●扈劍暉

世界各國(guó)政府在績(jī)效預(yù)算領(lǐng)域的探索和實(shí)踐已經(jīng)近70年的歷史，雖然在其發(fā)展過(guò)程中很多嘗試都沒(méi)有成功，目前為止也尚未有國(guó)家真正實(shí)現(xiàn)基于績(jī)效的預(yù)算分配改革，但各國(guó)政府仍在不停地探索適合本國(guó)的績(jī)效預(yù)算模式，以提升預(yù)算支出的效率和政府提供公共服務(wù)的能力。OECD組織從2007年開(kāi)始對(duì)其成員國(guó)績(jī)效預(yù)算的實(shí)踐進(jìn)行跟蹤調(diào)查，并發(fā)布相關(guān)的報(bào)告總結(jié)和推廣各成員國(guó)在方法和實(shí)踐等領(lǐng)域的創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)從中央部門(mén)到各級(jí)地方政府開(kāi)始廣泛開(kāi)展政府績(jī)效管理以及預(yù)算績(jī)效管理的試點(diǎn)，在實(shí)踐層面推動(dòng)了許多機(jī)制創(chuàng)新，取得進(jìn)展的同時(shí)，也為績(jī)效預(yù)算領(lǐng)域的實(shí)踐貢獻(xiàn)著中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。2018年9月中國(guó)政府發(fā)布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，中國(guó)進(jìn)入到了新的績(jī)效預(yù)算實(shí)踐的歷史階段。在新的歷史時(shí)期，對(duì)各國(guó)的績(jī)效預(yù)算的方法和實(shí)踐的相互學(xué)習(xí)和借鑒具有重要價(jià)值。

本文基于OECD在2019年5月發(fā)布的 《OECD Good Practices for Performance Budgeting 2019》的調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)目前OECD成員國(guó)采用的績(jī)效預(yù)算模式和工具進(jìn)行綜述，并與中國(guó)目前開(kāi)展的預(yù)算績(jī)效實(shí)踐進(jìn)行對(duì)比，探討中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制建設(shè)的思路。

一、績(jī)效預(yù)算模式的分類(lèi)及應(yīng)用

（一）績(jī)效預(yù)算模式的分類(lèi)

績(jī)效預(yù)算目前被認(rèn)為是提升預(yù)算支出效率和政府提供公共服務(wù)能力的重要途徑，它是一套能將績(jī)效信息運(yùn)用于預(yù)算分配決策的機(jī)制。OECD（2019）按照預(yù)算編制與績(jī)效信息之間的緊密程度，以及績(jī)效預(yù)算是自上而下還是自下而上的管理視角，將績(jī)效預(yù)算劃分為四種模式（如圖1所示）。

圖1 績(jī)效預(yù)算的四種類(lèi)型

1、表面型績(jī)效預(yù)算(Presentational performance budgeting)。表面型績(jī)效預(yù)算是在地方政府層級(jí)上各自應(yīng)用，預(yù)算編制與績(jī)效數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)很弱。在此類(lèi)預(yù)算實(shí)踐中，績(jī)效信息只是用于證明預(yù)算撥款和實(shí)際支出是符合政府的戰(zhàn)略目標(biāo)及政策優(yōu)先序列的，用于佐證預(yù)算支出的適當(dāng)性。在其預(yù)算文件中，并不包括預(yù)算的產(chǎn)出、成效等績(jī)效指標(biāo)，因此績(jī)效數(shù)據(jù)和預(yù)算金額之間很難建立聯(lián)系。

2、績(jī)效信息參考型績(jī)效預(yù)算(Performance-informed budgeting)?？?jī)效信息參考型績(jī)效預(yù)算是在地方政府層級(jí)上各自應(yīng)用，其績(jī)效數(shù)據(jù)與預(yù)算編制之間存在著一定聯(lián)系。在預(yù)算文件中包括了績(jī)效度量標(biāo)準(zhǔn)（即績(jī)效指標(biāo)框架），并且以項(xiàng)目（programmes)為基礎(chǔ)進(jìn)行預(yù)算文件的重構(gòu)。此類(lèi)型的績(jī)效預(yù)算需要將預(yù)算控制的權(quán)限下放給項(xiàng)目層級(jí)的管理人員，通過(guò)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的評(píng)估來(lái)確定公共支出的優(yōu)先順序。OECD認(rèn)為，此類(lèi)型的績(jī)效預(yù)算適合有戰(zhàn)略規(guī)劃的政府，因此是較多OECD成員國(guó)政府采用的形式。

3、管理型績(jī)效預(yù)算(Managerial performance budgeting)。管理型績(jī)效預(yù)算是從上級(jí)政府部門(mén)對(duì)下級(jí)政府部門(mén)實(shí)施管理的一種手段，預(yù)算編制與績(jī)效信息之間的關(guān)聯(lián)較弱。OECD認(rèn)為這種類(lèi)型是績(jī)效信息參考型績(jī)效預(yù)算的一種變體（variant），是利用預(yù)算及相關(guān)績(jī)效信息，來(lái)判斷管理因素及因素的改變對(duì)組織行為產(chǎn)生的影響。

4、直接型績(jī)效預(yù)算(Direct performance budgeting)。直接型績(jī)效預(yù)算是在結(jié)果和資源之間建立直接的聯(lián)系，上級(jí)政府部門(mén)可以依據(jù)此對(duì)下級(jí)政府部門(mén)分配預(yù)算資源。結(jié)果和資源之間的聯(lián)系通常隱含著類(lèi)似于合同的機(jī)制，當(dāng)預(yù)算超額或是未完成績(jī)效目標(biāo)時(shí)，將會(huì)有相應(yīng)的措施進(jìn)行回應(yīng)。

（二）績(jī)效預(yù)算在OECD國(guó)家的應(yīng)用情況

1、大部分OECD國(guó)家都建立了績(jī)效預(yù)算模式。2018年OECD成員國(guó)的調(diào)查結(jié)果顯示，35個(gè)OECD成員國(guó)中，33個(gè)參與調(diào)查的國(guó)家中有23個(gè)國(guó)家在部門(mén)和機(jī)構(gòu)中都強(qiáng)制應(yīng)用了績(jī)效預(yù)算，有4個(gè)國(guó)家只在部門(mén)中強(qiáng)制應(yīng)用，有3個(gè)國(guó)家在部門(mén)和機(jī)構(gòu)中都是選擇性應(yīng)用，有3個(gè)國(guó)家沒(méi)有應(yīng)用績(jī)效預(yù)算。

各國(guó)應(yīng)用績(jī)效預(yù)算的模式也存在差異。前三種績(jī)效預(yù)算類(lèi)型都有國(guó)家在使用，10個(gè)國(guó)家運(yùn)用表面型，12個(gè)國(guó)家應(yīng)用績(jī)效信息參考型，8個(gè)國(guó)家應(yīng)用管理型，還有3個(gè)國(guó)家表示沒(méi)有運(yùn)用績(jī)效預(yù)算框架。而調(diào)查結(jié)果顯示，直接型績(jī)效預(yù)算目前尚沒(méi)有OECD國(guó)家實(shí)現(xiàn)。

2、績(jī)效預(yù)算在其核心功能上發(fā)揮的作用有限?？?jī)效預(yù)算也被認(rèn)為是公共管理的一項(xiàng)工具。Schick（2013）將其功能劃分為核心功能、外圍功能和延伸功能三大類(lèi)。核心功能為優(yōu)化預(yù)算分配和支出優(yōu)先序列；外圍功能為提升預(yù)算支出的有效性并有助于對(duì)支出的影響進(jìn)行監(jiān)督；延伸功能包括了增加政府的透明度，提高問(wèn)責(zé)度，提升議會(huì)對(duì)預(yù)算的理解和參與能力，促進(jìn)績(jī)效文化的建設(shè)，以及有助于跨領(lǐng)域（部門(mén)）績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等。

2018年OECD對(duì)績(jī)效預(yù)算發(fā)揮的作用的調(diào)查結(jié)果顯示，以低中高（分別為1、2、3分）對(duì)上述的作用的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)級(jí)，“增加政府的透明度”、“提高問(wèn)責(zé)度”、“提升議會(huì)對(duì)預(yù)算的理解和參與能力”，達(dá)到了中以上（即得分在2以上）。但績(jī)效預(yù)算的核心功能和外圍功能，即“優(yōu)化預(yù)算分配和支出優(yōu)先序列”和“提升預(yù)算支出的有效性并有助于對(duì)支出的影響進(jìn)行監(jiān)督”的調(diào)查得分分別為1.9和1.8，屬于中低等級(jí)。且受調(diào)查的成員國(guó)均認(rèn)為績(jī)效預(yù)算在上述各方面發(fā)揮的作用都比其預(yù)期的要小。因此，績(jī)效預(yù)算作為一種溝通工具（即增加透明度，提高問(wèn)責(zé)度，提升議會(huì)對(duì)預(yù)算的理解和參與能力）發(fā)揮了較大的作用，但作為管理工具（提升支出有效性并監(jiān)督支出影響）和決策工具（優(yōu)化預(yù)算分配和支出序列）發(fā)揮的作用有限。

（三）中國(guó)的預(yù)算績(jī)效模式的發(fā)展

從財(cái)政部預(yù)算司的 “政策規(guī)章”版塊發(fā)布文件看，2001年財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈中央本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法(試行)〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2001〕331 號(hào)）文件中正式出現(xiàn)“績(jī)效考評(píng)”的制度安排；2005年《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法 （試行）》（財(cái)預(yù)〔2005〕86號(hào)）正式對(duì)中央部門(mén)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，針對(duì)部門(mén)管理行為進(jìn)行的評(píng)價(jià)；在2009年財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2009〕76號(hào)）正式提出將績(jī)效目標(biāo)編入部門(mén)的年度預(yù)算，即從制度上規(guī)定將績(jī)效信息納入預(yù)算文件。

從“政策規(guī)章”版塊文件數(shù)量上看，預(yù)算司發(fā)布的預(yù)算績(jī)效相關(guān)的文件有31個(gè)，其中有8個(gè)文件是針對(duì)各級(jí)政府預(yù)算管理行為的績(jī)效評(píng)價(jià)，如《地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》（財(cái)預(yù)〔2014〕45號(hào)）以及《財(cái)政管理工作績(jī)效考核與激勵(lì)辦法》（財(cái)預(yù)〔2018〕222號(hào)）等；有5個(gè)文件是針對(duì)如何將績(jī)效信息納入到預(yù)算文件中的，如《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)以及《中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕163號(hào)）等。由此看出，中國(guó)的預(yù)算績(jī)效在實(shí)踐中，一方面建立預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，并評(píng)價(jià)績(jī)效管理行為產(chǎn)生的影響，另一方面進(jìn)行預(yù)算分配決策的改革，探索將績(jī)效信息應(yīng)用于預(yù)算分配決策的機(jī)制。

因此，在預(yù)算績(jī)效模式上，管理型績(jī)效預(yù)算和績(jī)效信息參考型績(jī)效預(yù)算兩種模式在中國(guó)都在應(yīng)用，而從目前各級(jí)政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上看，管理型模式推廣較為順利，績(jī)效信息參考型模式由于產(chǎn)出和成效的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的量化設(shè)計(jì)一直難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)成效測(cè)量存在困難，因此目前在預(yù)算分配決策時(shí)，績(jī)效信息對(duì)預(yù)算分配決策的影響較小。但預(yù)算績(jī)效目標(biāo)已經(jīng)作為預(yù)算文件的一部分（部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)和部門(mén)預(yù)算文件同步提交），納入到預(yù)算管理體系中。

二、績(jī)效預(yù)算工具的發(fā)展及其應(yīng)用

（一）績(jī)效預(yù)算工具及OECD國(guó)家的應(yīng)用

績(jī)效預(yù)算作為一種機(jī)制應(yīng)用于預(yù)算決策領(lǐng)域，需要一些工具作為技術(shù)支撐。OECD開(kāi)發(fā)了系列工具，幫助提升績(jī)效預(yù)算的可操作性。其中項(xiàng)目評(píng)估（programme evaluation）和支出審查 （spending review）是兩個(gè)重要的技術(shù)工具。

預(yù)算以基期水平的關(guān)系劃分，分為增量預(yù)算和存量預(yù)算兩類(lèi)，而項(xiàng)目評(píng)估和支出審查分別針對(duì)這兩類(lèi)預(yù)算的管理工具。其相互關(guān)系如圖2所示。

圖2 績(jī)效預(yù)算及其工具

1、項(xiàng)目評(píng)估的應(yīng)用。傳統(tǒng)的以過(guò)去支出為基準(zhǔn)制定下年預(yù)算支出的方式使財(cái)政支出規(guī)模越來(lái)越大，促使預(yù)算改革尋求控制預(yù)算規(guī)模并在支出結(jié)構(gòu)上讓預(yù)算資源配置更有效的途徑。項(xiàng)目評(píng)估這一績(jī)效預(yù)算工具，以結(jié)果導(dǎo)向來(lái)評(píng)估增量支出的有效性，以及評(píng)估是否盡可能實(shí)現(xiàn)了 “物有所值（value for money）”，為增量預(yù)算的分配提供了決策依據(jù)。在OECD成員國(guó)中，項(xiàng)目評(píng)估的內(nèi)容涉及到政府設(shè)計(jì)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)（包括指標(biāo)和目標(biāo)的選擇）、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目有效性、項(xiàng)目的效率以及項(xiàng)目的問(wèn)責(zé)性。通過(guò)實(shí)施項(xiàng)目評(píng)估，使預(yù)算支出及管理的透明度和問(wèn)責(zé)性都得到了增強(qiáng)。

從OECD的調(diào)查結(jié)果看，各國(guó)的項(xiàng)目評(píng)估形成了事前（在政策/項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段）和事后（預(yù)算執(zhí)行完成之后）評(píng)估相結(jié)合的模式，治理結(jié)構(gòu)中主要包括了職能部門(mén)、中央預(yù)算部門(mén)、外部專(zhuān)家（如咨詢(xún)公司或大學(xué)）、政府評(píng)估機(jī)構(gòu)、最高審計(jì)部門(mén)和立法部門(mén)。大部分OECD國(guó)家事前評(píng)估地方政府的相關(guān)部門(mén)發(fā)揮主要作用（約75%），國(guó)家的中央預(yù)算部門(mén)也參與其中（約45%）。事后評(píng)估中，地方政府相關(guān)部門(mén)、最高審計(jì)機(jī)關(guān)、外部專(zhuān)家和中央預(yù)算部門(mén)都發(fā)揮了相應(yīng)的作用。

值得注意的是，項(xiàng)目評(píng)估作為績(jī)效預(yù)算的一個(gè)工具，開(kāi)發(fā)和應(yīng)用的最初目的是為預(yù)算分配決策提供依據(jù)。但從2018年OECD成員國(guó)對(duì)“項(xiàng)目評(píng)估對(duì)預(yù)算決策產(chǎn)生影響”的評(píng)級(jí)（3分制）結(jié)果顯示：在項(xiàng)目層面產(chǎn)生影響的平均得分為1.7分，在部門(mén)層面的預(yù)算分配產(chǎn)生影響的平均得分1.6分，而在中央層面產(chǎn)生的影響為1.4分。總體而言，這一工具目前對(duì)預(yù)算決策的影響還處在中低水平上。

2、支出審查的應(yīng)用。項(xiàng)目評(píng)估針對(duì)的是預(yù)算增量的決策，難以解決財(cái)政空間不足的難題。尤其在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，財(cái)政空間縮小的背景下，項(xiàng)目評(píng)估的應(yīng)用將受到限制。針對(duì)拓展財(cái)政空間的需求，許多國(guó)家因此關(guān)注和應(yīng)用了“支出審查”這一工具。

支出審查的主要目標(biāo)是通過(guò)對(duì)“財(cái)政支出對(duì)政府戰(zhàn)略實(shí)施的支持程度”的評(píng)價(jià)，判斷存量預(yù)算支出的效果和效率，為政府削減不符合政府戰(zhàn)略?xún)?yōu)先序列和效率較低的預(yù)算支出領(lǐng)域提供依據(jù)，為政府下一階段的政策重點(diǎn)提供更大的財(cái)政空間。因此支出審查著重在戰(zhàn)略性上對(duì)存量支出進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2018年，33個(gè)OECD成員國(guó)中，將其作為年度工作的有17個(gè)國(guó)家，設(shè)置周期性審查的國(guó)家有10個(gè)，準(zhǔn)備應(yīng)用但尚未應(yīng)用的國(guó)家有3個(gè)，沒(méi)有應(yīng)用且尚未考慮要應(yīng)用的國(guó)家有3個(gè)。雖然大部分OECD國(guó)家都在應(yīng)用支出審查，但是普遍認(rèn)為“績(jī)效信息的缺乏”和“績(jī)效數(shù)據(jù)質(zhì)量不高”直接影響了支出審查結(jié)果的應(yīng)用價(jià)值，而“支出審查的實(shí)施時(shí)間不夠充分”也影響審查報(bào)告的質(zhì)量。這也從另一個(gè)角度解釋了績(jī)效預(yù)算目前難以對(duì)存量預(yù)算進(jìn)行消減的主要原因。

但是各國(guó)仍積極探討和不斷完善支出審查的方法。OECD的調(diào)查報(bào)告介紹了2018年英國(guó)實(shí)施“公共價(jià)值框架”對(duì)預(yù)算支出的戰(zhàn)略性/政治性進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)評(píng)價(jià)投入（資金）轉(zhuǎn)化為政策成果所需要開(kāi)展的活動(dòng)是否達(dá)到執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)評(píng)估支出能夠?qū)崿F(xiàn)公共價(jià)值最大化的可能性。

（二）中國(guó)的預(yù)算績(jī)效工具的發(fā)展

中國(guó)預(yù)算編制是以部門(mén)為基本單位，分為基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算?；局С霭ㄈ藛T經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)兩部分，采用定額定員的方法核定預(yù)算支出；項(xiàng)目支出采用項(xiàng)目庫(kù)管理。

1、不斷完善以項(xiàng)目庫(kù)管理為載體的項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審機(jī)制。2002年財(cái)政部發(fā)布《中央本級(jí)項(xiàng)目庫(kù)管理規(guī)定》（財(cái)預(yù)358號(hào)），從中央到地方開(kāi)始采用項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行項(xiàng)目支出管理，原則上項(xiàng)目通過(guò)申報(bào)評(píng)審流程后進(jìn)入財(cái)政部門(mén)項(xiàng)目庫(kù)后，才能撥付預(yù)算資金進(jìn)行支出，項(xiàng)目完成后進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，即采用的是項(xiàng)目事后評(píng)價(jià)的機(jī)制。

2015年財(cái)政部印發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕82號(hào)），要求支出項(xiàng)目要全部納入項(xiàng)目庫(kù)管理，列入預(yù)算安排的項(xiàng)目必須來(lái)自項(xiàng)目庫(kù)。入庫(kù)的項(xiàng)目除了申報(bào)時(shí)有充分的立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施期限和預(yù)算需求外，還要求明確項(xiàng)目支出的績(jī)效目標(biāo)，并要求進(jìn)入部門(mén)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)評(píng)審，進(jìn)入財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)根據(jù)需要進(jìn)行再評(píng)審，建立項(xiàng)目事前評(píng)價(jià)機(jī)制。

在2016年時(shí)，開(kāi)展了中央部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控的試點(diǎn)，以及中央部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)工作，嘗試對(duì)項(xiàng)目支出過(guò)程的績(jī)效監(jiān)控和管理進(jìn)行探索和實(shí)踐。

2017年財(cái)政部發(fā)布 《關(guān)于進(jìn)一步完善中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕96號(hào)），要求2017年部門(mén)預(yù)算評(píng)審的項(xiàng)目要占項(xiàng)目應(yīng)評(píng)項(xiàng)目支出的50%以上，申報(bào)的新增項(xiàng)目屬于應(yīng)評(píng)審范圍的原則上要全部評(píng)審。且規(guī)定部門(mén)的整體審減率超過(guò)10%的預(yù)算評(píng)審容忍度時(shí)，壓減部門(mén)下一年度預(yù)算并扣減三年支出規(guī)劃數(shù)。

而從財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心各年發(fā)布的評(píng)審數(shù)據(jù)看，2006年的項(xiàng)目金額平均審減率為 11%①；2018年，財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心對(duì)項(xiàng)目支出的調(diào)減比例為40.11%（不含某重大專(zhuān)項(xiàng)），地方各級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)平均審減率為10.67%②。由此可見(jiàn)，項(xiàng)目評(píng)估工具對(duì)預(yù)算分配決策還是產(chǎn)生了一定的影響。

2、部門(mén)基本支出預(yù)算績(jī)效管理仍在探索之中。2005年印發(fā)的《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2005〕86 號(hào)）中要求部門(mén)預(yù)算支出設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，并以此作為部門(mén)績(jī)效考評(píng)的基本依據(jù)。2006年《財(cái)政部關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門(mén)預(yù)算改革的意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2006〕406號(hào)）提出要逐步采用按具體因素逐項(xiàng)核定支出的方法，消除不合理的“財(cái)政支出基數(shù)”。但以此為依據(jù)的部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)實(shí)踐基本在部門(mén)項(xiàng)目支出層面上推動(dòng)。2015年財(cái)政部印發(fā)《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2015〕88 號(hào)），對(duì)中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審核及應(yīng)用上進(jìn)行了規(guī)范。

在實(shí)踐上，目前許多地方政府嘗試將部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算文本同步提交人大審查，使部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)也成為預(yù)算文件的重要構(gòu)成部分。部門(mén)年度整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)也納入年度支出績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍中，且覆蓋面逐漸擴(kuò)大。雖然在部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)編制時(shí)，要求設(shè)置產(chǎn)出和成效指標(biāo)，但部門(mén)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)與部門(mén)預(yù)算支出金額之間幾乎沒(méi)有建立直接的因果關(guān)系，正如OECD對(duì)表面型績(jī)效預(yù)算所定義的，績(jī)效信息只是用于證明預(yù)算撥款和實(shí)際支出是符合部門(mén)的戰(zhàn)略目標(biāo)及政策優(yōu)先序列的，僅用于佐證預(yù)算支出的適當(dāng)性。因此，部門(mén)基本支出的預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)之路仍在探索之中。③

三、OECD績(jī)效預(yù)算調(diào)查報(bào)告的結(jié)論及對(duì)中國(guó)的啟示

《OECD Good Practices for Performance Budgeting 2019》根據(jù)其調(diào)查數(shù)據(jù)總結(jié)，目前OECD成員國(guó)績(jī)效預(yù)算大多通過(guò)采用：對(duì)基本支出（存量）進(jìn)行支出審查和對(duì)關(guān)鍵項(xiàng)目（增量）進(jìn)行深入評(píng)估的方式，來(lái)逐漸擴(kuò)大績(jī)效預(yù)算機(jī)制在預(yù)算分配決策上產(chǎn)生的影響。OECD為其成員提出的績(jī)效預(yù)算機(jī)制建設(shè)的建議對(duì)中國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制的完善也有啟發(fā)和借鑒價(jià)值。

（一）加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算編制之間的聯(lián)系

由于預(yù)算本質(zhì)是政治性的，因此拋開(kāi)政治性因素的單純直接型績(jī)效預(yù)算難以推進(jìn)（Schick,2014)。因此，績(jī)效預(yù)算機(jī)制需要根據(jù)政府的戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行政治性評(píng)估，通過(guò)闡明預(yù)算支出如何支持政府戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施（即預(yù)算支出與政府戰(zhàn)略的一致性），來(lái)說(shuō)明預(yù)算支出的合理性，增加政府戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算編制之間的聯(lián)系。各國(guó)都在探索戰(zhàn)略性/政治性評(píng)估的工具和方法，如英國(guó)2018年試點(diǎn)實(shí)施的“公共價(jià)值框架”屬于此類(lèi)探索。對(duì)中國(guó)而言，如何在部門(mén)支出績(jī)效目標(biāo)與部門(mén)預(yù)算支出之間建立信息連接也是預(yù)算績(jī)效管理改革的難點(diǎn)。

（二）擴(kuò)大績(jī)效證據(jù)的來(lái)源

利用績(jī)效信息型預(yù)算績(jī)效模式需要有大量詳實(shí)的績(jī)效數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，而從各國(guó)的調(diào)查結(jié)果看，普遍認(rèn)為，績(jī)效信息的缺乏和績(jī)效數(shù)據(jù)質(zhì)量不高導(dǎo)致績(jī)效預(yù)算機(jī)制對(duì)預(yù)算分配決策的影響有限。在績(jī)效信息收集方向，OECD建議擴(kuò)大績(jī)效證據(jù)的來(lái)源，如通過(guò)有質(zhì)量的社會(huì)數(shù)據(jù)庫(kù)獲取公民體驗(yàn)及社會(huì)影響等數(shù)據(jù)。政府內(nèi)部數(shù)據(jù)需要加強(qiáng)成本效益分析、項(xiàng)目評(píng)估等方面的信息建設(shè)。在中國(guó)，各個(gè)部門(mén)建立的績(jī)效數(shù)據(jù)庫(kù)正在不斷完善之中，但由于部門(mén)績(jī)效數(shù)據(jù)庫(kù)是各自建設(shè)，因此各績(jī)效數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)格式并不統(tǒng)一，使績(jī)效信息難以跨部門(mén)應(yīng)用。如何讓多來(lái)源的績(jī)效信息方便地整合應(yīng)用也是中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理需要突破的障礙。

（三）以結(jié)果導(dǎo)向改進(jìn)組織的行為

在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)注重識(shí)別哪些組織行為（包括政府的管理行為、實(shí)施主體執(zhí)行預(yù)算時(shí)的行為等）促進(jìn)了績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)績(jī)效預(yù)算的評(píng)估機(jī)制，將這些影響結(jié)果實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵組織行為識(shí)別并形成經(jīng)驗(yàn)推廣機(jī)制，使同類(lèi)預(yù)算支出在執(zhí)行時(shí)獲得經(jīng)驗(yàn)借鑒。如OECD的各種專(zhuān)題調(diào)查報(bào)告也是以對(duì)各國(guó)知識(shí)總結(jié)進(jìn)而向各國(guó)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)傳播為最終目標(biāo)。中國(guó)目前對(duì)預(yù)算支出形成了以自評(píng)價(jià)、上級(jí)部門(mén)委托第三方評(píng)價(jià)、主管部門(mén)的專(zhuān)題評(píng)價(jià)等形式組成的財(cái)政預(yù)算支出評(píng)價(jià)體系，但評(píng)價(jià)形成的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與傳播仍不足。

（四）建設(shè)績(jī)效預(yù)算的聯(lián)合治理完善問(wèn)責(zé)機(jī)制

OECD建議其成員國(guó)建設(shè)績(jī)效預(yù)算的聯(lián)合治理機(jī)制，整合議會(huì)及附屬于議會(huì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)、最高審計(jì)機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)，以推動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制的完善。

除此外，OECD還建議繼續(xù)加強(qiáng)各類(lèi)預(yù)算支出評(píng)價(jià)報(bào)告的公開(kāi)（以公民能夠理解的形式公開(kāi)），以及期望通過(guò)各種力量共同推動(dòng)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)方法的開(kāi)發(fā)等。這些對(duì)績(jī)效預(yù)算機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和問(wèn)題的探索，帶給中國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制建設(shè)許多有益的啟示?！?/p>

注釋?zhuān)?/p>

①數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心.盤(pán)點(diǎn)2006：財(cái)政評(píng)審工作跨越式發(fā)展.http://tzps.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/shujudongtai/200806/t20080617_45820.html,2019/6/8。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心.2018年數(shù)字看評(píng)審：夯實(shí)發(fā)展 穩(wěn)中有變.http://tzps.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/shujudongtai/201902/t20190214_3159425.html,2019/6/8。

③需要注意的是，部門(mén)整體支出預(yù)算績(jī)效管理在“三公”經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)率的控制上還是起到了明顯的控制作用。但其控制的方法是通過(guò)明確“三公”經(jīng)費(fèi)的控制與部門(mén)績(jī)效考評(píng)掛鉤的方式實(shí)現(xiàn)，而非通過(guò)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)所需的預(yù)算金額核算實(shí)現(xiàn)的。