張雪艷

（沈陽師范大學 國際商學院，遼寧 沈陽 110034）

一、供給側結構在遼寧經濟發(fā)展中的重要作用

勞動力、資本、技術、制度和結構都是經濟發(fā)展的重要因素，而結構從內涵、質量、持續(xù)性和長期性方面影響著經濟運行?？茖W合理的結構會促進經濟高質量增長，反之則對經濟起抑制作用。結構從供給和需求角度，可分為供給側結構和需求側結構。供給側和需求側是矛盾統(tǒng)一體的兩個方面，二者均衡及結構匹配才能使經濟平穩(wěn)健康發(fā)展。而完全均衡和匹配只是發(fā)展過程中的趨勢，不能完全實現，它們總是處于經濟發(fā)展動態(tài)變化和矛盾中，只不過在不同時期經濟矛盾的主要方面不同，有時可能需求側為矛盾的主要方面，需求結構不適應供給，滿足不了供給的需要；有時供給側為矛盾的主要方面，供給結構不適應需求，滿足不了需求的要求。遼寧經濟發(fā)展的快慢與否更多地體現在供給側結構方面。改革開放之前，受益于國家推行的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略要求，遼寧的重工業(yè)供給側結構，使遼寧經濟發(fā)展一直名列前茅，為新中國的發(fā)展做出了突出貢獻。改革開放之后，在國家新一輪重化工業(yè)化過程中，在大規(guī)模的“鐵公基”建設對鋼鐵、水泥、石化等重化工業(yè)需求量很大的情況下，遼寧繼續(xù)大力發(fā)展重工業(yè)和化工業(yè)，重化工業(yè)供給側結構使其經濟增長速度在各省市中排在前列。

從2013年開始,我國經濟進入新常態(tài)，經濟增長從高速增長轉為高質量增長；工業(yè)結構從傳統(tǒng)產業(yè)轉向新經濟產業(yè);經濟發(fā)展從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動。在先進省市科技創(chuàng)新、信息技術、服務業(yè)為主導的新經濟不斷突破的同時，遼寧供給側結構沒有太大的改變，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，重化工業(yè)占比將近80%，仍然保持重化工業(yè)比例過高，資金密集型、資源密集型占比過大，高新技術產業(yè)占比過低的結構。導致2013年以后經濟增速與先進省市拉開差距，2015年經濟增長速度為全國第14位，2016年經濟竟出現了負增長，成為我國唯一一個經濟負增長的省份。遼寧從早年的“遼老二”降到改革開放后的“遼老八”，2016年成為全國的“遼老小”，雖然2017年、2018年經濟發(fā)展速度先后達到4.2%、5.7%,但其供給側結構相對于新時代的需求面臨諸多矛盾交織,難以適應新經濟的發(fā)展。

二、遼寧供給側結構性矛盾的突出表現

（一）供給側短板較多

產業(yè)短板的范圍涵蓋經濟結構多個領域和方面?？傮w產業(yè)水平不高，老重化產業(yè)占比高，戰(zhàn)略性產業(yè)、高新技術產業(yè)和現代服務業(yè)偏低；國有經濟占比高且發(fā)展動力和活力不足；民營經濟生存發(fā)展艱難；城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距依然較大，縣域經濟的支撐能力較弱，偏遠農村發(fā)展滯緩；生態(tài)文明建設任重道遠；開放型經濟發(fā)展水平不高；教育、醫(yī)療、旅游等高端服務不足；人們的思想觀念落后，具有冒險精神、競爭能力、創(chuàng)新思維的人才流失，外地人才引不進來，缺少創(chuàng)新式的技術人才和企業(yè)領軍人才，技術創(chuàng)新動力不足,且人口老齡化嚴重；產業(yè)運作體制相對僵化，營商環(huán)境不佳等。

（二）結構性產能過剩嚴重

按照國際標準，一個行業(yè)的產能利用率合理區(qū)間在79%-83%之間，超過85%說明產能足，低于79%為產能過剩，低于75%就意味著產能嚴重過剩。多年來，遼寧省鋼鐵、冶金、石化、煤炭等支柱產業(yè)等產能利用率均在75%以下，有的還在70%以下，制造業(yè)企業(yè)的平均設備利用率為66.7%，一些鋼鐵廠、煤礦、水泥廠嚴重虧損[1]。遼寧產能過剩主要表現為“結構性產能過?！?，在國際國內有競爭力的高附加值產品,比如互聯(lián)網、高智能、大數據、新材料等方面缺少供給或沒有供給;而鋼鐵、煤炭、水泥等低附加值產品供給大大超過了市場需求。在民眾的消費開始向中高端、服務型、個性體驗轉變的同時，遼寧低端的供給側結構不能滿足高質量、個性化的需求，從而限制了經濟的快速發(fā)展。

（三）交易成本相對高些

企業(yè)成本包括轉型成本和交易成本，轉型成本是把投入轉換為產出或直接的生產消耗,即人與自然打交道產生的成本；交易成本就是“協(xié)調人與人之間的利益關系”的成本[2]。遼寧企業(yè)除了轉型成本較高外，相比先進省市交易成本相對也高。一是賦稅高。由于“營改增”主要惠及服務業(yè),不直接惠及始終征收增值稅的工業(yè)企業(yè)，遼寧工業(yè)企業(yè)居多,其最大的減稅方面在于新購固定資產、運輸、倉儲、廣告宣傳等支出費用可以進行進項稅抵扣，但由于經營收益下滑、投資需求下降等原因，企業(yè)此類開銷并不多，大部分企業(yè)不能享受到減稅優(yōu)惠[3]。已經形成規(guī)模的一些老企業(yè)設備購進需求較少,一些企業(yè)甚至在削減產能，新購固定資產少，企業(yè)無進項稅額可抵扣，所以遼寧企業(yè)的賦稅相對還是很高[4]。二是企業(yè)與政府部門交往費用高。由于體制落后，政府在繁瑣的市場資格審查、審批、登記、收費等方面，耗費了企業(yè)大量的時間和財富，迫使企業(yè)支出更多的尋求交易對象、獲取信息、爭取合同的費用，有時企業(yè)難免求助于政府及其內部成員，以合法或非法的手段轉讓部分租金索取權為代價換取政府的支持，從而獲得更多利潤。三是企業(yè)內部管理產生的交易成本高。由于企業(yè)缺少現代化管理，企業(yè)各部門的合作成本、考核成本、代理成本等居高不下。四是企業(yè)與其他企業(yè)交往產生的交易成本高。由于體制僵化、制度欠缺、互不信任、欺詐、扯皮等因素，使企業(yè)獲取信息成本、合同成本、融資成本、訴訟成本等無效交易成本占企業(yè)成本較大比重，拉升了總成本，使利潤空間縮小，導致在企業(yè)界產生了“投資不過山海關”的說法，嚴重影響了遼寧的外在形象和經濟發(fā)展。

（四）房地產庫存偏高

遼寧房地產庫存是從21世紀初積累起來的，當時各類開發(fā)企業(yè)如同雨后春筍般地涌現出來。許多開發(fā)企業(yè)不顧市場需求狀況，沒有正確充分掌握市場規(guī)律，缺乏對潛在客戶群信息的掌握，過度超前建筑，造成商品房、酒店式公寓積壓過剩。以沈陽為例，2012年至2014年的沈陽市商品房竣工面積分別為1 891.32萬平方米、2 192.01萬平方、1 790.04萬平方米，而同期的商品房實際銷售面積分別為1 649.99萬平方米、1 751.67萬平方米、1 450.49萬平方米，直接導致庫存的攀升。2010年，當全國房地產開發(fā)企業(yè)80 000多家時，遼寧4 800多家，沈陽最多時達到1380家，到2016年底，沈陽注冊的開發(fā)企業(yè)仍有900余家[5]。雖然遼寧2019年房地產整體進入了降溫通道，價格存在向下小幅調整，但城市分化再度凸顯，一、二線城市有上行壓力，三、四線城市向下壓力增加，庫存可能再度增加。房地產超量庫存已引發(fā)一系列問題，鋼鐵、煤炭、水泥的過剩根源是房地產，過度房地產開發(fā)拉動了這些行業(yè)；房地產投資中有50%的資金直接或者間接來源于銀行貸款，易產生不良貸款，對商業(yè)銀行產生巨大影響，危及社會整體經濟。

（五）政府和企業(yè)債務規(guī)模較大

債務負擔一般采用負債率和債務率兩個指標來衡量，其中：負債率=負有償還責任的債務余額/當年GDP，債務率=負有償還責任的債務余額/當年地方財力，當年地方財力=公共財政收入+上級補助收入+政府性基金收入。在供給側結構性改革穩(wěn)步推進之時，遼寧省政府性債務風險開始浮現。2014年為8 000億，2015年達到8 592.1億，2016年為8 526.2億元，2017年經過多方努力，債務又有所下降為8 455.00億。雖然負債率均低于60%的國際警戒線，但債務率方面卻超出了90%-150%的國際風險控制標準。見圖1和圖2。

圖1 2017年中國各省政府負債率

圖2 2017年中國各省政府債務率

除政府性債務風險外，遼寧企業(yè)債務形勢也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。數據顯示，2016年報企業(yè)63.34%負債，平均資產負債率65.36%，同比降低1.76個百分點。資產負債率未超過50%的占17.78%，達到或超過100%的占9.97%，同比提高1.95個百分點。第一產業(yè)負債企業(yè)比例38.10%，平均資產負債率高達110.08%，同比提高29.89個百分點；第二產業(yè)負債企業(yè)比例70.38%，平均資產負債率71.09%，與上一年度持平；第三產業(yè)負債企業(yè)比例61.80%，平均資產負債率56.56%，同比降低9.17個百分點。2017年，規(guī)模以上企業(yè)資產負債率達到了68.6%，接近70%，負債率遠高于我國先進省市和發(fā)達國家的水平[6]。

三、財政政策是解決結構性矛盾的有效手段

遼寧供給側改革需要一系列創(chuàng)新性政策的研究與實施，其中財政政策是解決結構性矛盾的有效政策之一。財政政策包括預算政策、稅收政策、公共融資政策、公債政策、財政支出政策、資產折舊政策、財政專項資金和政府性產業(yè)基金等，這些政策對社會經濟具有較強的引導功能、協(xié)調功能和控制功能。相比其他宏觀調控政策，財政政策更能體現結構性，可在調整優(yōu)化遼寧經濟結構中大有作為。以往財政政策主要在投資、消費和出口的需求側發(fā)力，導致經濟粗放型的發(fā)展格局以及各產業(yè)之間的經濟失衡?，F階段對遼寧應實施更加積極的財政政策，著力將經濟增長的動力來源由要素驅動、投資驅動、規(guī)模驅動轉到創(chuàng)新驅動上來，使市場在資源配置中起決定性作用，在適度擴大需求的同時，主要在供給側發(fā)力，提高供給體系的質量和效率，提高全要素生產率，促進產業(yè)優(yōu)化升級和結構調整，達到經濟增長的穩(wěn)中求進。

（一）補短板的財政政策

1.優(yōu)化財政支出，補短也要避短

遼寧經濟結構性改革要補的短板很多，如果什么產業(yè)都可發(fā)展，可能都形不成優(yōu)勢，陷入“眉毛胡子一把抓”境地。補短同時還要避短，遵循遼寧自身比較優(yōu)勢的發(fā)展戰(zhàn)略，把有限的財政資金用在刀刃上。裝備制造業(yè)是遼寧工業(yè)的第一支柱產業(yè)，我們要發(fā)展高端裝備制造業(yè)，在高端裝備制造業(yè)中，重點發(fā)展已有一定基礎、有特色的項目。比如基礎材料、電控和液壓電在內的基礎零部件，我國和世界先進企業(yè)比還有很大的距離，其他省市也不具有這樣的先進技術，可以優(yōu)先找這樣的項目來突破，首先在國內獨一無二，一方面可以擺脫對外國核心技術的依賴，另一方面滿足國內其他省市對高技術需求，在此基礎上，再進一步努力去與世界先進企業(yè)技術抗衡。

2.完善支持企業(yè)創(chuàng)新的普惠性稅收政策

企業(yè)在進行高技術壁壘、高附加值的創(chuàng)新活動時，其活化勞動成本主要在研發(fā)投入、薪酬、產地租金等方面，按現行的增值稅抵扣方式，該部分成本不能抵扣，從而使企業(yè)承受較高稅負，使得企業(yè)沒有足夠的資金投入在更多的研發(fā)新產品新技術上。我國雖然也意識到增值稅會影響高科技企業(yè)發(fā)展，只在軟件、芯片及生物制藥產業(yè)一些特殊領域有特殊的增值稅政策,而與這些產業(yè)相同的其他高技術產業(yè)，比如關鍵材料制造企業(yè)卻不能享受這些特殊政策。因此，應完善支持企業(yè)創(chuàng)新的普惠性稅收政策，拓展高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠行業(yè)范圍，切實解決遼寧高新技術企業(yè)面臨的稅收窘境，促進高科技產業(yè)的發(fā)展。

3.財政資金投入要“放長線，釣大魚”

多年來，遼寧在市場、資金、國家支持都差不到哪里，但始終是規(guī)?；杏唷⒏偁幜Σ蛔?，一個原因就是技術積累少、研發(fā)能力弱。產業(yè)要由大變強，就需要專注解決產業(yè)關鍵技術、核心部件和特殊材料，提供專業(yè)化、高質量的產品和服務。但幾乎所有產業(yè)需要的關鍵材料、技術研發(fā)和產業(yè)化都需要長時間的投入和經驗積累才有可能成功，甚至要花費十余年去開發(fā)一項技術和產品，如果急功近利，缺乏專注和耐性，喜歡短平快，就很難成功。財政政策應鼓勵和支持投資大、周期長、風險高的先進技術研發(fā)和制造。

4.激活和培養(yǎng)公民的企業(yè)家精神

多年來，財政所投資金遠未達到預期目標，遼寧造血機制始終沒有建立起來，究其原因主要是遼寧公眾的企業(yè)家精神即創(chuàng)新精神、競爭精神和冒險精神的缺失。一個高端轉化成果，不論給多少資金，擁有怎樣的尖端技術人才，如果沒有敢于擔當的企業(yè)來做，也會化為烏有。如沈陽藥科大學有將近80%的科技成果轉到省外，因為南方的藥企肯投入、肯擔風險，遼寧的企業(yè)舍不得投入、不愿意擔風險。所以，應把培育遼寧人企業(yè)家精神作為財政政策研究的一個重要問題，拿出一部分資金用于培育、培養(yǎng)和培訓企業(yè)家，建立健全企業(yè)家教育培訓體系和企業(yè)家成長跟蹤機制，探索建立企業(yè)家成長導師制度，鼓勵、支持并指導企業(yè)家向外省及國外有關專家“拜師學藝”。

5.向高效率、創(chuàng)新驅動強烈的民營企業(yè)傾斜

新技術的大規(guī)模創(chuàng)新和應用主體是企業(yè)，而企業(yè)之中不能忽視民營企業(yè)。創(chuàng)新更多來自于民營企業(yè)和市場，互聯(lián)網技術作為一項創(chuàng)新，出現市場上的時候，我們看到它在中國的主角是騰訊、阿里巴巴、百度、京東這樣的民營企業(yè)。制造業(yè)的新起之秀華為，包括在我國排在前列的其他智能手機制造商，也都是民營企業(yè)。相對民營企業(yè)，國企缺少創(chuàng)新激勵機制，國企高管拿到幾十萬的年薪，創(chuàng)新成功對他好處不大，創(chuàng)新失敗他也不必承擔責任。所以，遼寧支持創(chuàng)新的財政政策更應該向高效率、創(chuàng)新驅動強烈的民營企業(yè)傾斜。

6.打造公共技術服務平臺，提供共同工廠服務

缺乏技術、資金和人才是遼寧省中小微企業(yè)普遍遇到的共性難題，如果讓中小微企業(yè)自己搭建全自動化的生產線，他們需要承受資金、技術等方方面面的壓力。而由財政打造的公共技術服務平臺、提供共同工廠服務，則能很好解決這一痛點，對優(yōu)化產業(yè)結構、推動遼寧省產業(yè)升級影響深遠。

（二）降成本的財政政策

1.在市場機制的基礎上發(fā)揮財政作用

財政應調動市場主體企業(yè)降成本的積極性，引入降成本的獎懲機制，設立標準，對降成本有力度的企業(yè)給予財政獎勵，對實在無法推動其降低成本而長期虧損的“僵尸企業(yè)”，實行市場出清，由市場來重新配置資源，順其自然地在市場競爭浪潮中退出市場。同時財政也要在市縣級政府部門之間引入適當的競爭機制，通過財政支出和財政收入等制度安排，鼓勵各級政府和各政府部門競相為企業(yè)降成本過程提供高質量的公共服務。

2.降低賦稅成本，清理規(guī)范各種收費項目

可在遼寧試點企業(yè)所得稅分類累進稅率，進一步規(guī)范增值稅抵扣，幫助切實履行繳稅義務的制造業(yè)企業(yè)有效轉移已繳增值稅，減少增值稅沉淀在生產制造環(huán)節(jié)的比重，可將制造業(yè)相關增值稅率合并調整到6%-10%之間。降低企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅負擔，在現在城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標準基礎上，每平方米下降10元，工業(yè)用地稅額標準再下降一定幅度（但最低不超過法定稅額）。在原基礎上進一步取消或停征中央涉企行政事業(yè)性收費項目，收費項目再減少一半以上，保留的項目要盡可能降低收費標準。減少政府定價的涉企經營性收費，清理取消行政審批中介服務違規(guī)收費，對現行的政府性涉企收費，能減則減、能免則免，確保收費項目“只減不增”、收費標準“只降不升”。

3.出臺精準的降成本專項行動資金

財政應按照“少取”“多給”的思路，出臺精準的幫扶政策，安排降成本專項行動資金。如，在產業(yè)扶持資金中列支上市融資獎勵經費，獎勵企業(yè)上市融資，鼓勵企業(yè)進入資本市場；以專用資金支持外貿企業(yè)出口創(chuàng)匯獎勵、運費成本補貼、出口退稅等，切實有效地幫助企業(yè)降本減負。

4.提高服務質量，降低企業(yè)與政府關系的交易成本

財政要從熱衷于“管、審、批”轉變成“扶、幫、助”的服務型財政；把工作內容最終集中到規(guī)劃、經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調、社會管理和公共服務等方面上來；從不受約束的自由政府轉變成依法行政的法治政府；完善監(jiān)管規(guī)則，強化執(zhí)行機制；完善服務體系，營造良好的發(fā)展環(huán)境，大力提升行政服務效率；為了降低企業(yè)與政府的交易成本，應加強網上審批的許可證信息和日常管理信息，建設企業(yè)基礎信息管理系統(tǒng)，實現各部門信息資源的共享與交換；盡快推出分行業(yè)擴大小規(guī)模納稅人自行開具增值稅專用發(fā)票試點范圍等具體改革措施；規(guī)范辦稅程序，推進納稅服務一體化；推進異地納稅便利化，實施“互聯(lián)網+稅務”行動計劃，推行統(tǒng)一規(guī)范的電子稅務局，加快實現電子與實體服務同質化，營造良好稅收環(huán)境。

5.支持企業(yè)通過技術創(chuàng)新降低成本

財政預算可通過股權投資、貼息、事后獎補等方式或以專項扶持項目的配套資金，支持企業(yè)加大技改投入，加快技術改造，促進產業(yè)轉型升級；鼓勵企業(yè)建立自主研發(fā)機構，支持企業(yè)通過技術創(chuàng)新降低成本；對依托企業(yè)組建并獲得科技部門批準的各級企業(yè)工程技術研究（開發(fā)）中心，財政可分別按市級、省級、國家級給予不同額度的一次性獎補。

（三）去產能的財政政策

1.加大稅收支持力度，轉變財政投入方式

要加大對產能過剩企業(yè)在綜合利用資源、節(jié)能減排、環(huán)境保護和技術改造等方面的財稅支持力度[7]。對主動處理過剩設備的企業(yè)，如廢棄超過企業(yè)總資產5%給予稅收優(yōu)惠，對企業(yè)破產清算處置抵債資產給予過渡期稅收優(yōu)惠。企業(yè)在資產重組過程中，涉及的不動產、土地使用權轉讓，不征收營業(yè)稅；對符合相關條件和規(guī)定進行改制的企業(yè)所承受原單位土地、房屋權屬的部分可免征契稅；對依法依規(guī)實施破產、優(yōu)化股權結構、改制上市，可享受一定契稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等待遇。盡量避免使用各種行政手段來清理過剩產能，轉變財政投入方式，通過各類基金引導市場和企業(yè)，強化企業(yè)的責任意識，去產能既要“鐵政策”，同時也要巧用經濟手段，讓“利益驅動”調節(jié)企業(yè)的“走”與“留”。

2.在專項基金基礎上，多渠道籌集資金去產能

在遼寧經濟比較困難的條件下，中央可在原專項基金的基礎上再增加額度，補貼過剩產能的資產處置，幫助解決企業(yè)退出后人員分流、安置等；省內設立過剩行業(yè)轉型基金，資金來源于發(fā)行長期專項債券，根據減產規(guī)模確定債券發(fā)行額度，由省政府發(fā)債并償還，中央政府給予貼息補助；還可通過市、縣（市、區(qū)）財政預算安排一部分資金，通過企業(yè)互助解決一部分，以此來補償企業(yè)在淘汰落后產能方面的損失；對自愿淘汰企業(yè)出臺獎勵政策，按照一定比例給予企業(yè)相應的資金獎勵與政策傾斜，如按照每壓減1萬噸煉鐵產能獎補25萬元、每壓減1萬噸煉鋼產能獎補30萬元的標準給予獎補。

3.策應“一帶一路”戰(zhàn)略，鼓勵企業(yè)“走出去”

在遼寧省過剩的產能，對其他一些地區(qū)和國家可能恰好短缺或是短板，應積極落實國家“一帶一路”戰(zhàn)略，鼓勵企業(yè)“走出去”，通過國際產業(yè)轉移化解過剩產能，加強國際產能合作，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，謀求共同發(fā)展；加大過剩產能出口退稅政策和其他方面的支持力度，取消加工貿易項下過剩產品保稅，鼓勵企業(yè)把過剩產能轉移到海外需要的國家。

4.減少地方政府為擴大稅收而過度刺激投資的行為

理順政府間的收入劃分，結合我國稅制改革，明確中央與地方支出責任的邊界，重新構建和完善中央稅和地方稅體系，引導地方政府建立規(guī)范化、法律化、合理化的稅收機制，從而減少地方政府為擴大稅收而過度刺激投資的行為[8]。

（四）去杠桿的財政政策

1.強化舉債考核，完善債務管理制度

將所有政府債務納入財政部門統(tǒng)一管理，在成立遼寧省債務管理辦公室基礎上，把項目規(guī)劃和投融資計劃、政府債務收支預算編制銜接起來；建立政府債務信息公開披露制度，強化各級政府主要領導干部任期內舉債情況的考核、審計和責任追究；探索編制地方政府債務預算，建立政府債務風險預警機制和政府償債渠道。

2.通過改革的方法不斷消化債務數量

2017年，遼寧省8 000多億的政府債務里，交通系統(tǒng)和農業(yè)水利系統(tǒng)有2 000億元用來修高速公路、修鐵路，這些基本上都是產業(yè)投資，是有收益的。通過改革把交通系統(tǒng)中企業(yè)化的資產都剝離出來組建交通投資集團，可以把交通系統(tǒng)負債的2 000億剝離出來了。有些資產在政府系統(tǒng)里面并不能發(fā)揮任何作用，剝離出來之后就不一樣了，這并不是說政府就不再承擔責任了，而是通過資產的運營和運作來逐漸消化和解決這些負債。同樣，對企業(yè)負債也要堅持改革原則，積極穩(wěn)妥處置“僵尸企業(yè)”，落實財稅政策，支持債務處置企業(yè)有效盤活存量資產，開展土地再利用。

3.改革稅制和稅收征管體制，提高地方收入

將省級和省級以下國稅地稅機構合并后，國稅地稅之間應聯(lián)合制定統(tǒng)一的標準，使稅法得到更好實施，有利于在統(tǒng)一機構的背景下理順各稅種征收范圍,統(tǒng)一征收，防止重復征稅；構建科學的稅種劃分格局和財力分配格局，根據財力與事權相匹配原則，中央政府應適當承擔支出責任并下放一定收入給地方。

4.爭取轉移支付支持，發(fā)行置換債券

根據遼寧省財政收支矛盾突出問題和振興東北老工業(yè)基地的艱巨使命，應爭取中央轉移支付和特殊國債等多種渠道資金支持；同時，完善省以下轉移支付制度，整合市縣政府資源，盤活存量資產，合理測算市、縣級的基本財政支出需求，優(yōu)化財政支出結構；發(fā)行地方債籌資置換存量債務，發(fā)行置換債券，置換以后年度到期的政府債務，減輕全省各級政府利息負擔，這樣不僅可緩解償債壓力，而且規(guī)避了存量債務違約風險。

5.嚴格控制債務規(guī)模，防止發(fā)生新的不合理債務

省財政廳應及時會同財政部對全省融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位政府性債務情況進行調查，重點對財政負有支出責任的債務進行審核；管死財政借錢開支，管死單位擅自舉債，取消行政事業(yè)單位的舉債權，管死形象工程舉債，管住負債搞基礎設施建設和公益事業(yè)建設；對棚改、軌道等有一定收益的城市基礎設施和公益性事業(yè)項目應積極引入社會資本和各類投資主體，嘗試PPP模式拓寬融資渠道，籌集建設資金，減輕政府公共財政舉債壓力。

（五）去庫存的財政政策

1.針對各類需求，實行差別化調控政策

目前，重點做好二、三、四線城市和縣城樓市去庫存工作，滿足首套剛需、支持改善需求、遏制投機炒房。對首套房和二套房的認定、普通住房和非普通住房的劃分等方面進行政策微調，如取消非戶籍首套剛需的社保與納稅年限規(guī)定，加大剛需、改善性住房需求的稅費減免力度等。進一步完善農民、大學生畢業(yè)生和其他社會群體的購房政策。對農民進城購房給予契稅補貼、規(guī)費減免、貸款貼息、物業(yè)費補貼等政策。如農民進城買房首套房在144平方米以下可獲每平方米100元補貼，新婚家庭購房享受每平方米200元補貼。

2.助力租購并舉，設立房地產保有稅

目前房地產稅收體系存在“輕保有，重流轉”的問題[1]，應通過選用合理的稅率，助力租購并舉的住房制度，出臺“租售并舉”新政策，規(guī)定公租房承租對象租住一定年限后，符合規(guī)定的可選擇申請直接購買所租住公住房；政府制定實施細則，選用合理的稅率以及合理的持有時間，選擇推出時機，對房屋保有環(huán)節(jié)進行征稅[9]。

3.減輕企業(yè)負擔，下調企業(yè)銷售未完工產品計稅毛利率

適當減收房地產企業(yè)所得稅，全面下調房地產開發(fā)企業(yè)銷售未完工產品計稅毛利率，以幫助房地產開發(fā)企業(yè)降低成本，化解房地產庫存。為減輕房地產企業(yè)負擔，可以把多個開發(fā)項目的銷售未完工產品計稅毛利率，由原來的24%調整為22%。

4.合理安排，實施商品住房交易補貼

鼓勵房地產庫存較大的市(地)、縣(市)對購買首套普通商品住房者給予財政補貼。居民購買住房交易契稅稅率超出1%的部分由當地財政補貼，將商業(yè)個人住房貸款利率比照公積金貸款利率計算，確定補貼年限后，差額部分由政府財政予以補貼。特別是對農民和農民工進城購房要給予補貼或貸款貼息，具體補貼范圍、標準和補貼期限由各市縣根據經濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)居民可支配收入水平和庫存情況制定落實。補貼金額由各地財政部門會同地稅、住建部門進行測算提出，報請當地政府同意后，由財政部門按照標準安排資金，審計部門進行監(jiān)督和審計。

5.利用棚戶區(qū)改造，完善貨幣化安置

利用棚戶區(qū)改造，通過貨幣化安置、政府回購商品房等政策化解房地產庫存，貨幣化補償標準可根據評估價格并參照新房市場價格綜合考量確定，對購買存量商品房的回遷戶，按照一定時間和標準給予一次性臨遷補助費用，對在規(guī)定期限內搬遷的，給予一定比例的貨幣獎勵，對因房屋被征收而取得貨幣補償并用于購買商品房的個人，可按有關規(guī)定享受契稅減免政策。

6.進一步落實房地產交易環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策

應在對個人購買家庭唯一住房，建筑面積規(guī)定減1%稅率征收契稅或減1.5%稅率征收契稅等相關減免契稅政策基礎上，再降低二手房交易稅。二手房轉讓營業(yè)稅等先征后補，互換住房實行“零稅費”，商住公寓應享受住宅同等政策。

7.實施去庫存與開發(fā)建設用地供應掛鉤制度

建設房地產去庫存與房地產供應掛鉤制度，繼續(xù)從嚴控制開發(fā)土地供應，引導未開發(fā)房地產用地轉換用途，用于國家和地方支持發(fā)展的新興產業(yè)（科技創(chuàng)新、文化、養(yǎng)老、旅游、體育、教育等）。也可利用存量房發(fā)展創(chuàng)業(yè)、養(yǎng)老、中小學和幼兒園、電商用房，開展多元化經營。