摘要：我國(guó)的農(nóng)業(yè)保護(hù)補(bǔ)貼從2004年施行至今已經(jīng)有15年，國(guó)家財(cái)政每年支出巨額資金，2007年中央財(cái)政“三項(xiàng)補(bǔ)貼”支農(nóng)資金為512.7億元。學(xué)術(shù)界對(duì)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的實(shí)施效果進(jìn)行廣泛深入的研究，得出不同的結(jié)論。筆者認(rèn)為，“三項(xiàng)補(bǔ)貼”促進(jìn)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入。本文就縣、鄉(xiāng)實(shí)施耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀、存在的問題及政策完善提出建議。

關(guān)鍵詞：耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼;精準(zhǔn)性;探討

自改革開放以來，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出不斷增加，中央連續(xù)出臺(tái)了16個(gè)一號(hào)文件，按照“多予、少取、放活”的方針，加大支農(nóng)惠農(nóng)力度。我國(guó)種糧直接補(bǔ)貼政策從2003年開始試點(diǎn)，2004年開始實(shí)行對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼，同時(shí)，對(duì)部分地區(qū)農(nóng)民進(jìn)行良種補(bǔ)貼和大型農(nóng)機(jī)具購具補(bǔ)貼，2006年“三項(xiàng)補(bǔ)貼”資金總額為196.4億元。2004年廣西也相應(yīng)出臺(tái)了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，實(shí)行對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼與儲(chǔ)備糧訂單糧食收購掛鉤。從2016年起“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，2018年改為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼。中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)主要包括促進(jìn)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼成為農(nóng)民轉(zhuǎn)移收入的重要來源。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村、政府全程補(bǔ)貼、提供保護(hù)與服務(wù)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策特征。補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，必須堅(jiān)定不移加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度。對(duì)農(nóng)民種糧不合算的認(rèn)識(shí)，就是政府實(shí)施種糧直接補(bǔ)貼政策的基本依據(jù)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)民增收發(fā)揮了很大的作用，2004～2015年我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十二連增”。本文就縣、鄉(xiāng)實(shí)施耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀、存在的問題及政策設(shè)置提出建議，供有關(guān)部門參考，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的進(jìn)一步完善。

1 主要做法

1.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

成立耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由縣人民政府縣長(zhǎng)擔(dān)任，副組長(zhǎng)由分管副縣長(zhǎng)、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任，嚴(yán)格實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制定本縣的實(shí)施方案、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，核實(shí)全縣補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼資金發(fā)放。

1.2 加強(qiáng)政策宣傳

通過廣播電視、發(fā)放宣傳資料、張貼政策宣傳資料和標(biāo)語、出版專題板報(bào)、報(bào)紙刊登，編發(fā)短信、微信等形式做好耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼宣傳工作，將補(bǔ)貼政策的具體內(nèi)容宣傳到村、到戶，增加農(nóng)民的知曉率、獲得感、幸福感。對(duì)因政策調(diào)整、土地調(diào)整而不能享受補(bǔ)貼的農(nóng)民做好宣傳解釋，爭(zhēng)取得到農(nóng)民的理解和支持。做好信息公開工作，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立并公布補(bǔ)貼政策咨詢監(jiān)督電話，做好受理政策咨詢。

1.3 認(rèn)真細(xì)致做好基礎(chǔ)工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站和財(cái)政所密切配合，逐一審核每個(gè)農(nóng)戶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼面積，補(bǔ)貼金額。嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)貼公示制度，在每一個(gè)村民小組張榜公布，接受群眾監(jiān)督?？h級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村做好定期檢查，嚴(yán)格對(duì)不符合補(bǔ)貼條件的耕地給予核減，嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)貼通過“一卡（折）通兌付”。認(rèn)真核對(duì)已經(jīng)發(fā)放的農(nóng)戶，如有錯(cuò)漏、重復(fù)的農(nóng)戶做好記錄，以便退還。嚴(yán)禁截留挪用耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金。

2 存在的主要問題

2.1 耕地補(bǔ)貼面積核準(zhǔn)難

耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的發(fā)放要求核實(shí)耕地面積、張榜公布，接受農(nóng)民監(jiān)督，但在實(shí)際工作中，耕地面積是由村民小組長(zhǎng)上報(bào)，有些村民小組長(zhǎng)沒有逐戶核對(duì)，存在錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)的現(xiàn)象。有些農(nóng)戶耕地轉(zhuǎn)包后仍然享受補(bǔ)貼。另外，村民小組長(zhǎng)三年換屆，新組長(zhǎng)和舊組長(zhǎng)對(duì)農(nóng)民的承包耕地面積數(shù)據(jù)資料交接不好，有的農(nóng)戶耕地承包面積不精準(zhǔn)。例如，有一個(gè)村民小組長(zhǎng)來到我們推廣站要求核對(duì)以他們村民小組的農(nóng)戶耕地面積。有個(gè)農(nóng)戶1982年包產(chǎn)到戶后兄弟分戶，他只有一個(gè)人的耕地，現(xiàn)在有耕地3畝。而另一個(gè)農(nóng)戶全家4人，現(xiàn)在耕地只有0.6畝，這個(gè)村民小組包產(chǎn)到戶后人均耕地面積不到1畝。這兩個(gè)農(nóng)戶的耕地面積肯定是錯(cuò)誤的，但要查出錯(cuò)誤的根源較難，1982年承包到戶至今30多年了，不知換了多少屆村民小組長(zhǎng)。

2.2 不能完全做到誰種地、誰種糧給誰補(bǔ)貼

主要原因是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)有些是私下交易的，村民小組長(zhǎng)不掌握情況，即使掌握情況，有的承包戶土地轉(zhuǎn)包后仍然不愿意放棄享受種糧補(bǔ)貼。有的村民小組長(zhǎng)怕得罪群眾，明明知道農(nóng)戶轉(zhuǎn)包了耕地，但也不實(shí)報(bào)，造成實(shí)際種糧的農(nóng)戶不能享受耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，而承包權(quán)人仍然享受補(bǔ)貼。

3 政策建議

3.1 增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站編制

以廣西田陽縣為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣站編制為4個(gè)人，實(shí)際在編只有2～3個(gè)人，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個(gè)人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣站要負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，現(xiàn)在又增加一種稻谷生產(chǎn)者補(bǔ)貼，有的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員還要參加所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政工作，還有現(xiàn)在正熱火朝天的推進(jìn)的脫貧攻堅(jiān)工作，因此每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站至少需要5～6個(gè)人才能完成這些繁重的工作?，F(xiàn)在農(nóng)戶信息變化要及時(shí)更新，如戶主過世，公安部門就要注銷戶口，銀行就要求更改農(nóng)戶的戶主賬號(hào)，這些日常工作都要推廣站每天都有人在辦公室值班，不能全員下鄉(xiāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。還有現(xiàn)在耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼軟件不斷更新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站不少農(nóng)技人員年齡大，不能熟練使用計(jì)算機(jī)，不能順利開展耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼工作。

3.2 提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性、指向性

對(duì)中央的一號(hào)文件，我們要堅(jiān)決貫徹落實(shí)。耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策性強(qiáng)，涉及全國(guó)2億多農(nóng)戶。假設(shè)每一個(gè)村民委員會(huì)有一個(gè)農(nóng)戶補(bǔ)貼誤差100元，全國(guó)補(bǔ)貼誤差數(shù)額就不小。因此，要做到精準(zhǔn)補(bǔ)貼，充分發(fā)揮政策惠農(nóng)增收效應(yīng)，要精確補(bǔ)貼到每一塊田地、每一個(gè)農(nóng)戶。要做好耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼工作，必須從村民小組工作抓起，要做好對(duì)村民小組長(zhǎng)的培訓(xùn)，培訓(xùn)他們核對(duì)耕地面積的方法，教育他們對(duì)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)他們工作責(zé)任心。強(qiáng)烈建議恢復(fù)村民委員會(huì)的農(nóng)民技術(shù)員職位，可以從現(xiàn)有的村干指定一名村干擔(dān)任農(nóng)民技術(shù)員。現(xiàn)在沒有農(nóng)民技術(shù)員，村一級(jí)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、病蟲害防治、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等工作，沒有具體負(fù)責(zé)人，今天由支書負(fù)責(zé)，明天找村委主任負(fù)責(zé)，很難做好工作。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員要對(duì)村民委上報(bào)的農(nóng)戶信息和面積逐一認(rèn)真核好，要經(jīng)常深入田間地頭對(duì)耕地拋荒、轉(zhuǎn)為“三產(chǎn)”用地、轉(zhuǎn)為宅基地、國(guó)家征地、土地流轉(zhuǎn)等，要調(diào)查摸底，造冊(cè)登記，不折不扣地核減面積，力爭(zhēng)補(bǔ)貼面積誤差降到零，使農(nóng)民感到公平、滿意，有獲得感。對(duì)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的指向性，筆者建議，實(shí)際種植糧食的農(nóng)民才能享受補(bǔ)貼，對(duì)用于種果樹、花木、蔬菜（稻菜輪作的耕地除外）的農(nóng)民不能享受農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。對(duì)種糧大戶要增加補(bǔ)貼額度，可以設(shè)置彈性的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，種糧面積越多，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)越大，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性，保障國(guó)家糧食安全?，F(xiàn)在，大部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是基于農(nóng)戶原來的承包地面積發(fā)放的，與實(shí)際生產(chǎn)“脫節(jié)”，所以對(duì)糧食生產(chǎn)沒有產(chǎn)生影響。例如，有一農(nóng)戶，妻子是單位職工，丈夫在家務(wù)農(nóng)，2010年后，丈夫轉(zhuǎn)入單位就職，全家轉(zhuǎn)入單位后仍享受原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，仍享受耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平總體偏低。耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼對(duì)分散的個(gè)體農(nóng)戶來說微不足道，但對(duì)全國(guó)來說，1700億元是很大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能解決農(nóng)民收入穩(wěn)定問題，農(nóng)民有獲得感但不敏感，個(gè)別農(nóng)戶對(duì)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼漠不關(guān)心，4～5年都不去銀行領(lǐng)補(bǔ)貼的錢。當(dāng)前，種糧成本對(duì)農(nóng)戶種糧積極性的抑制作用要遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的促進(jìn)作用。因此，必須提高政策的精準(zhǔn)性，推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策由黃轉(zhuǎn)藍(lán)變綠。以廣西田陽縣為例，2018年耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼每畝102.84元，全縣人均耕地不足1.5畝，平均每戶享受補(bǔ)貼600元左右。因?yàn)榉N糧食比較效益較低，大部分農(nóng)民種糧食只是為了保證口糧。種一畝早稻的成本是480元左右，其中機(jī)耕120元，機(jī)收110元，農(nóng)藥和化肥200元，種子50元等，一畝早稻平均畝產(chǎn)650公斤左右，產(chǎn)值1820元左右，一畝水稻的產(chǎn)值低于農(nóng)民外出務(wù)工一個(gè)月的收入。耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的最低限額至少要達(dá)到收益高于成本并且不低于非農(nóng)業(yè)收益，才能提高農(nóng)民種糧積極性，否則，農(nóng)民就會(huì)減少農(nóng)業(yè)投入。所以，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的補(bǔ)貼對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步完善，將糧食補(bǔ)貼與實(shí)際種糧面積掛鉤，將補(bǔ)貼資金發(fā)放給真正種糧的農(nóng)民。提高財(cái)政支農(nóng)資金的綜合效益。

3.3 要對(duì)耕地地力保護(hù)工作的準(zhǔn)確性執(zhí)行問責(zé)制

2019年中央一號(hào)文件指出，按照增加總量、優(yōu)化存量、提高效能的原則，強(qiáng)化高質(zhì)量綠色發(fā)展導(dǎo)向，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。為了增加農(nóng)民收入，保障糧食安全，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，國(guó)家每年用巨額資金用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，2012年達(dá)到近1700億元。我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委、村民小組的相關(guān)工作人員要認(rèn)清形勢(shì)，感到肩上的責(zé)任重大，要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央的有關(guān)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的精神，抓好耕地面積用途的核對(duì)、核減，做到每一塊田地的種植情況、每一家農(nóng)戶的耕地面積清清楚楚，明明白白。對(duì)出現(xiàn)耕地已經(jīng)改為三產(chǎn)用地、國(guó)家已經(jīng)征用、已經(jīng)改為宅基地的耕地沒有核減，相關(guān)農(nóng)戶仍然享受耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的，要追究相關(guān)人員的責(zé)任。對(duì)虛報(bào)耕地面積、冒領(lǐng)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金的人員要追究法律責(zé)任。

作者簡(jiǎn)介：黃新文（1960-），男，大專，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師。研究方向：農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣。