梁明鑫 盧俊瑋

[摘要】美國作為世界農(nóng)業(yè)大國，早在19世紀(jì)初就開始重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并在2（）世紀(jì)30年代開始利用對糧食價格的協(xié)調(diào)控制來促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。本文將美國糧食價格政策大體分為價格補(bǔ)貼、收入補(bǔ)貼、價格補(bǔ)貼與收入補(bǔ)貼并行3個階段，從美國歷年來頒發(fā)的一系列農(nóng)業(yè)法案入手，對各個時期的糧食價格政策進(jìn)行逐一分析。

[關(guān)鍵詞]美國;糧食價格;政策

獨立戰(zhàn)爭后，美國還是一個落后的農(nóng)業(yè)國，英國商品的不斷傾銷，加上美英關(guān)系的不斷惡化，美國政府全面禁止進(jìn)口英國商品，斷絕與英國的貿(mào)易往來，直到19世紀(jì)60年代末，美國聯(lián)邦政府多次提高關(guān)稅，最終形成全面貿(mào)易保護(hù)政策…。與此同時，美國人民對農(nóng)產(chǎn)品的需求量大幅度增加，1866年后，美國農(nóng)產(chǎn)晶價格有較大幅度的提高，其巾大麥價格在1868年高達(dá)68.44美元/噸，之后美國農(nóng)業(yè)開始呈現(xiàn)繁榮的景象，農(nóng)產(chǎn)品價格保持穩(wěn)定。1 1933-1995年價格補(bǔ)貼階段1.1 政府干預(yù)理論的出臺

1929-1933年，美國陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)，農(nóng)產(chǎn)品價格慘跌，兇為收獲成本過高，中西部地區(qū)的棉花、葡萄、橄欖等喜迎豐收卻無人問津。此期間農(nóng)業(yè)總收入同期下降60%，農(nóng)民人均現(xiàn)金收入由1929年的162美元跌至48美元。1929-1995年美國農(nóng)產(chǎn)品平均銷售價格見圖1。

據(jù)圖1可知，1929-1932年美國農(nóng)產(chǎn)品價格普遍下降，許多農(nóng)產(chǎn)品價格低于20美元/噸，1932年玉米、高梁、大麥等糧食價格接近10美元/噸，100多萬農(nóng)場主破產(chǎn)，破產(chǎn)農(nóng)民大批流入城市。為緩解緊迫的農(nóng)業(yè)問題，新上臺的羅斯?？偨y(tǒng)以“凱恩斯主義”為主導(dǎo)（凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中著重闡述的是由有效需求不足引起的經(jīng)濟(jì)衰退以及政府加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)活動干預(yù)的理論依據(jù)和必要性），出臺一系列農(nóng)業(yè)立法，其中1933年頒布的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》提出：政府與農(nóng)戶簽訂合同，農(nóng)戶“自愿”減少耕種面積來獲得政府的補(bǔ)貼，從而降低農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，提高農(nóng)產(chǎn)品價格121。1.2國家干預(yù)政策的正式實施

1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》重新修訂，有3項主要內(nèi)容：

（1）繼續(xù)實施耕地面積削減計劃，提高農(nóng)產(chǎn)品價格。

（2）提出建立農(nóng)產(chǎn)品常平倉。由政府定價，商品信貸公司貸款，價格標(biāo)準(zhǔn)略低于1909-1914年“平價”，若農(nóng)產(chǎn)品價格下跌低于政府定價，農(nóng)戶可將剩余產(chǎn)品交商品信貸公司，由公司負(fù)擔(dān)差價。如果市場價高于政府定價，農(nóng)民可以在市場出售剩余農(nóng)產(chǎn)品以歸還政府貸款。

（3）實行農(nóng)作物保險計劃，對由于洪澇、干旱、蟲害等不可抵御災(zāi)害造成的農(nóng)作物產(chǎn)量損失，在其損失的50% - 70%進(jìn)行保險[1]。據(jù)圖1可知，白1938年開始農(nóng)產(chǎn)品價格有了大幅度回升，1947年玉米價格為85.04美元/噸，高梁價格為72.09美元/噸，大麥價格為79.46美元/噸，燕麥價格為71.65美元/噸。這一時期的農(nóng)業(yè)立法有效緩解了美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間因農(nóng)產(chǎn)品滯銷所產(chǎn)生的一系列問題，是美國采取國家干預(yù)政策的開端。1.3平價差額補(bǔ)貼政策

1938年農(nóng)業(yè)法案同時提出“平價差額補(bǔ)貼”。

“平價差額補(bǔ)貼”以“無追索權(quán)貸款”為基礎(chǔ)，“無追索權(quán)貸款”貸款率以1909-1914年的平價水平確定，然而，由于貸款率水平太高，農(nóng)民多將商品抵押給信貸公司，形成國家高庫存，因此政府將貸款率調(diào)低為平價水平的52%～75%，稱為“平價差額補(bǔ)貼”[4]?！捌絻r差額補(bǔ)貼”是目標(biāo)價格的雛形，但因戰(zhàn)爭、國家財政負(fù)擔(dān)等原因未能真正落實。1.4 目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策

1862年，美國頒布《宅地法》，1865年南北戰(zhàn)爭結(jié)束，農(nóng)場制度在全國大范圍推行，促進(jìn)了美國農(nóng)業(yè)發(fā)展[5]。19世紀(jì)70年代初，美國機(jī)械化推廣，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量再次大幅度增加，農(nóng)產(chǎn)品市場供過于求，農(nóng)產(chǎn)品價格下降161。1973年，《農(nóng)場法案》開始啟動“既定價格”補(bǔ)貼政策。該政策規(guī)定當(dāng)年度市場平均價格低于既定價格時，啟動既定價格補(bǔ)貼，補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者;當(dāng)年度市場平均價格高于既定價格時則不啟動。1977年《農(nóng)場法案》進(jìn)一步完善，取消“既定價格”補(bǔ)貼，啟用“目標(biāo)價格”補(bǔ)貼政策：當(dāng)年度市場平均價格低于目標(biāo)價格時，啟動目標(biāo)價格補(bǔ)貼，補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，反之則不啟動|7l。目標(biāo)價格的計算方法如下：

目標(biāo)價格=生產(chǎn)成本+收益

“既定價格”補(bǔ)貼和“目標(biāo)價格”補(bǔ)貼的本質(zhì)是相同的，但是后者的出臺完善了農(nóng)產(chǎn)品價格的計算方法。1977年出臺的《食物和農(nóng)業(yè)法》繼續(xù)執(zhí)行高于貸款率的目標(biāo)價格制度，1981年出臺的《農(nóng)業(yè)和食物法》則開始執(zhí)行目標(biāo)價格和貸款的雙重支持體系，同時規(guī)定農(nóng)業(yè)部長可以根據(jù)生產(chǎn)成本的增加而提高目標(biāo)價格的水平lsl?！澳繕?biāo)價格”的提出大大促進(jìn)了當(dāng)時農(nóng)產(chǎn)品的流通及價格的上漲，農(nóng)戶不再僅靠政府的補(bǔ)貼保障，同時參與到市場，積極性大大提高。1971-1974年，美國農(nóng)產(chǎn)品價格實現(xiàn)了大跨度提升，其中，玉米價格從42.52美元/噸提高到188.90美元/噸，提高了76.38美元;高梁價格從41.01美元/噸提高到109.13美元/噸，提高了68.13美元;大麥價格從45.61美元/噸提高到129.06美元/噸，提高了83.45美元;燕麥價格從41.61美元/噸提高到105.40美元/噸，提高了53.79美元。1985年12月23日出臺了《食物保障法》，法案制定了1986-1990年的目標(biāo)價格，但本次方案較為不同的是，不再根據(jù)生產(chǎn)成本對目標(biāo)價格進(jìn)行上調(diào)，反而有所下降。據(jù)圖1可知，1986年美國各農(nóng)作物價格比1983年有所降低，其中玉米價格降低了67.32美元，高粱價格降低了53.8美元，大麥價格降低r 39_5美元，燕麥價格降低r28.24美元，但總體價格仍處于平穩(wěn)狀態(tài)，1989年以后玉米、高梁、大麥、燕麥價格都穩(wěn)定在80 -100美元/噸。2 1996-2001年的收入補(bǔ)貼階段

經(jīng)烏拉圭同合談判，美國同多個國家一起簽訂《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，開始對傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整，美國加入WTO時承諾國內(nèi)支持微量允許空間為5%。在對農(nóng)作物生產(chǎn)控制方面，取消有關(guān)目標(biāo)價格、差額補(bǔ)貼、農(nóng)作物保險等，減少政府對農(nóng)作物生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼191。1996-2001年美國農(nóng)產(chǎn)品平均銷售價格見圖2。

據(jù)圖2可知，隨著一系列農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的取消，各種農(nóng)產(chǎn)品價格開始大幅度下降，玉米、高梁、大麥等在2年時間內(nèi)降低了20美元/噸。

在取消農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策的同時，美國開始采用“生產(chǎn)靈活合同補(bǔ)貼”，補(bǔ)貼方式不再是市場價格與日標(biāo)價格之差，而是各年各作物補(bǔ)貼預(yù)算總額及實際應(yīng)補(bǔ)貼的產(chǎn)量計算。規(guī)定只有與政府簽訂生產(chǎn)靈活合同的農(nóng)場主，即在過去5年參加過至少1年農(nóng)作物生產(chǎn)計劃的農(nóng)戶才有資格領(lǐng)取補(bǔ)貼[10]。收入支持與農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、價格脫鉤，補(bǔ)貼數(shù)量ih政府按照基期的補(bǔ)貼產(chǎn)量和補(bǔ)貼面積直接確定，由價格支持轉(zhuǎn)變?yōu)閷ιa(chǎn)者的直接收入補(bǔ)貼[1]。這一時期的農(nóng)業(yè)政策減少了貿(mào)易摩擦、縮減了農(nóng)業(yè)支持的財政預(yù)算。3 2002年以來的價格補(bǔ)貼與收入補(bǔ)貼并行階段3.1 反周期補(bǔ)貼政策

2002年美國頒發(fā)《農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法案》，正式提出“反周期補(bǔ)貼”。反周期補(bǔ)貼單產(chǎn)計算方法與直接補(bǔ)貼單產(chǎn)計算方法類似，主要沿用1996年的補(bǔ)貼單產(chǎn)。油料作物參考1998-2001年各作物年度單產(chǎn)水平，并反映1981-1985年各作物年度的單產(chǎn)水平。有以下3種汁算方法供農(nóng)戶選擇：

（1）保韶生產(chǎn)靈活性合同的單產(chǎn)作為反周期補(bǔ)貼的單產(chǎn)。

（2）反周期補(bǔ)貼單產(chǎn)等于生產(chǎn)靈活性合同單產(chǎn)加上生產(chǎn)靈活性合同單產(chǎn)與1998-2011年各作物年度平均單產(chǎn)之間差額的70%。

（3） 1998-2011年各作物年度平均單產(chǎn)的93.5%。反周期補(bǔ)貼實質(zhì)上是對目標(biāo)價格的靈活運用，在《農(nóng)業(yè)協(xié)議》和WTO的強(qiáng)制性要求下，美國農(nóng)業(yè)受到一定束縛，從糧食價格來看并沒有進(jìn)一步發(fā)展，而反周期補(bǔ)貼則是采用了更加靈活的方式讓農(nóng)業(yè)收入回暖。2002-2018年美國農(nóng)產(chǎn)品平均收入價格見圖3。據(jù)圖3可知，2002年以后美國農(nóng)產(chǎn)品價格普遍回升，其中2004年糧食價格下降是因為在WTO的147個成員國的談判協(xié)商下，就“多哈回合”全球多邊貿(mào)易談判達(dá)成了《農(nóng)產(chǎn)品框架協(xié)議》，規(guī)定協(xié)議達(dá)成第1年，要求各國補(bǔ)貼上限降低20%，稱為“首付”，并限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼占總產(chǎn)值5%[12-13]。3.2直接補(bǔ)貼政策

2008年美國《食品、環(huán)保和能源法案》的直接補(bǔ)貼延續(xù)了2002年農(nóng)業(yè)法的做法，并且繼續(xù)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的保護(hù)力度，進(jìn)一步加大對棉花、大豆、玉米、小麥、大麥等作物的補(bǔ)貼，并在此基礎(chǔ)之上擴(kuò)大對新從業(yè)農(nóng)民的直接支付。為了更好地調(diào)整市場扭曲，建立了平均作物收入選擇計劃以及“基于收益的反周期支付”。

據(jù)圖3可知，“直接補(bǔ)貼”執(zhí)行后糧食價格大幅增長。2008年玉米價格達(dá)到159.84美元/噸，大麥價格達(dá)到246.64美元/噸;2012年各個農(nóng)產(chǎn)品價格到達(dá)一個峰值，玉米價格達(dá)271.26美元/噸，高梁價格達(dá)249.13美元/噸，大麥價格達(dá)295.33美元/噸，燕麥價格達(dá)267.98美元/噸。3.3作物保險計劃

2014年2月美國通過《2014年農(nóng)業(yè)法案》（又稱《2014年美國農(nóng)場法案》），該農(nóng)業(yè)法案起草于2011年，當(dāng)年美國政府正遭遇巨額財政赤字，高達(dá)1.3億美元。面對這一緊急形式，政府提出通過減少農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式削減財政赤字，廢除直接支付政策，改行作物保險計劃[14]。該計劃主要包括棉花累計收入保護(hù)計劃、補(bǔ)充保險選擇、作物生產(chǎn)邊際保障計劃、農(nóng)作物收入整體保障計劃、農(nóng)業(yè)保險與水土保持等涉農(nóng)政策掛鉤、繼續(xù)擴(kuò)展涵蓋價格風(fēng)險的保險方案等[15]。棉花累計收入保護(hù)計劃以縣區(qū)收入為基礎(chǔ)，以5%為階梯，提供10% - 30%的損失保障。

（1）價格損失覆蓋計劃。價格損失覆蓋計劃是指通過農(nóng)業(yè)法案設(shè)定一個指導(dǎo)價格，當(dāng)指導(dǎo)價格高于市場價格，政府對生產(chǎn)者進(jìn)行一定的補(bǔ)貼[16]。支付的標(biāo)準(zhǔn)參照指導(dǎo)價格與市場實際價格的差額：

支付標(biāo)準(zhǔn)=（指導(dǎo)價格一市場價格）×支付單產(chǎn)×85%×基礎(chǔ)面積

（2）農(nóng)業(yè)風(fēng)險覆蓋計劃。農(nóng)業(yè)風(fēng)險覆蓋汁劃是以農(nóng)民意愿為出發(fā)點，分別對“縣”和“個人”進(jìn)行風(fēng)險補(bǔ)貼。個人農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障補(bǔ)貼是當(dāng)個人進(jìn)入商品計劃后，實際收入低于標(biāo)準(zhǔn)收入時，對個人農(nóng)場的所有品種進(jìn)行補(bǔ)貼，所以當(dāng)農(nóng)場單個品種受到嚴(yán)重?fù)p失而整體收入高于標(biāo)準(zhǔn)收入時，就得不到對該品種的補(bǔ)貼?？h農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)為86%的縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障收入，當(dāng)縣農(nóng)業(yè)實際收入低于這個標(biāo)準(zhǔn)，政府對其補(bǔ)貼。不同于個人農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障補(bǔ)貼的是，縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障補(bǔ)貼的對象是農(nóng)場單一品種，故不同生產(chǎn)者可以根據(jù)實際情況選擇不同的覆蓋補(bǔ)貼計劃[17]。3.4改革收入補(bǔ)貼政策

經(jīng)參議院、眾議院半年之長的協(xié)商調(diào)解，《2018年農(nóng)業(yè)提升法案》在2018年12月由美國總統(tǒng)簽字出臺，成為美國最新農(nóng)業(yè)法案。該法案在農(nóng)產(chǎn)品價格方面重點提出改革收入補(bǔ)貼，首先制定可以上浮的參考價格，這一政策延續(xù)了2014年的價格損失補(bǔ)貼，允許價格隨市場變動進(jìn)行調(diào)整，最高可達(dá)115%[18]。據(jù)圖3可知，2013年以后，美國的農(nóng)產(chǎn)品價格基本處于一個較為穩(wěn)定的狀態(tài)，玉米、高梁價格基本穩(wěn)定在100 - 150美元/噸，大麥價格基本穩(wěn)定在200 - 250美元/噸。

此外，美國從2008年開始對棉花實行經(jīng)濟(jì)援助，然而在WTO規(guī)則的制約下，美國關(guān)于陸地棉花的補(bǔ)貼違反了相關(guān)規(guī)定，需每年向巴西政府部門支付1.473億美元，以此緩解美巴農(nóng)業(yè)貿(mào)易爭端，但一直沒有立入農(nóng)業(yè)法案中，此次法案修正正式將陸地棉花經(jīng)濟(jì)調(diào)整援助補(bǔ)貼更名為紡織工場經(jīng)濟(jì)調(diào)整援助，并將補(bǔ)貼率設(shè)定為0.07美元/千克[19-20]。

近年來，美國農(nóng)業(yè)財政支出占比在0. 3%左右，實際上白2008年以來這個數(shù)據(jù)一直變化不大，盡管美國總統(tǒng)特朗普在2016競選時曾提出“取消一切農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”的口號，然而經(jīng)國會的精準(zhǔn)預(yù)算，農(nóng)業(yè)支出并未減少，這也證明了政府的作用在一個國家農(nóng)業(yè)發(fā)展中不可忽視。

4結(jié)論

從20世紀(jì)30年代美國糧食價格政策應(yīng)運而生，至今已經(jīng)近100年的時間，美國的糧食價格政策也在一直改變，然本質(zhì)大抵相同，都沒有放棄政府的作用。農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，同時又是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，越是發(fā)達(dá)國家越不可能忽視農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)的發(fā)展不能一味依賴政府補(bǔ)貼，依賴政府補(bǔ)貼不僅會帶來巨大的財政負(fù)擔(dān)，還會造成農(nóng)產(chǎn)品市場的紊亂。因此“政府+市場”的模式優(yōu)勢出，既能發(fā)揮市場的作用，政府又可以從中給予支持。從目標(biāo)價格提出以來，后行的種種糧食價格政策都是對其的一個承接與延續(xù)，也成為今后糧食價格政策的發(fā)展趨勢。

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