魏秀玲

（深圳大學 法學院，廣東 深圳 518060）

圍繞土地，涉及兩個基本問題，一是作為財產資源，如何確定其產權體系及其歸屬原則，旨在保護產權人的合法權利，對這一問題，通常是由一個國家的民事法律體系加以規(guī)定；二是作為一種特殊的不可再生資源，如何有效管理使用。對于一般的財產資源如何使用與利用，通常由財產所有人個人依法確定，只要法無明文禁止則可為，但是土地資源不同于其他財產。土地資源的特殊性，決定了土地用途管制制度的建立與實施，而用途管制制度本不屬于民事法律關系調整范疇，它是一個國家公權力干預民事財產使用與利用的表現(xiàn)，屬于行政法律體系。在我國，長期以來立法上沒有將這兩者加以區(qū)分。

在我國歷屆土地制度改革中，把土地產權制度與土地管理制度合二為一進行探索、改革并實踐著，雖然改革的成果在社會制度、經(jīng)濟制度及法律制度方面都有所彰顯，但遺留的問題也是一脈相承，始終無法擺脫土地權屬歸屬不清、權益內容失衡、資源分配不公等問題。因此，把土地產權體系與土地管理權制度進行科學劃分并改革，是實現(xiàn)土地改革目標的路徑，將土地產權體系定位在土地財產資源在法律上的體現(xiàn)，土地管理制度定位于國家管理權在法律上的體現(xiàn)，前者用民法體系去規(guī)范調整各種社會關系，后者用行政法律體系建立、健全各項制度，才能在理論上為我國土地制度的改革及完善提供科學依據(jù)。

一、我國法律關于土地權利的相關規(guī)定

土地權利是有關土地的一系列權利的總和，如土地的所有權、使用權、擔保權、地役權、管理權等。土地權利的表現(xiàn)形式，既包括物權形式，也包括土地的利用與管理等其他非物權形式。實踐中人們將土地所有權、土地用益物權和土地擔保物權概稱為土地產權。除土地產權外，我國《憲法》及《土地管理法》還規(guī)定了嚴格的土地規(guī)劃、利用、管理制度，而這些規(guī)劃利用管理權的行使主體為政府主體，其權利源于具體的法律、行政法規(guī)規(guī)定?？梢姡覈恋貦嗬尸F(xiàn)了民事權利與行政管理權利復合之特征。深入剖析各項權利內容，有助于我國土地權利法律體系的科學構建。

（一）我國土地民事權利的法律規(guī)定

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國土地民事權利的表現(xiàn)形式主要為土地所有權、土地用益物權和土地擔保物權。

土地所有權是權利人依法享有的對土地占有、使用、收益、處分的權利，是土地所有制在法律上的表現(xiàn)形式。我國憲法規(guī)定了國家土地所有權和集體土地所有權兩種土地所有權形式。國家土地的所有權由國務院代表國家行使，國有土地的開發(fā)利用，通過開發(fā)利用者依法取得土地使用權的方式進行，在使用期間，國家土地所有權權屬性質不變，依然屬于國家所有。集體土地所有權，分為村農民集體土地所有權、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體土地所有權、村內兩個以上農業(yè)集體經(jīng)濟組織土地所有權三大類。集體土地所有權的行使，不同于國家土地所有權，其權利行使受到兩方面的限制：一是權利行使主體受法律限制，二是處分權行使受制于農民集體經(jīng)濟組織成員共同意志的限制及國家法律和政府管理的限制。

在所有權形式外，他人對土地所有權人的土地享有占有、使用并依法獲益的權利，在民法上稱為土地用益物權，我國《物權法》對該種權利規(guī)定了四種，分別表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、建設用地使用權、地役權。

農村集體經(jīng)濟組織成員或者農村集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人根據(jù)承包合同取得的在農村土地上從事農業(yè)經(jīng)營活動并取得收益的權利，是法律規(guī)定的土地承包經(jīng)營權。最早確定該權利的法律是我國《土地管理法》和《農村土地承包法》，根據(jù)當時的法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權屬于債權性質?！段餀喾ā奉C布后，將經(jīng)營權人根據(jù)《農村土地承包法》取得的承包經(jīng)營權，以用益物權的方式加以確認，利用物權保護的方法，最大程度保障了土地承包人的合法權益，促使土地承包經(jīng)營權人對土地的精心投入和利用，對土地承包經(jīng)營權的合法流轉有重要意義。

宅基地使用權是我國為了解決農村村民生活住房問題，由農村集體經(jīng)濟組織依法分配給其成員一定的土地，用于村民建設住宅房屋及其附屬設施，該土地的使用權稱為宅基地使用權，宅基地使用權一經(jīng)合法取得，無使用期限限制。我國《土地管理法》對宅基地使用權的權利內容、取得方式等加以規(guī)定，作為民事基本法的《物權法》對《土地管理法》中關于宅基地使用權的內容進一步確認，并對該用益物權的登記及保護等加以明確，彰顯了對該項權利的民法保護。

對宅基地使用權的認識，應重點把握三點：一是承載該權利的土地歸集體所有，該用益物權建立在集體所有土地上。二是宅基地使用權的用途具有特定性。我國土地實行用途管制制度，各類土地使用，必須符合用途管制要求，集體經(jīng)濟組織成員取得宅基地使用權，必須是為了建造住宅房屋及附屬設施，滿足生活居住需求，不能用于其他用途。三是宅基地使用權的取得，具有主體的特定性和權利內容的社會福利性，主體的特定性具有一定的身份要求，只能由農村集體經(jīng)濟組織的成員向其所在的農村集體經(jīng)濟組織提出申請并依法取得；權利內容彰顯了農村村民社會保障功能和福利色彩，表現(xiàn)在多方面。村民依法取得的宅基地使用權，無需支付土地使用費，是無償取得，一旦取得，該權利無使用期限限制。該制度的建立，對維護農村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

在城市規(guī)劃區(qū)內，單位和個人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，稱之為建設用地使用權，權利人可以依法在該幅土地上實施建設行為。在《物權法》頒布之前，沒有使用“建設用地使用權”這一概念，《物權法》中“建設用地使用權”的前身，是我國《城市房地產管理法》中的“國有土地使用權”“國有土地使用權”是在國家土地所有權基礎上，利用國家土地所有權中的使用權能而派生出來的一項獨立權利?！段餀喾ā奉C行之前，該項權利并未納入民事法律體系，沒有在相關的民事法律規(guī)范中體現(xiàn)。2007年頒布的《物權法》，啟用“建設用地使用權”的概念，明確了在國有土地上取得的“建設用地使用權”是一項民事權利，并將其納入用益物權體系。

但是，《物權法》將建設用地使用權用益物權僅限于設立在國有土地上，對利用農村集體土地實施建設行為的建設用地，并未納入建設用地使用權用益物權體系，這就留下了兩個問題，一是農村集體土地上合法取得的非農建設用地使用權，如何認定其權利性質，法律上沒有明確規(guī)定。在《物權法》沒有頒布前，我們可以將該項權利認為是農村集體土地上設定的建設用地使用權，與國有土地上設定的建設用地使用權，具有異曲同工的效果，只是其權利載體不同而已，現(xiàn)在，將國有土地上的建設用地使用權上升為民法上的用益物權，而對集體土地上的非農建設用地使用權未加以規(guī)定，導致該項權利性質不明，也就直接造成農村集體土地制度改革中涉及的集體土地使用權流轉受限問題。二是非農建設用地使用權，作為農村集體土地上客觀存在的一項權利，不斷從靜態(tài)權利呈現(xiàn)日漸流轉態(tài)勢，促進農村集體土地使用權的流轉，是我國今后農村土地制度改革的核心，而民法物權的保護方法，是對上述權利流轉保護的最有效方法，只有在民事立法上確立權利內容，才能有效確立保護方法及穩(wěn)定交易秩序，因此，《物權法》沒有確立非農建設用地使用權用益物權地位，導致我國土地權利內容在民法體系上的不完整。

地役權是利用他人的不動產，以提高自己不動產使用效益，雙方按照合同約定設立的一項權利。我國《物權法》對地役權專章進行規(guī)定，這是地役權制度在我國民法權利體系上的首次確立，而且沒有排除農村集體土地上地役權的設立，豐富了我國土地民事權利體系內容，對土地資源的有效利用，發(fā)揮了重要作用。

在我國法律禁止土地所有權流轉的制度下，當事人可以用依法取得的土地使用權設立擔保物權，在債務人不履行到期債務或者發(fā)生當事人約定的實現(xiàn)擔保物權的情形時，擔保物權人依法就擔保財產享有優(yōu)先受償權，這就是我國法律規(guī)定的與土地財產相關聯(lián)的擔保物權，總體概括為五種:一是法律允許單獨流轉的建設用地使用權；二是被抵押的房屋占用范圍內的建設用地使用權；三是依法承包并經(jīng)登記的集體荒山的土地使用權；四是農村集體經(jīng)濟組織投資設立的企業(yè)的廠房等建筑物及其占用范圍內的集體建設用地使用權；五是以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權。

（二）我國土地管理權的法律規(guī)定

土地管理權，源自于管理權概念。管理權的產生，可以追溯到第二次世界大戰(zhàn)期間，為了應付戰(zhàn)爭的需要和戰(zhàn)后的重建，一些資本主義國家采納了國家干預學說理論，生成了一批以維護社會公共利益為目的，限制私權利為核心的法律。國家干預和控制社會經(jīng)濟的理論在各國得到實踐，在國家干預經(jīng)濟學說的影響下，管理權成為非常重要的法律概念，特指主權國家以社會整體利益最大化為目的，對社會經(jīng)濟實施宏觀控制和管理的權力。而土地行政管理權，則指國家通過法律授權職能部門，以合理配置土地資源、提高土地利用效益、保障土地可持續(xù)利用。

我國對土地的行政管理權主要分為土地用途管制權、土地規(guī)劃調整權、土地征收征用權、閑置土地收回權、土地稅收管理權、土地監(jiān)察執(zhí)法權等。

土地用途管制權，是指國家通過土地利用總體規(guī)劃的強制方法，把土地按用途進行合理分類，明確土地使用條件，對土地用途實行強制管理。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃的方法，我國將土地分為農用地、建設用地和未利用地。用地單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，權利人依法改變土地權屬和用途的，應當依法辦理土地變更登記手續(xù)。我國是一個農業(yè)大國，人口眾多，土地資源的開發(fā)和利用，對國民經(jīng)濟的發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟的平衡，有重要意義。規(guī)定土地用途管制權，建立土地用途管制制度，是貫徹中國土地基本國策，合法使用土地，提高土地利用率的有效方式。

土地規(guī)劃調整權，是指國家根據(jù)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和自然、經(jīng)濟、社會條件的變化，對一定區(qū)域內的土地在空間利用和時間安排上進行總體規(guī)劃和布局的權利。由國務院規(guī)定具體的土地利用總體規(guī)劃期限，要求各級人民政府自下而上結合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，根據(jù)國土整治和資源環(huán)境保護的要求，提前組織編制土地利用總體規(guī)劃并逐級上報。在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，應當遵循法律規(guī)定的編制原則，實行分級審批，實行計劃管理，在土地利用總體規(guī)劃的修改及執(zhí)行上，必須嚴格按照我國《土地管理法》得具體規(guī)定執(zhí)行，確保土地規(guī)劃調整權的依法實施。

土地征收征用權，是基于公共利益的需要，國家依照法律規(guī)定的條件和程序，將集體土地收歸國有或征收使用并對集體土地所有者予以補償?shù)臋嗬?。一個國家的憲法和法律必須保障自然人和法人的財產所有權不受侵害，未經(jīng)財產所有權人同意，任何人不得強制其轉讓所有權，這是現(xiàn)代民法的一項基本原則。但是，國家可以在特定情況下，強制取得他人的財產所有權，這種征收制度屬于一項例外規(guī)則，得到了各國法律的確認。但對這項制度的實施，大多規(guī)定了嚴格的條件，歸納為三項：一是以公共利益為前提；二是嚴格按照法定程序實施征收征用行為；三是依法進行征收征用補償。我國法律同樣規(guī)定了該項制度?；谖覈鴮ν恋匾患壥袌龅墓獙嵭懈叨葔艛?，只有國有土地通過法定途徑，以劃撥或出讓方式，才能進行房地產建設，而集體土地實施建設行為，除農村非農建設項目外，其余項目用地必須先行經(jīng)過土地征收環(huán)節(jié)，以征收方式改變土地所有權性質，將集體土地所有權經(jīng)征收轉化為國有土地后方可進入一級市場開發(fā)利用。為此，集體土地征收決定一經(jīng)做出，即引起一種民事權利的變更，其法律后果是將原集體所有性質的土地，經(jīng)過征收行為轉化為國家所有土地性質，該幅土地才能以國有土地使用權形式進行市場供應。

土地征收和土地征用，既有相同之處，又有區(qū)別。相同之處在于兩種行為都必須嚴格按照法定程序實施，而且都要依法對原權利人給予補償。不同之處在于，土地征收行為的法律后果，直接導致土地所有權的改變，而土地征用行為的后果，只是土地使用權在征用期間發(fā)生改變，并不導致土地所有權發(fā)生變化。被征用土地，仍然屬于原權利人，征用使用期限屆滿后，土地征用人必須將土地交還給原權利人。在2004年我國《憲法》修正及《土地管理法》修訂前，沒有區(qū)分上述兩種不同的情形，統(tǒng)稱“征用”。之后，在2004年《憲法》修正及《土地管理法》的修訂中，明確了征收和征用制度的區(qū)分。

閑置土地收回權，是指土地使用者取得土地使用權后，在一定時間閑置土地未予利用而被國家依法收回的權利。根據(jù)我國《城市房地產管理法》第二十六條及《閑置土地處置辦法》第四條規(guī)定，土地連續(xù)閑置兩年未使用的，縣級以上人民政府可以依法收回該土地。實踐中下列三種情形可以認定為土地閑置：第一，合同約定的開發(fā)建設日期或者劃撥決定書載明的動工開發(fā)建設日期起滿1年未動工開發(fā)建設的土地；第二，已動工開發(fā)建設但開發(fā)建設面積未達到開發(fā)建設總面積的1/3，或者投資額不足總投資額25%，且未經(jīng)原批準用地的人民政府批準，中止開發(fā)建設連續(xù)滿1年的土地；第三，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。

閑置土地收回權的行使，體現(xiàn)了國家對土地資源的監(jiān)督管理，促使土地使用人及時有效開發(fā)利用土地資源。但是，閑置土地收回，直接影響土地使用權人已合法取得的土地權益，因此，對閑置土地的認定、收回程序、處置方案等，應當嚴格按照法律規(guī)定實施，既能體現(xiàn)國家對土地的行政管理，又能依法賦予土地使用人權利救濟的機會，實現(xiàn)土地資源的科學管理和利用。

土地稅收管理權，是指國家按照土地面積、等級、價格、收益或增值等行使稅收管理的權利。以土地為課稅對象，是世界上通行的計稅科目，我國建國后也確認了該制度，規(guī)定向一切從事農業(yè)生產、有農業(yè)收入的單位和個人征收農業(yè)稅。對城市土地則以地產稅稅目征稅。在稅收制度改革中，地產稅與房產稅合并，征稅名目為“城市房地產稅”。在1973年稅收制度改革中，將城市房地產稅征稅范圍再次進行調整，該稅目只對城市的房地產管理部門、有房產的個人和涉外企業(yè)進行征收。1984年進行國有企業(yè)利改稅改革，又將原地產稅改為土地使用稅，這些改革變化，都體現(xiàn)了國家在土地利用管理中對土地稅收管理權的重視。

土地監(jiān)察執(zhí)法權，是根據(jù)土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定，縣級以上人民政府土地管理部門依法對本行政區(qū)域范圍內土地使用情況進行監(jiān)督檢查，并對違法者實施法律制裁的權利。根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，土地監(jiān)察執(zhí)法的目的旨在保證土地管理法律法規(guī)的落實，實現(xiàn)土地依法使用及管理總目標。

土地行政管理權具有特定的法律屬性，是國家機關行使經(jīng)濟職權時享有的權利，這種權利與民法上的物權有嚴格區(qū)別，其行使主體僅限于各級國家機關，其權利內容不具有營利性，其權利性質屬于行政公權?；谛姓珯嗟脑O立是以整個社會的利益為權利目標，社會利益高于個人利益的理論為社會共識，因此，行政公權在任何國家和地區(qū)的法律制度中都具有高于個人財產所有權的法律地位。

二、土地權利法律體系改革的路徑

（一）把土地產權體系全部置入民事法律體系，明確各種土地產權的民事權利性質

我國關于土地產權權利的規(guī)定分布在《憲法》《民法通則》《民法總則》《物權法》《土地管理法》《房地產管理法》以及其他行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)乃至各級政策性文件中，這些法律文件，除《憲法》作為國家根本大法外，其他都分別從行政法律規(guī)范、民事法律規(guī)范的角度去界定土地權利的相關內容，這些規(guī)定在土地權利的稱謂、客體與主體、取得與喪失、內容與限制、權利的保護方法等方面都有不同的標準與方法，致使土地權利性質不明，權利的不確定性現(xiàn)象突出。

雖然隨著《物權法》的頒布，人們已逐漸改變了土地權利以行政管理為核心的思想，但《物權法》對土地權利過于狹窄的界定，對土地民事關系缺乏系統(tǒng)規(guī)定的現(xiàn)狀，必然使實踐中大量客觀存在的土地民事權益游離于民法體系之外，導致實踐中相關當事人的土地權利不明確或保障不利，權利之間的界線不清，形成利益沖突，而通過行政管理手段介入這種民事爭議糾紛，引發(fā)的社會矛盾日漸突出，與我國一貫主張的法治社會理念背道而馳。因此，科學構建土地權利的民事法律體系，把涉及土地產權的權利體系置入民事法律體系，明確各種土地產權民事權利性質，是現(xiàn)行土地產權制度改革的方向。

我國《物權法》作為民事基本法，初步界定了土地權利總體上可以分為土地所有權、土地用益物權和土地擔保物權三大類，是土地權利民事法律化的一大進步，但是《物權法》對集體土地使用權沒有從民法角度納入物權用益物權范疇，把國有土地使用權僅限定于建設用地使用權，把集體土地使用權中的承包經(jīng)營權和宅基地使用權進行物權規(guī)定，而對集體建設用地使用權卻沒有給出一席之地，彰顯了土地權利民法體系上的不完整性，而這也是困擾我國集體土地使用權流轉的最大法律障礙。

根據(jù)我國《立法法》立法宗旨，對民事基本制度的規(guī)定，只能通過制定法律的方式進行，鑒于土地民事權利屬于民事基本制度范疇，而《物權法》是體現(xiàn)這一法律制度的民事基本法，因此，對土地權利民法體系的完善，當下只能通過兩種途徑解決，一是修訂《物權法》，對《物權法》中關于土地權利的內容加以修訂完善；二是在制定《民法典》的同時，實現(xiàn)對《物權法》相關內容的完善。

無論通過何種途徑完善土地權利民法體系，都應當從以下內容展開。

1.分別對國有土地所有權和集體土地所有權的內容加以具體規(guī)定。鑒于現(xiàn)行體制下我國的經(jīng)濟制度，決定了這兩種所有制不會有大的變革，對于這部分內容的完善，重點放在把現(xiàn)行其他法律、法規(guī)、行政規(guī)章，甚至土地政策中關于土地所有權的內容進行梳理整合，例如把《民法通則》第七十四條、第八十一條、第八十二條、第八十三條的規(guī)定，《土地管理法》第二章及其他部分關于所有權相關條款的規(guī)定，《房地產管理法》中關于國有土地開發(fā)的內容，《中華人民共和國土地管理法實施條例》《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、國土資源部《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》等關于土地所有權的條款進行梳理、整合，從土地所有權的取得方式、內容、保護及登記事項等，按照民事權利的法律規(guī)范形式，通過《物權法》的修訂或《民法典》物權編的制定，統(tǒng)一納入《物權法》或《民法典》對應章節(jié)，形成統(tǒng)一的、相對完整的土地所有權民法體系。

2.在現(xiàn)行《物權法》的基礎上，更正、補充土地用益物權體系，擴大用益物權范圍。土地使用權是我國在土地公有制模式下，為發(fā)展房地產經(jīng)濟而經(jīng)過多年實踐探索形成的一項權利。且在不改變土地所有權人權利情況下，充分發(fā)揮了土地資源的功能，是中國土地財產權利上的一大特色，理應得到法律地位的確認。鑒于前文所述《物權法》制定中的各種因素，導致其未得到《物權法》上應有的體現(xiàn)，為此，后期的修訂完善中，應對土地使用權用益物權的完整體系進行考量修訂完善，建立國有土地使用權、農村集體土地使用權、地役權三大用益物權體系，其中，國有土地使用權項下涵蓋建設用地使用權、土地租賃權、集體土地使用權涵蓋耕地權、承包經(jīng)營權、土地經(jīng)營權、宅基地使用權、非農建設用地使用權等。

總之，修訂完善后的土地民事權利體系如表所示（見表-1）。

（二）將土地制度中涉及土地管理的內容，從民事法律制度中分離出來，形成土地管理權，強化其管理功能

土地管理權法律制度和土地產權法律制度，產生于不同的理論基礎，土地管理權法律制度基于國家干預經(jīng)濟學說理論，在該理論的應用下生成的行政管理權，有其獨立的運行規(guī)則，土地管理權法律制度，采用最直接的行政公權力的方式，通過審查、規(guī)劃、審批管理、處罰的手段，實現(xiàn)立法目的。土地產權法律制度的基石則是傳統(tǒng)的民法所有權理論，是現(xiàn)代民法的發(fā)展在我國公有制經(jīng)濟制度下的法律體現(xiàn)，是應用民法的方法，確認、保護土地所有權和使用權及其他各項權利不受侵犯，明晰各項土地產權規(guī)則、內容，在合理配置和有效利用土地資源的同時，實現(xiàn)并保護土地產權權利人的民事權益。科學界定兩種法律制度的功能及權利范圍、行使主體，對保護土地產權人的財產權益及穩(wěn)定社會秩序，提高土地資源的高效利用，有重要意義。

表-1

根據(jù)我國《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，目前在土地利用中，涉及到的行政公權制度有土地用途管制、土地規(guī)劃調整、土地征收、閑置土地收回、土地稅收管理、土地監(jiān)察執(zhí)法等內容，對于這些制度的規(guī)定，有些集中體現(xiàn)在一部部門法中，如土地用途管制，主要規(guī)定在《土地管理法》中。有些既有專門法的規(guī)定，又有其他法上的體現(xiàn)，如土地規(guī)劃管理，既有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，又在《土地管理法》中有體現(xiàn)，有些則在各層級的法律形式中都規(guī)定，如土地征收制度，從《憲法》《土地管理法》《物權法》到《國有土地上房屋征收與補償條例》等其他法律規(guī)范性文件，都有相關內容的規(guī)定。這樣的現(xiàn)狀，一是導致對同樣事物的管理，因法律規(guī)定不同，適用法律不同，處理的結果也必然存有差異，如土地征收制度，就是明顯范例。二是由于管理權行使的依據(jù)太泛，實踐中管理者可以有選擇性地適用，導致土地管理中管理權公信力下降，因土地管理而引發(fā)大量社會爭議。

筆者認為，科學構建土地管理權法律制度，將土地管理權用法律手段規(guī)范化，是土地改革應當重點解決的問題，一是要確立科學的土地管理權體系，把土地用途管制法律制度、一級市場土地供應制度、土地規(guī)劃法律制度、土地征收征用法律制度、閑置土地收回法律制度、土地稅收法律制度、耕地特殊保護法律制度、土地監(jiān)察執(zhí)法等法律制度，在《土地管理法》修訂中進行進一步強化，形成科學的土地管理權體系（見表-2）；二是將該體系項下的各種土地管理權，從權利概念的內涵、外延進行科學界定，把各項權利的行使主體、職能進行明確規(guī)定，對各項權利的內容規(guī)則、行使方法與程序、法律責任等均以法律的形式加以規(guī)范，便于行政機關依法行使土地行政管理權，推進各種行政權力在陽光下運行，真正實現(xiàn)行政公權在社會經(jīng)濟宏觀控制和土地資源管理中的功能。

綜上，土地管理權體系的建立，如表所示（見表-2）。

表-2