石齊齊

摘 要：風險預防原則是在環(huán)境危害不確定的情況下預防發(fā)生環(huán)境破壞的義務的指導思想。而就我國目前的立法來看，并沒有將風險預防原則作為基本原則納入到環(huán)境法中。風險預防原則由于其科學的不確定性，在特定的指導和使用過程中往往面臨三大問題即啟動時間點遲延問題、政府機構(gòu)缺乏法律依據(jù)而難以啟動補救措施的問題，以及原則不確定性引發(fā)的弊端問題。為了解決這些實際問題，首先要在立法中確立風險預防原則，其次引入一些基本方法來減少風險的不確定性。最后還應明確，風險預防原則并不普遍適用，應結(jié)合劃分風險等級確定風險預防原則有限適用的領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法；風險預防原則；科學不確定性；有限適用

1 風險預防原則

大多數(shù)學者認為《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則十五是對風險預防原則的最準確表達：“為了保護環(huán)境，各國應根據(jù)它們的能力廣泛采取預防性措施。凡有可能造成嚴重的或不可挽回的損害的地方，不能把缺乏充分的科學肯定性作為推遲采取防止環(huán)境退化的費用低廉的措施的理由?！庇纱丝梢?，風險預防原則的重點有以下幾點：

第一，一定的風險存在。任何可能造成嚴重損壞或不可挽回的損害的情況都屬于環(huán)境風險。并且風險因素造成了嚴重損害或無法彌補的損害。例如，生物多樣性喪失，氣候變化，環(huán)境污染和其他問題。這些問題通常都造成了嚴重后果，一旦發(fā)生就難以逆轉(zhuǎn)。然而，這些后果通常是隱藏的，而且性能周期很長，因此我們在使用風險預防原則時會考慮多方面的觀點并結(jié)合長期發(fā)展需求來看待風險的嚴重威脅性。

第二，風險往往是科學不確定的。一般風險在開始時非常隱蔽，并且不容易被注意到。人們?nèi)匀粚δ承╋L險產(chǎn)生機制，傳播途徑和環(huán)境危害之間的因果關(guān)系等充滿了不確定性，并且由于科學技術(shù)發(fā)展的局限性，人們更缺乏證據(jù)來證明其中的關(guān)系。

第三，應及時采取預防措施，不應拖延。由于過去的環(huán)境保護是在有了充分證明的科學證據(jù)之后采取的，因此這些科學證據(jù)被認為是環(huán)境保護的基礎(chǔ)。但由于風險本身的不確定性，科學證據(jù)也存在太多的科學不確定性，環(huán)境風險的后果又是無法彌補的，因此不能以“科學不確定性”為借口推遲甚至拒絕采取行動。因為如果你等待科學證據(jù)證明風險和環(huán)境危害之間的因果關(guān)系之后再采取措施，它很可能早已無濟于事。因此，應該將風險預防原則的一般義務有所延伸即從防止造成嚴重損害的環(huán)境風險，或者有充分證明的科學證據(jù)的環(huán)境風險延伸到那些未經(jīng)科學證明并可能危害環(huán)境的風險。

第四，注意平衡因素并采取適當?shù)念A防措施。各國應該盡量廣泛的采取預防措施，但是也需要結(jié)合自身能力，符合成本效益原則的要求。不宜矯枉過正，產(chǎn)生其他的不利后果。更不應該將風險預防原則作為絕對的原則，或者是“兜底條款”性質(zhì)的原則，采取不合理的預防措施。更要杜絕在采取不合理的預防措施之后造成了不良后果，以風險預防原則為擋箭牌來逃避法律責任情況的發(fā)生。

2 風險預防原則在我國的立法現(xiàn)狀及現(xiàn)實問題

2.1我國的立法現(xiàn)狀

目前，我國在許多法律法規(guī)和規(guī)章中都體現(xiàn)了風險預防的原則精神。但是，不可否認的是，我國目前的環(huán)境保護法中沒有明確的風險預防原則。目前我國的預防原則仍然是基于科學確定性的預防，適用于對環(huán)境問題肯定的場合。它不是基于科學的不確定性，也不適用于存在不確定性的情況下的風險預防?！董h(huán)境保護法》是我國的環(huán)境基本法，于1989年就早已頒布，當時我國并未引入風險預防原則。因此，由于時代的限制，在確定基本原則時規(guī)定了“預防為主，防治結(jié)合”的原則，并沒有規(guī)定風險預防原則。即使是在完成25年首次修訂的2015年1月1日起施行的新環(huán)保法中第五條是這樣規(guī)定的“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”，也并沒有直接規(guī)定風險預防原則。由此可見，風險預防原則在我國立法中的還是處于非常謹慎的地位，在很多環(huán)境領(lǐng)域是缺乏立法規(guī)范的。

幸運的是，《大氣污染防治法》第45條規(guī)定了控制臭氧消耗物質(zhì)的規(guī)定，這一規(guī)定明確反映了風險預防的原則。此外，在2002年《清潔生產(chǎn)促進法》、《環(huán)境影響評價法》的第一條中制定本法的展現(xiàn)出的預分析預測和預防不良反應的出現(xiàn)即是風險預防思維的體現(xiàn)。而且管理危險化學品和轉(zhuǎn)基因生物的法律中有明確的風險預防原則，如《危險化學品安全管理條例》和《廢棄危險化學品污染環(huán)境防治辦法》要求對危險化學品的生產(chǎn)，管理，儲存，運輸，使用和處置廢棄危險化學品進行安全管理，如《新化學物質(zhì)環(huán)境管理辦法》提出了新化學物質(zhì)暴露評估，環(huán)境污染防治措施和安全保護措施的要求，再如《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》它建立了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全的分級管理評估系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評估系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識系統(tǒng)。雖然這些是國務院或環(huán)境保護局制定的行政法規(guī)或部門規(guī)章，可能有立法水平相對較低、涉及的領(lǐng)域不多等諸多問題，但在這些規(guī)定中都真實的反映了風險預防原則的要求，體現(xiàn)出了提前預防的精神。

2.2風險預防原則在我國的現(xiàn)實問題

2.2.1啟動時間點遲延問題。

因為傳統(tǒng)觀念經(jīng)常假設環(huán)境在危害發(fā)生之前是安全的，并且因為目前的預防原則是預防為主、防治結(jié)合、綜合治理，這些原則會給人們心理上留下退路，可以容忍一部分的環(huán)境污染或者破壞的存在。這使得風險預防原則中的風險成為科學的不確定性，成為人們對待環(huán)境保護的觀望態(tài)度，更有甚者成為潛在的污染者沒有及時采取預防措施的借口。人們心理上總會覺得可以再等等可以以后再治理，潛在的污染者更是可以以環(huán)境危害的科學不確定性，科學并沒有確切的證據(jù)證明為由拒絕采取預防措施。但這種延遲只會錯過預防和解決的最佳時機。事實上最重要的不是是否有科學證據(jù)證明采取預防措施的必要性，而是采取預防措施的啟動時間點。

2.2.2政府監(jiān)管機構(gòu)的尷尬地位即政府機構(gòu)沒有法律依據(jù)可以采取救濟措施。

因為風險預防原則的核心在于：當科學知識在理解環(huán)境問題時未達成共識或產(chǎn)生沖突時，如果存在可能對環(huán)境造成嚴重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅，科學的不確定性不能成為延遲或拒絕采取預防措施的原因，從而降低了環(huán)境風險的可能性和風險損害程度。因此，防止環(huán)境破壞的一般義務可以延伸到科學不確定性的環(huán)境行為，即政府監(jiān)管機構(gòu)不會如此面對證明明應當采取防范性措施是理由不充分的困境。如果可以在法律上確立風險預防原則，則可以將風險預防原則作為保護環(huán)境的一般義務的法律依據(jù)，而不是政府機構(gòu)或企業(yè)不采取預防措施的“權(quán)力來源”。

2.2.3由風險預防原則本身的不確定性引發(fā)的問題。

問題一，界定具有主觀性。它的定義是主觀的，因此很有可能被環(huán)境保護決策者和立法者濫用到科學基礎(chǔ)之外。問題二，它的應用可能會加劇貿(mào)易保護主義。由于該原則適用于未經(jīng)科學證實的環(huán)境風險，因此進口國可將此不確定性風險列為采集的科學可能性，只選擇對本國有利但可能不公平的數(shù)據(jù)，從而采取不必要的進口禁令。

3 關(guān)于風險預防原則適用的建議

3.1立法層面：完善風險預防原則立法

隨著風險預防原則的日益重要，我國應根據(jù)國家的實際需要，加強和完善國內(nèi)立法中的風險預防原則立法。第一，從國際環(huán)境條約和國外立法的成功經(jīng)驗來看，風險預防原則對于防范未來可能發(fā)生的重大環(huán)境破壞，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。只有將風險預防原則提高到“基本環(huán)境法”承認的基本規(guī)范，才能協(xié)調(diào)發(fā)揮其他環(huán)境立法，指導環(huán)境正義和環(huán)境執(zhí)法，使我國的環(huán)境法律體系構(gòu)筑起一道道預防環(huán)境風險的制度防線。第二，積極落實重點環(huán)境保護領(lǐng)域的風險預防原則。風險預防原則主要涉及人類，動植物健康和生物安全，我國應當在這些領(lǐng)域的法律法規(guī)中加入與風險預防原則的相關(guān)規(guī)定，如可在規(guī)范轉(zhuǎn)基因生物、危險化學品專門性法律中增加采取風險預防措施的規(guī)定。第三，建立健全風險預防原則的相關(guān)法律制度。目前，一些與風險預防原則有關(guān)的法律制度已納入我們的法律。如標識制度、清潔生產(chǎn)制度、許可證制度，以及一定程度的基于風險的活動實施者責任制度等。但這些制度還需要進一步的完善和發(fā)展。因此我們可以建立評估體系，開展環(huán)境風險環(huán)境風險評估體系。這個評估體系可以有相關(guān)的環(huán)境組織部門或機構(gòu)發(fā)起，由他們在發(fā)現(xiàn)存在不確定性的環(huán)境風險之后，對人體健康和生態(tài)環(huán)境可能造成的安全隱患進行風險分析，確保生活環(huán)境的健康發(fā)展。環(huán)境風險評估作為風險預防原則的支撐系統(tǒng)，目前已應用于國家相關(guān)環(huán)境保護工作中。例如建立環(huán)境風險管理和環(huán)境問題的保證金制度，作為環(huán)境風險預防基金，它將分析和計算可能引入的新技術(shù)，化學產(chǎn)品和轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)中可能造成的環(huán)境風險，并以貨幣的形式反映出來，在開展活動之前向相關(guān)環(huán)境組織繳納環(huán)境保證息。環(huán)境風險信息的建立和檢測主要用于確定某項活動的實施是否會對環(huán)境造成危害。但是，我國在風險預防過程中沒有相關(guān)制度來規(guī)定如何收集環(huán)境風險信息。因此在環(huán)境風險預防過程中，不僅要加強風險信息的收集，還要對環(huán)境風險預測的實施進行后測，并收集相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，為今后的環(huán)境風險預防工作提供科學依據(jù)。

3.2方法層面：劃分風險等級，減少風險的不確定性。

適用于風險預防原則的主要問題是確定環(huán)境風險的威脅程度即嚴重，重大和不可逆轉(zhuǎn)威脅的具體標準是什么？在應用風險預防原則（即門檻）之前必須達到一定的標準，以及不同的級別應適用不同的標準，使用不同程度嚴格的風險預防原則。也就是風險預防原則在具體領(lǐng)域里的有限適用或者在有限領(lǐng)域里的具體適用問題。這些都需要劃分風險等級，減少風險的不確定性才能得到解決。教科文組織啟動的“預防原則”被定義為“道德上不可接受的損害”，其中包括“威脅到人類的生命或健康的損害；嚴重和有效地無法挽回的損害；對當代或后代不公平的損害；未有充分地考慮那些受影響者的人權(quán)而實施的損害?！彪m然這些還是在環(huán)境風險具有更高門檻的前提下細分的風險等級，但在一定程度上為我們提供了劃分風險等級的指導。

3.3領(lǐng)域?qū)用妫捍_定符合風險等級標準的有限領(lǐng)域

風險預防原則的應用領(lǐng)域不僅要求具有風險預防原則的四個組成部分，還要求具有某些風險。風險往往是科學上的不確定因素，所以在采取預防措施時要特別注意平衡因素，要采取適當?shù)念A防措施，還需要注意確定符合風險等級標準的有限區(qū)域。我國環(huán)境法中風險預防原則應用有限的領(lǐng)域應主要包括：氣候變化，生物多樣性保護和轉(zhuǎn)基因食品安全。這三個領(lǐng)域的環(huán)境問題具有科學的不確定性，因此應在環(huán)境問題符合門檻時即當這些環(huán)境風險造成的潛在危害很大時，及時采取風險預防措施。如果，一旦這些領(lǐng)域造成損害，它們將是嚴重和不可逆轉(zhuǎn)的，威脅到我們公民的生命和安全以及國家安全，因此在這些領(lǐng)域應用風險預防原則時應重點考慮平衡因素，進行成本效益分析。因此，在我國環(huán)境法中，氣候變化，生物多樣性保護和轉(zhuǎn)基因食品安全等領(lǐng)域應該有限適用風險預防原則。

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