●于樹一 楊遠(yuǎn)旭

一、引言

為應(yīng)對2008年席卷全球的國際金融危機(jī)，我國各級財政作出了巨大的貢獻(xiàn)，通過實行積極財政政策，減收增支，平穩(wěn)渡過難關(guān)。進(jìn)入后危機(jī)時代以來，世界經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整，中國經(jīng)濟(jì)在這樣一個“百年未有之大變局”中，迎來了前所未有的機(jī)遇，同時，也要面對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的種種挑戰(zhàn)。無論是把握機(jī)遇，還是應(yīng)對挑戰(zhàn)，積極財政政策都是不可或缺的抓手，其中最重要的一項舉措就是在各級財政的共同努力下，實施大規(guī)模的財政減收政策。10年間，從減稅到減稅降費并舉，從結(jié)構(gòu)性減稅到大規(guī)模減稅降費，財政減收的范圍不斷擴(kuò)大，力度不斷加強。

數(shù)據(jù)顯示，2018年我國為企業(yè)和個人減稅降費約1.3萬億元，2019年預(yù)計全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負(fù)擔(dān)近2萬億元①，上半年累計新增減稅降費規(guī)模已達(dá)11709億元②。僅從稅務(wù)部門監(jiān)測的10萬戶重點稅源企業(yè)來看，2019年上半年，重點稅源企業(yè)的單位營業(yè)收入稅負(fù)同比下降0.6個百分點，比一季度降低0.4個百分點；而實現(xiàn)利潤同比增長1.5%，增速比一季度回升5.5個百分點；同時研發(fā)投入同比增長20.6%，在比去年同期提高4.5個百分點的基礎(chǔ)上，上半年比一季度又提高了2個百分點；高端制造業(yè)和裝備制造業(yè)新增固定資產(chǎn)投資同比增長9.9%和9.6%，分別比一季度提高3.5和2.7個百分點③。這些數(shù)據(jù)強有力地佐證了減稅降費政策對于經(jīng)濟(jì)運行和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的積極效應(yīng)正在迅速顯現(xiàn)。

任何一個政策的影響都是兩方面的，減稅降費政策也是如此。一方面，“減稅降費”對減輕企業(yè)和個人稅費負(fù)擔(dān)，增加企業(yè)利潤和個人可支配收入，同時營造良好營商環(huán)境和市場預(yù)期，鼓勵企業(yè)增加投資與重視研發(fā)，拉動社會消費增長，增強經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后勁，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮了重大戰(zhàn)略作用。另一方面，如此范圍廣泛、規(guī)模巨大、曠日持久的減稅降費與經(jīng)濟(jì)性減收、財政支出剛性、政府債務(wù)控制等因素相疊加，給各級財政造成了不小的壓力，尤其是地方財政受到了財政可持續(xù)性的考驗。地方財政如何同時完成減稅降費下的穩(wěn)增長和財政可持續(xù)發(fā)展兩大任務(wù)，是當(dāng)前需要深刻思考并回答的問題。

二、減稅降費背景下地方財政收支的總體情況

2019年上半年，全國稅務(wù)部門組織的稅收收入 （已扣除出口退稅）完成82754億元，增長1.4%，比去年同期增幅回落13.9個百分點④。從全國28個省市近期公布的財政收支情況（如圖1和表1所示）來看，2019年上半年各地一般公共預(yù)算收入較去年同期相比出現(xiàn)較大回落，北京等7省市地方一般公共預(yù)算收入同比出現(xiàn)負(fù)增長。出現(xiàn)這一情況有三重原因，一是經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，二是中美經(jīng)貿(mào)摩擦升級，三是減稅降費政策使然。前兩重原因?qū)Φ胤截斦杖氲挠绊懯情g接的，而減稅降費政策對地方財政收入的影響則是直接的。數(shù)據(jù)顯示，今年上半年北京市一般公共預(yù)算收入同比下降2.5個百分點，其中減稅降費政策影響地方級一般公共預(yù)算收入增幅13.8個百分點⑤；山東省一般公共預(yù)算收入同比增長1.9個百分點，減稅降費政策影響財政收入增幅8.3個百分點⑥。

圖1 2019年上半年地方一般公共預(yù)算收入與支出規(guī)模對比

表1 2019年上半年地方一般公共預(yù)算收入與支出同比變化情況

反觀一般公共預(yù)算支出，則顯現(xiàn)出較為強勁的增長態(tài)勢，多數(shù)省份為兩位數(shù)以上的增幅。這主要是因為，近年來各地重點民生支出、社會公共事業(yè)發(fā)展的資金需求不斷增長，財政對醫(yī)療、教育、環(huán)保、就業(yè)等方面的支持力度不斷加大，加之征地成本高、債務(wù)還本付息等因素，財政剛性支出需求不斷加大。盡管各地都在大力壓減一般性支出以及“三公”經(jīng)費，但壓縮空間有限且難度較大。與此同時，許多地方在無其他財源補充的前提下，直接取消、停征了一批行政事業(yè)性收費，財政收支矛盾更為凸顯。

減收壓力與增支壓力疊加在一起，使得“營改增”后主體稅種弱化而受到影響的地方財政更加被動。短期內(nèi)地方財政的統(tǒng)籌平衡能力受到極大考驗，一旦處理不當(dāng)便會影響到地方財政的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但從長遠(yuǎn)來看，減稅降費能夠推動經(jīng)濟(jì)運行保持在合理區(qū)間內(nèi)，進(jìn)而可以有效地培植稅源，逐步恢復(fù)稅收增長速度。當(dāng)然，從某一具體地方來看，實現(xiàn)減稅降費對財政收入的長期效應(yīng)是有條件的，包括本地增值稅抵扣鏈條是否順暢、企業(yè)議價能力高低、企業(yè)對所獲減稅降費紅利如何使用等等。也就是說，實現(xiàn)減稅降費對財政收入的長期效應(yīng)對有些地方來說較為困難，加之政策落地的過程和商品價格的反應(yīng)都存在一定時滯，見效周期可能較長，在此期間，需要采取措施，保障地方財政的可持續(xù)運行。

三、減稅降費對地方財政可持續(xù)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性影響

（一）減稅降費對地方財政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化產(chǎn)生一定影響

在大規(guī)模減稅降費政策的背景下，地方政府為滿足支出快速增長的需要，須維持財政收入一定程度的增長，可選途徑有四：一是加強征管，二是盤活財政存量資金，三是盤活政府存量資產(chǎn)，四是增加地方國有企業(yè)利潤上繳。由于加強征管與減稅降費降低企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)的初衷相悖，盤活存量資金經(jīng)過幾輪之后空間有限，國有資本經(jīng)營收入數(shù)額較小、難成規(guī)模，不可能成為彌補收支缺口的有效選擇，由此可見，地方政府只能從盤活存量資產(chǎn)和賣地中尋找出路。

財政部數(shù)據(jù)顯示，2019年1-7月累計，全國一般公共預(yù)算收入125623億元，較去年同期累計增速下降6.9個百分點，其中稅收收入108046億元，同比增長0.3%，較去年同期下降13.7個百分點；非稅收入17577億元，同比增長24.8%，較去年同期提高38.2個百分點。全國政府性基金預(yù)算收入38691億元。分中央和地方看，中央政府性基金預(yù)算收入2277億元，地方政府性基金預(yù)算本級收入36414億元⑦?？梢姡跍p稅降費政策的影響下，一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入的增長結(jié)構(gòu)，以及一般公共預(yù)算收入內(nèi)部的稅收收入與非稅收入的增長結(jié)構(gòu)均發(fā)生了較大變化，不少地方通過變賣資產(chǎn)和土地出讓來維持財政收入的增長，而這樣的增長受制于資產(chǎn)和土地的有限性，具有不可持續(xù)性。

（二）減稅降費使得地方財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步固化

一方面體現(xiàn)為“財政八項支出”的“強制性”增長⑧，要求其增幅快于一般公共預(yù)算支出增幅。另一方面體現(xiàn)為一般公共服務(wù)支出的剛性增長和債務(wù)付息支出的當(dāng)期償還。因“財政八項支出”均為民生支出，上述要求使得民生支出占一般公共預(yù)算的比重不斷增加。此外，2018年各地一般公共服務(wù)支出基本都在8%-10%，仍占有較高比重。隨著地方政府債務(wù)管理體制不斷完善，債務(wù)付息支出也成為地方財政預(yù)算中相對固定的支出。

（三）減稅降費對地方財政的影響存在地區(qū)差異

減稅降費政策雖然是全國統(tǒng)一的，但是由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及財政管理理念等各有不同，便形成了不同的政策效果，自然對地方財政的影響存在著地區(qū)差異。

一是財政管理理念不同導(dǎo)致的差異。一些地方能夠理解減稅降費政策的重大戰(zhàn)略意義，能夠以平常心面對減稅降費帶來的減收效應(yīng)，同時通過控制非稅收入等配合減稅降費落到實處，進(jìn)一步助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。于這些地方而言，財政收入受影響較大，但企業(yè)和居民得到的政策紅利也多。而在另一些地方，財政受政績觀的指揮棒驅(qū)使，無法正確面對財政減收效應(yīng)，想盡一切辦法維持財政收入增長，反而增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，對沖掉了減稅降費的政策紅利。于這些地方而言，財政收入受影響較小，同時企業(yè)和居民得到的政策紅利也少。

二是地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同導(dǎo)致的差異。在我國以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)決定了本輪減稅的重點為間接稅，各地減稅效果受制于其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一般來說，上游行業(yè)議價能力更強，可保留較高的間接稅降稅紅利；而下游行業(yè)接近增值稅抵扣鏈條的終端，議價能力不強，能否享受到降稅紅利還取決于能否把產(chǎn)品賣出，從而將稅收轉(zhuǎn)嫁給消費者。再分行業(yè)來看，本次增值稅稅率調(diào)整，制造業(yè)行業(yè)稅率直接下降3個百分點，對制造業(yè)的減稅效應(yīng)是非常明顯的；交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等稅率下降1個百分點，受益也較明顯；但由于6%檔位不做調(diào)整，對金融和服務(wù)類行業(yè)的直接影響不大。因此，上游行業(yè)和制造業(yè)行業(yè)比例大的地區(qū)受減稅降費政策影響較大，減收效應(yīng)明顯，其企業(yè)和居民得到的政策紅利較多；而中下游企業(yè)和金融服務(wù)業(yè)比例大的地區(qū)受政策影響較小，減收效應(yīng)對地區(qū)財力影響不大，其企業(yè)和居民得到的政策紅利較少。

三是財力結(jié)構(gòu)不同導(dǎo)致的差異。自身財源稅源較為充裕的東部地區(qū)，減稅降費政策造成的財政減收可由地方財政自身負(fù)擔(dān)。而制造業(yè)集聚的中部地區(qū)，減收效應(yīng)明顯，但中央的轉(zhuǎn)移支付及時且有效地抵減了減稅效應(yīng)的影響。本身就非常依賴中央轉(zhuǎn)移支付的西部地區(qū)，在減稅降費中仍然依賴轉(zhuǎn)移支付，對政策性減收的承受力相對較強。因此，在減稅降費和中央轉(zhuǎn)移支付的共同作用下，各地財力差距在一定程度上被縮小。

四、減稅降費對各級稅務(wù)機(jī)關(guān)工作能力的挑戰(zhàn)

面對減稅降費的硬任務(wù)，稅務(wù)部門必然要做好減免稅、退稅和統(tǒng)計核算工作，做到應(yīng)減盡減；而面對財政的增收壓力，各級稅務(wù)部門又不得不加大稅收的征繳力度，努力做到應(yīng)征盡征。如何將減稅降費與培育稅源，將優(yōu)化營商環(huán)境與強化稅收征管有機(jī)結(jié)合起來，是財政可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義，同時也是對各級稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的工作能力的極大考驗。

近年來，為切實減輕企業(yè)和個人負(fù)擔(dān)，財政部、稅務(wù)總局以及地方政府部門出臺了大量以減稅降費為內(nèi)容的政策文件，涉及增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、社會保險費和非稅收入等諸多稅費項目，并且相當(dāng)數(shù)量的政策文件限定了特殊適用對象、側(cè)重短期稅收優(yōu)惠。面對頻繁調(diào)整且內(nèi)容復(fù)雜的政策文件，企業(yè)財務(wù)人員難以全面掌握。因此如何使數(shù)以萬計的市場主體清晰準(zhǔn)確地了解并切實享受到政策紅利，讓其實實在在地體驗“獲得感”，以激發(fā)市場活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長從而逐步培養(yǎng)稅源，這對各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的服務(wù)能力、宣傳能力、信息化征管能力提出了更高的要求。

在實際工作中，還存在著“形式性減稅降費”——企業(yè)辦理退稅成本高于退稅金額本身的情況，降低了納稅人的“獲得感”。因此，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)須靈活處理小額退稅情況，著力降低制度性交易成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

五、減稅降費背景下實現(xiàn)地方財政可持續(xù)發(fā)展的對策

（一）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是實現(xiàn)地方財政可持續(xù)的根本之道

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是財政之源。緩解地方財政收支矛盾，實現(xiàn)財政可持續(xù)最根本的辦法就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一是要繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，減少地方政府對企業(yè)的各種隱性干預(yù)，在“招商引資”過程中立足于地方優(yōu)勢，更加關(guān)注產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和本地基本公共服務(wù)質(zhì)量的提升，讓企業(yè)真正能夠安心舒適地投資和經(jīng)營；二是要大力緩解中小微企業(yè)面臨的融資難題，實現(xiàn)財政金融雙向發(fā)力；三是要努力促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，充分發(fā)揮企業(yè)的資源優(yōu)勢和高校及科研機(jī)構(gòu)的知識和人力資本優(yōu)勢，推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展；四是要進(jìn)一步提高“減稅降費”精準(zhǔn)度，引導(dǎo)各微觀主體把享受到的減稅優(yōu)惠投入到再生產(chǎn)及產(chǎn)品研發(fā)中，以增強企業(yè)發(fā)展后勁。

（二）優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)為減稅降費拓展空間

目前地方財政的收支矛盾突出，仍需過“緊日子”，大力壓減“三公”經(jīng)費。雖然我國政府近幾年嚴(yán)格控制公務(wù)員編制數(shù)量，但在實踐中，出于各方面需要，地方政府仍存在不少編外人員。盡管通過勞務(wù)派遣、打包入項目等方式為編外人員發(fā)放工資，不納入相應(yīng)工資科目，但實際上仍是由地方財政負(fù)擔(dān)。對此，可通過減少財政供養(yǎng)人員規(guī)模，降低行政運行成本，為減稅降費留足空間。

明確“三保”口徑，優(yōu)化支出方向。在目前的“三?！敝С鲋?，只有“保工資”口徑是清晰的，而對于“?；久裆焙汀氨＿\轉(zhuǎn)”的口徑不太清晰。即使“保工資”有著國家最低標(biāo)準(zhǔn)，但在地方層面上，以前年度已經(jīng)提高的工資標(biāo)準(zhǔn)難以降下來，實際“保工資”壓力還是很大的。而“?；久裆焙汀氨＿\轉(zhuǎn)”都是非常寬泛的概念，究竟涵蓋哪些支出也難以確定。因此，應(yīng)該明確“三?！敝С龅木唧w口徑，以方便合理安排支出結(jié)構(gòu)和支出順序。

此外，要取消“財政八項支出”的硬性增長要求。目前“減稅降費”背景下，財政收入增速低于GDP增速，八項支出的增長任務(wù)超出了財政可承受能力，且各地發(fā)展水平、實際支出需求各異，強制地安排支出存在較大不合理性。因此，應(yīng)當(dāng)及時取消對此的考核要求，讓地方可以較為自主地安排支出，以更好地貼合地方實際需求，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展。

（三）加強地方中期財政規(guī)劃管理，規(guī)范地方年度預(yù)算編制

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政如同血液般給各項國家事業(yè)輸送氧氣與養(yǎng)料。因此，地方財政預(yù)算須與其經(jīng)濟(jì)社會規(guī)劃相聯(lián)系，須與其預(yù)算單位的年度任務(wù)銜接。這就要求：

一是加強地方中期財政規(guī)劃管理。目前，我國地方財政預(yù)算編制過程中普遍忽視與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的銜接，導(dǎo)致預(yù)算編制經(jīng)常處于被動狀態(tài)，缺少前瞻性。因此，必須加強地方中期財政規(guī)劃管理，將其財政預(yù)算目標(biāo)任務(wù)與其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)緊密結(jié)合起來，拓展地方財政的預(yù)算安排視野，實行逐年滾動管理。同時加強其項目庫建設(shè)以及年度預(yù)算編制與中期財政規(guī)劃的銜接，未納入項目庫的項目不得安排支出，未納入中期規(guī)劃的增支政策不得列入規(guī)劃期內(nèi)的年度預(yù)算。

二是規(guī)范地方年度預(yù)算編制。一方面要使地方年度預(yù)算的編制與預(yù)算單位規(guī)劃和任務(wù)相銜接。年度預(yù)算由各預(yù)算單位根據(jù)下一年度的工作任務(wù)、目標(biāo)計劃以及當(dāng)?shù)貙嶋H財力情況編制。另一方面，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，對任何違反《預(yù)算法》的行為予以法律制裁，要注意硬化地方財政預(yù)算約束，避免出現(xiàn)年度預(yù)算執(zhí)行過程中追加預(yù)算的情況。

（四）加強地方財稅信息化建設(shè)，注意培養(yǎng)地方財稅人才

我國稅收征管與退稅辦理在相當(dāng)程度上還是靠人海戰(zhàn)術(shù)，不僅稅收征管成本較高，且存在較大稅收流失風(fēng)險。例如，“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)的興起使得“以票控稅”的稅收征管方式面臨挑戰(zhàn)，消費者在網(wǎng)購平臺消費時，由于索要發(fā)票意識不強，導(dǎo)致大量的稅收流失。再如，很多消費性服務(wù)企業(yè)，通過給予消費者一定優(yōu)惠勸說其放棄開具發(fā)票，而“以票控稅”稅收征管方式下稅務(wù)機(jī)關(guān)并不能監(jiān)測到，同樣造成稅收流失。同時，由于信息不對稱的存在，對部分企業(yè)仍采用核定征收或定額征收的方式，也增加了稅收流失的風(fēng)險。

因此，財稅部門應(yīng)加強與金融部門以及各支付平臺的合作，充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等了解掌握企業(yè)和個人的業(yè)務(wù)交易情況，加大稅收監(jiān)控力度，做到應(yīng)收盡收，從而可為減稅降費騰挪空間。還要注意發(fā)掘培養(yǎng)既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的復(fù)合型人才，推動先進(jìn)征管系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用，努力實現(xiàn)稅收征管的現(xiàn)代化。此外，要打通部門間和地區(qū)間的“信息孤島”，實現(xiàn)信息共建共享，以更好推動“簡政放權(quán)”改革，減少審批事項，優(yōu)化營商環(huán)境。

（五）推動中央與地方財政關(guān)系調(diào)整

地方財政收支矛盾并不完全是減稅降費政策帶來的，財政收支矛盾一直存在，只不過是大規(guī)模的減稅降費政策加劇了這種矛盾而已。而地方財政收支矛盾的原因之一便是中央與地方財政關(guān)系的不合理性與不穩(wěn)定性。目前，在我國現(xiàn)行財政體制格局下，地方政府享有較少財力卻承擔(dān)著重要的支出責(zé)任，央地財政關(guān)系的不穩(wěn)定導(dǎo)致事權(quán)不斷被下放，加劇了地方財政的負(fù)擔(dān)。

為有效化解地方財政收支矛盾，實現(xiàn)地方財政可持續(xù)發(fā)展，就短期而言，在財權(quán)和事權(quán)既定劃分格局下，主要是做好轉(zhuǎn)移支付的文章。根據(jù)各地收支缺口大小、政策性減收程度、支出需要以及地區(qū)功能定位等因素，合理地對地方財力給予補償。就長期而言，一方面要深化中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，理順各級政府的財政事權(quán)和支出責(zé)任，做到權(quán)責(zé)對等；另一方面在各級政府的財政事權(quán)和支出責(zé)任合理劃分的基礎(chǔ)上，通過完善地方稅體系等改革進(jìn)行財政收入合理劃分，最終做到“財權(quán)與事權(quán)相匹配”。最后，將上述中央與地方財政關(guān)系調(diào)整上升至法律層面，以增強央地財政關(guān)系的穩(wěn)定性。■

注釋：

①引自2019年《政府工作報告》，http://www.gov.cn/zhuanti/2019qglh/2019lhzfgzbg/index.htm。

②數(shù)據(jù)引自國家稅務(wù)總局網(wǎng)站http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810744/n4016641/n4016676/c4543960/content.html。

③數(shù)據(jù)引自國家稅務(wù)總局網(wǎng)站http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c4539744/content.html。

④同上。

⑤2019年7月25日，在北京市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上，北京市財政局局長所作的《關(guān)于北京市2019年上半年預(yù)算執(zhí)行情況的報告》。

⑥引自中國山東網(wǎng)，http://news.sdchina.com/show/4435239.html。

⑦數(shù)據(jù)來自財政部網(wǎng)站http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201908/t20190816_3365669.html。

⑧“財政八項支出”是指納入GDP核算的一般公共服務(wù)、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生計劃生育、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)等八項支出。