè)集群內企業(yè)研發(fā)水平，助力傳統(tǒng)產業(yè)集群技術升級的基本政策方向，是使區(qū)域以最佳方式內化特定集群的溢出效應[20]，所規(guī)劃政策路徑見圖4。

圖4 區(qū)域產業(yè)集群創(chuàng)新政策

3.3 網絡分割區(qū)域的政策定制策略

在創(chuàng)新網絡分割區(qū)域，主要創(chuàng)新障礙在于缺乏交互式學習和創(chuàng)新網絡斷裂。低水平的區(qū)域創(chuàng)新網絡聯(lián)系，制約了創(chuàng)新系統(tǒng)整體功能發(fā)揮。區(qū)域創(chuàng)新主體間交互作用的缺失，導致新技術產生和新企業(yè)形成低于預期。

區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)由知識產生與擴散和知識應用與開發(fā)兩大子系統(tǒng)構成[21]。為了克服區(qū)域創(chuàng)新網絡分割，加強知識流通和互動學習，有效的區(qū)域創(chuàng)新政策應圍繞核心要素進行內容定制：①加強企業(yè)、行業(yè)、知識供給者間的合作水平，修復斷裂的區(qū)域創(chuàng)新網絡；②建立與國際性知識提供者間的良好聯(lián)系。具體政策內容應重點強調改善區(qū)域內企業(yè)間的信任關系，培育互信合作的地方文化，提升創(chuàng)新主體的交互學習能力，尤其要促進區(qū)域創(chuàng)新網絡的國際合作；創(chuàng)建高水平研究中心和高層次技能培訓機構，提高區(qū)域知識和人才供給質量，同時通過體制機制創(chuàng)新，深化產業(yè)界與教育機構、研究組織的聯(lián)系合作，提升產學研協(xié)同創(chuàng)新水平。

這里提供一個通過區(qū)域間整合協(xié)同，推動創(chuàng)新發(fā)展的生動案例。2015年9月，國務院正式批準珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設，強調要全面提升珠三角區(qū)域創(chuàng)新體系整體效能，積極探索珠三角與國際及粵港澳地區(qū)的合作新機制。重點完善區(qū)域產學研協(xié)同創(chuàng)新體系，加強與國際及粵港澳地區(qū)的合作聯(lián)系，以克服珠三角區(qū)域缺乏交互式學習和創(chuàng)新網絡斷裂的發(fā)展瓶頸。通過支持區(qū)域內大中型企業(yè)建設高水平研發(fā)機構，吸引大型外資企業(yè)、跨國企業(yè)建設區(qū)域研發(fā)中心和地區(qū)總部，提高區(qū)域知識和人才供給質量，加強企業(yè)、行業(yè)、知識供給者的國際合作水平；通過創(chuàng)新合作平臺建設，以及國際科技合作計劃的實施，推動國際及粵港澳在創(chuàng)新資源上的深度融合，促進創(chuàng)新資源合理流動和優(yōu)勢互補。廣東省政府在 《珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設實施方案 (2016—2020年)》中進一步指出，加強珠三角區(qū)域創(chuàng)新一體化布局，構建協(xié)同有序、科學高效的區(qū)域創(chuàng)新體系，將推動創(chuàng)新要素的高效組合，促進創(chuàng)新主體間的交互學習；鼓勵更多粵港澳企業(yè)和科研機構在多個領域進行持續(xù)創(chuàng)新合作，建設面向港澳的青年創(chuàng)業(yè)基地和企業(yè)孵化器，有利于提升珠三角區(qū)域的產學研協(xié)同創(chuàng)新水平。2016年，珠三角自創(chuàng)區(qū)的區(qū)域生產總值達6.7萬億元，跨區(qū)域創(chuàng)新合作格局已初步形成。一系列新型研發(fā)機構的穩(wěn)步發(fā)展，為區(qū)域產學研協(xié)同創(chuàng)新提供了靈活的合作機制，將助力區(qū)域產業(yè)轉型升級，最終突破區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展瓶頸。

4 兼顧邊界條件約束

在信息不完全的情況下，創(chuàng)新政策定制有時無法追求最優(yōu)目標，而是通過對動態(tài)環(huán)境的不斷適應完成政策方案設計[22]。區(qū)域創(chuàng)新政策嵌入具體環(huán)境中的程度對創(chuàng)新政策績效影響很大。當前的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展路徑，取決于特定區(qū)域制度環(huán)境和知識基礎，在一定程度上限定了可選政策方案和可能的政策結果。而不同的制度演化歷史和技術發(fā)展軌跡，決定了區(qū)域創(chuàng)新政策應適應不斷變化的區(qū)域環(huán)境，以增加政策成功的可能性。

技術創(chuàng)新會推動產業(yè)變遷，創(chuàng)新過程的改變也會帶來產業(yè)結構調整。挪威奧斯陸大學Jan Fagerberg等發(fā)現(xiàn)，區(qū)域產業(yè)結構和區(qū)域創(chuàng)新政策間存在協(xié)同演化關系[23]。因此，區(qū)域創(chuàng)新政策定制需考慮區(qū)域特定的產業(yè)結構環(huán)境，根據(jù)不同產業(yè)類型和技術要求設計多樣性政策，促進區(qū)域創(chuàng)新活動。此外，由于區(qū)域創(chuàng)新政策具有時效性，政策績效將隨經濟社會環(huán)境變化而發(fā)生改變，為了確保政策的科學性，必須系統(tǒng)考察區(qū)域所處的創(chuàng)新發(fā)展階段。針對當前區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展時期和模式進行方案內容調整，從而提高區(qū)域創(chuàng)新政策有效性。

4.1 適應區(qū)域技術、產業(yè)結構環(huán)境

區(qū)域創(chuàng)新政策選擇依賴于創(chuàng)新主體需求的變化，而需求狀況通常隨區(qū)域客觀環(huán)境的變動、技術變化和經濟波動而改變。在創(chuàng)新政策選擇過程中存在內部選擇和外部選擇兩種機制。內部選擇指公共部門內部的一些要素與過程在政策選擇中產生作用，如政府預算變動使研發(fā)補貼減少；而通過企業(yè)創(chuàng)新活動績效來衡量政策效果，進而檢驗政策的過程則屬于外部選擇。在外部選擇機制作用下，企業(yè)的創(chuàng)新政策選擇功能使得區(qū)域創(chuàng)新政策轉變與企業(yè)、技術演化有密切聯(lián)系[24]。區(qū)域創(chuàng)新政策、技術和產業(yè)結構之間彼此相互影響，存在協(xié)同演化關系。因此區(qū)域創(chuàng)新政策須適應于特定的區(qū)域技術及產業(yè)環(huán)境，從而有效應對市場失靈以及創(chuàng)新成果產業(yè)化問題，增強創(chuàng)新政策效果。

區(qū)域創(chuàng)新政策內容應根據(jù)工業(yè)化進程中的需求變動進行調整，圍繞一段時期內區(qū)域產業(yè)發(fā)展目標、方向和重點技術領域有針對性地定制創(chuàng)新政策；使區(qū)域創(chuàng)新政策與產業(yè)的知識、技術類型和技術成熟度等相適應。在這個方面，北京市進行了有益探索。2017年12月，北京市發(fā)布 《加快科技創(chuàng)新 發(fā)展新一代信息技術等十個高精尖產業(yè)的指導意見》，指出北京未來將以新一代信息技術等10大高精尖產業(yè)為重點發(fā)展領域，勾勒出北京市產業(yè)新發(fā)展的路線圖。新一代信息技術產業(yè)是最有創(chuàng)新活力、帶動性最強的戰(zhàn)略新興產業(yè)。目前北京市正處于信息技術產業(yè)革新發(fā)展的拐點，在集成電路、人工智能、云計算等產業(yè)領域發(fā)展迅速。10份分項指導意見根據(jù)不同產業(yè)在裝備、技術、工藝和產品上的差異，對各產業(yè)發(fā)展方向、標準和路徑進行了政策定制，強調集成電路產業(yè)政策目標是突破核心設計技術，提升裝備自主配套能力；人工智能產業(yè)政策要以構建系統(tǒng)化、層次化的技術體系為重點，推動與行業(yè)應用的深度融合以建立研發(fā)優(yōu)勢；云計算產業(yè)政策內容的重點是增強云存儲服務能力，形成各行業(yè) “云生態(tài)”；第五代移動通信 (5G)產業(yè)的政策路徑是做好關鍵技術及標準的研發(fā)布局，加快建設物聯(lián)網泛在基礎設施、數(shù)據(jù)共享和應用服務平臺。

2017年9月，北京的人工智能企業(yè)數(shù)量居全國之首，其中獨角獸企業(yè)約占整個中關村獨角獸企業(yè)的40%。中關村管委會出臺的 《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)人工智能產業(yè)培育行動計劃 (2017—2020年)》，系統(tǒng)規(guī)劃了未來3年中關村人工智能產業(yè)發(fā)展的目標、任務和保障措施，將進一步引導北京人工智能產業(yè)快速發(fā)展，搶占前沿科技制高點。緊密結合區(qū)域產業(yè)環(huán)境，關注不同產業(yè)差異性，并有針對性地設計研發(fā)投入和創(chuàng)新成果市場化措施，只有這樣創(chuàng)新政策才能更有效地激發(fā)產業(yè)創(chuàng)新潛能、促進區(qū)域創(chuàng)新活動。

4.2 符合區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展階段

英國曼徹斯特大學創(chuàng)新研究院Jeremy Howells認為，定制化區(qū)域創(chuàng)新政策的優(yōu)勢在于能體現(xiàn)區(qū)域獨特性，并根據(jù)區(qū)域現(xiàn)有政策資源和所處發(fā)展階段進行政策內容的量身裁制[25]。當區(qū)域創(chuàng)新政策內容已無法促進當前的創(chuàng)新活動時，就必須進行政策調整或制定新政策，以適應區(qū)域所處的創(chuàng)新發(fā)展階段。

以色列學者根據(jù)發(fā)展中國家及地區(qū)的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展進程，將區(qū)域創(chuàng)新政策分為三個階段：培育創(chuàng)新型企業(yè)、為創(chuàng)新加速提供條件、轉型知識經濟社會[26]。在不同創(chuàng)新發(fā)展階段，區(qū)域應制定與之相適應的創(chuàng)新政策內容。第1階段的區(qū)域創(chuàng)新政策目標是通過研發(fā)支持來培育創(chuàng)新型企業(yè)，具體戰(zhàn)略包括在企業(yè)部門促進創(chuàng)新擴散，培育大量創(chuàng)新型中小企業(yè)，針對不同技術類型、企業(yè)和部門進行政策實驗，以及加強創(chuàng)新和研發(fā)學習；采取政策措施保證科技及教育體系正常運行，構建技術創(chuàng)新支持網絡體系，促進重點領域的技術基礎設施建設，以及逐步實施市場化改革和擴大開放。第2階段的區(qū)域創(chuàng)新政策目標是為創(chuàng)新加速創(chuàng)造條件，可從供給、需求和政策能力方面進行政策戰(zhàn)略設計，具體內容有提升技術基礎設施水平，推進知識型創(chuàng)業(yè)活動，提高戰(zhàn)略性創(chuàng)新政策能力和引導創(chuàng)新型企業(yè)持續(xù)增長。第3階段的區(qū)域創(chuàng)新政策目標是加速創(chuàng)新或通過學習過渡到知識經濟社會，具體目標包括區(qū)域創(chuàng)新投入顯著提高，創(chuàng)新密集型企業(yè)部門快速增長，部分創(chuàng)新型產業(yè)獲得一定國際市場份額；區(qū)域創(chuàng)新政策的戰(zhàn)略重點有發(fā)展國際化風險資本業(yè)，開辟支持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的新市場，以及確保企業(yè)部門和基礎設施或支持結構之間實現(xiàn)協(xié)同演化。需要指出的是，對于處在第3階段的追趕型發(fā)展區(qū)域來說，研發(fā)激勵措施尤為重要。

處于不同區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展階段中的企業(yè)，其創(chuàng)新政策需求也在不斷變化。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展過程大致可分為新思想和知識形成、產品原型開發(fā)、規(guī)?；a、商業(yè)模式建立和價值實現(xiàn)。與之相對應的是創(chuàng)新企業(yè)成長的三個階段：創(chuàng)業(yè)企業(yè)、高成長企業(yè)和龍頭企業(yè)。區(qū)域創(chuàng)新政策應根據(jù)區(qū)內創(chuàng)新企業(yè)的成長階段進行適時調整，形成動態(tài)、靈活的政策支持體系[27](見圖5)。

圖5 創(chuàng)新企業(yè)成長各階段的適用政策

5 結論

基于前瞻性區(qū)域創(chuàng)新政策分析，本文得出以下結論：有效的區(qū)域創(chuàng)新政策方案應結合區(qū)域實際進行精心定制。區(qū)域創(chuàng)新政策內容應聚焦區(qū)域創(chuàng)新優(yōu)勢，適應區(qū)域創(chuàng)新能力，化解區(qū)域創(chuàng)新問題，并兼顧邊界條件約束。通過發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢創(chuàng)新資源，促進區(qū)域優(yōu)勢領域創(chuàng)新，強化區(qū)域創(chuàng)新集聚優(yōu)勢，可有效聚焦區(qū)域創(chuàng)新優(yōu)勢；全面、客觀地評估區(qū)域創(chuàng)新能力，并根據(jù)區(qū)域創(chuàng)新能力強弱及多樣性，調整區(qū)域創(chuàng)新政策內容重點，將使政策方案有效適應區(qū)域創(chuàng)新能力；針對區(qū)域面臨的特定創(chuàng)新瓶頸對政策方案進行差異化設計，可有效化解區(qū)域創(chuàng)新中的突出問題；有效的區(qū)域創(chuàng)新政策還應適應特定區(qū)域技術、產業(yè)結構環(huán)境，并符合區(qū)域所處的創(chuàng)新發(fā)展階段。

區(qū)域創(chuàng)新政策內容定制的有效性影響因素包括區(qū)域創(chuàng)新優(yōu)勢、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新問題，以及區(qū)域創(chuàng)新的邊界條件。在區(qū)域創(chuàng)新政策內容定制中，缺乏對任一因素的考慮都會降低創(chuàng)新政策方案的有效性。決策者基于區(qū)域的創(chuàng)新優(yōu)勢、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新瓶頸和創(chuàng)新環(huán)境進行政策內容定制，有利于形成有效的區(qū)域創(chuàng)新政策方案。需要注意的是，對不同區(qū)域以及處在不同發(fā)展時期的同一區(qū)域來說，以上各因素對區(qū)域創(chuàng)新政策有效性的影響程度各不相同，其權重會隨外部環(huán)境的變化而發(fā)生改變；從系統(tǒng)論的角度看，區(qū)域創(chuàng)新政策內容定制的有效性不僅取決于各獨立的影響因素，還取決于因素之間的相互協(xié)同，4項因素組合在一起，構成了影響區(qū)域創(chuàng)新政策有效性的作用系統(tǒng)；此外，區(qū)域創(chuàng)新政策方案的有效性還將隨相關政策的實施而變動，并在政策周期的不同節(jié)點上呈現(xiàn)動態(tài)變化，決策者應將時間維度納入考慮范疇。