王夢 辛明霖

摘 要：國家治理現(xiàn)代化是一項錯綜復雜的系統(tǒng)工程，為了推動這一工程的有效進行，一個重要的前提就是要在這一工程的推動過程中正確處理好政府與社會的關系問題。本文在介紹國家治理現(xiàn)代化理論的基礎上，先分析了政府和社會在新時代背景下的角色定位，最后以探討建立政府與社會新型協(xié)同的關系作為落腳點，強調(diào)共治和善治關系的建立對促進新時代國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的重要性。深入挖掘政府與社會這兩種治理力量，并有效處理它們的關系，這對實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：新時代;國家治理現(xiàn)代化;政府;社會;關系

國家治理現(xiàn)代化理論的提出是我們黨對馬克思主義國家理論的深化，也是對現(xiàn)代化規(guī)律的進一步認識。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會矛盾也發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變，“人們?nèi)找嬖鲩L的對美好生活的向往追求與發(fā)展不平衡、不充分間的矛盾成為當前社會的主要矛盾”。因此，著力破除發(fā)展不平衡不充分、實現(xiàn)更加全面而均衡的發(fā)展是新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要聚焦點。而政府與社會作為國家治理中的重要主體，在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進程中擔負著重要責任。因此，認真研究新時代國家治理現(xiàn)代化進程中政府與社會的關系問題對當前推進社會主義現(xiàn)代化建設的進程有著重要的現(xiàn)實意義。

一、國家治理現(xiàn)代化的概念

要理解國家治理現(xiàn)代化的概念其實需要厘清三個方面的內(nèi)容。首先是關于治理的概念?！爸卫怼笔菂^(qū)別于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”的一種新的概念，它更加強調(diào)政府與社會的雙向互動，鼓勵公共機構、私人機構以及社會公民對公共事務的參與。即，治理就是指政府、公共機構、私人機構以及社會公民對公共事務進行管理，進而影響、調(diào)控和支配社會活動的過程[1]。其次是現(xiàn)代化的概念。從廣義的角度來看，“現(xiàn)代化是指人類社會從工業(yè)革命以來所經(jīng)歷的一場急劇變革，它以工業(yè)化為推動力，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的全球性轉(zhuǎn)變，它使工業(yè)主義滲透到經(jīng)濟政治、文化、思想各個領域，引起深刻的相應變化;從狹義來看，現(xiàn)代化是指落后國家迅速趕上先進工業(yè)國家水平和適應現(xiàn)代世界環(huán)境的發(fā)展過程”[2]改革開放以來，黨中央先后提出過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、科技現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化等，但有關國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首次提及是在黨的十八屆三中全會中所指出的：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[3]由此可見，國家治理現(xiàn)代化包括國家治理體系現(xiàn)代化與國家治理能力現(xiàn)代化兩個方面的內(nèi)容。前者是指在打破傳統(tǒng)單一治理主體模式以建立多元治理體系為旨歸的大前提下，厘清政府在公共事務治理上的施政范圍與功能職責，政府與社會強強聯(lián)手形成“優(yōu)良政府-強能社會”的治理模式。后者是指政府在公共事務治理上制定決策與執(zhí)行決策能力的民主化、法治化、科學化。最后是國家治理過程中三要素的關系。國家治理體系是在黨的領導下以實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)人民生活水平普遍提高、維護社會長久治安為目標的管理國家的制度體系;國家治理能力是指“運用國家制度在管理社會各方面事務的能力”[3];而國家治理則是以國家治理體系及國家治理能力為依托所產(chǎn)生的行動及其過程，換言之，它是在國家治理體系下，以政府為核心的多元治理主體在管理社會公共事務中所采取的實際行動和進行管理的過程。國家治理體系是國家治理過程中行動的規(guī)范，國家治理能力是國家治理得以正常運作的硬性保證，而國家治理實踐又是將國家治理體系和治理能力最終統(tǒng)一到國家治理成果中的有效載體。三者是既辯證又統(tǒng)一的關系。因此，國家治理現(xiàn)代化過程也就是在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的變革中有關國家在經(jīng)濟、政治、社會、國防等領域的治理行動科學化、民主化、程序化、協(xié)同化的過程。

二、新時代下政府在國家治理現(xiàn)代化進程中的角色定位

國家治理主體從宏觀上來劃分主要包括三大治理主體：政府治理主體、市場治理主體以及社會治理主體。而政府是國家治理現(xiàn)代化過程中的主導治理力量。隨著我國社會主要矛盾的成功轉(zhuǎn)型，新時代下在國家治理現(xiàn)代化過程中，政府既面臨著社會活性化、價值多元化、利益多樣化帶來的系列社會問題，也面臨著自身的職能轉(zhuǎn)變以及角色定位的問題。因此，順應時代發(fā)展的客觀要求，服務政府、法治政府和責任政府的建成是衡量政府治理現(xiàn)代化是否實現(xiàn)的標準。而打造這三種形態(tài)的政府是推進政府治理現(xiàn)代化之路，也是推進國家治理現(xiàn)代化之路。它們既是政府治理現(xiàn)代化的衡量標準，又是新時代下國家治理現(xiàn)代化進程中政府角色的新定位。

（一）以為人民服務為宗旨的服務型政府

服務型政府建設是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容之一。在中共十八屆三中全會中就強調(diào)過政府有效治理的重要性，它是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求。而切實轉(zhuǎn)變政府職能，建設法治政府和服務型政府，提高政府宏觀調(diào)控的科學性是實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的題中要義。服務政府又稱服務型政府。關于服務型政府的定義，有學者認為“服務型政府”的內(nèi)涵定位可表述為“具有為了公民或社會的利益而工作的價值理念，并將這種價值理念貫徹和滲透于政府制度安排和政府職能定位及其工作方式等公共權力運作的全部環(huán)節(jié)和過程之中，并最終能夠維護和實現(xiàn)公民或社會的公共意志和公共利益的政府”[4]。也有學者認為它是“在公民本位、社會本位理念指導下，在民主制度框架內(nèi)，把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結構重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)”[5]。因此，“服務型政府”是一種以公民本位、社會本位理念為指導的，體現(xiàn)公民意志的，以為公民服務為宗旨的區(qū)別于傳統(tǒng)統(tǒng)治型和管理型政府的一種新型政府形態(tài)。在社會管理過程中，承擔服務責任的職能是它區(qū)別于其他政府形態(tài)的主要特征。主要表現(xiàn)為該形態(tài)政府的統(tǒng)治、管理職能的比重在職能結構諸多要素中的比重大大降低，而市場和社會職大大的增加。一方面政府還權于市場使市場功能在資源配置中得以有效發(fā)揮;另一方面，政府放權于社會使社會服務職能在更多的領域有更大的施展空間。

（二）對人民負責的責任型政府

關于責任政府的釋義在我國《辭海》當中談到，它是對其公共政策和行政行為的后果負責的政府，是現(xiàn)代民主政治的體現(xiàn)。我國是人民民主專政的社會主義國家。人民享有至高的權利，人民是國家的主人。而我國政府是由人民選舉產(chǎn)生，是人們意志的代表。政府是人民的政府，全心全意為人民服務是政府一切工作的出發(fā)點和歸宿。這就決定了政府需對社會主義建設事業(yè)負責，需對人民負責的本質(zhì)屬性。而隨著改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟建設取得了超越已知經(jīng)驗的空前成就。中國特色社會主義也經(jīng)過漫長努力的積淀，成功進入了新時代。新時代下我國社會主要矛盾也發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變，人們?nèi)找嬖鲩L的對美好生活的向往追求與發(fā)展不平衡、不充分間的矛盾成為當前社會的主要矛盾。馬克思主義唯物辯證法認為，矛盾是推動事物發(fā)展的源泉。那么，社會矛盾的轉(zhuǎn)型便成為了政府職能變革的內(nèi)在推動力。因此，建立責任型政府是時代發(fā)展的呼喚，是有效解決社會發(fā)展不平衡、不充分問題的必然選擇。而當下，行政管理改革的方向是建立服務型政府，責任政府的建立是服務型政府構建中的一個重要目標和主要內(nèi)容。因此，新時代政府不僅應是服務型政府還應是責任型政府。而責任政府的建立則要基于對政府權利范圍和力量的合理定位。因為政府作為公權力的代表，“有權必有責”。因此為了避免政府行政權力的自我膨脹和自我擴張以及公民權力遭受侵害現(xiàn)象再度發(fā)生，必須要對政府權力范圍給予清晰的界定，即，要求做到“有所為，又有所不為”。

（三）依法執(zhí)政的法治型政府

法治是人類政治文明的重要成果，而打造法治中國和建設與之相適應的中國特色社會主義法治政府則是對人類政治文明構建的延續(xù)，是黨和國家長久以來所致力于追求的價值所向。中國特色社會主義法治又稱為中國特色法治。中國特色法治不論是從概念上還是實踐層面都包含于中國特設社會主義理論和實踐當中，但它與中國社會主義又存在對象區(qū)分上的不同。社會主義相對于資本主義而產(chǎn)生，主要是以資本主義作為區(qū)別對象而存在。那么中國特色社會主義的提出則是以針對和解決舊計劃經(jīng)濟體制的問題為根本方向，其突顯的是與蘇東社會主義模式相比較下的內(nèi)在優(yōu)越性與科學性。而，中國特色法治的建構不同于中國特色社會主義的過去有蘇東模式的參照，在此之前它只有西方模式。因此“中國特色法治”在概念上和實踐上所相對是“西方法治”。根據(jù)習近平在黨的十九大報告中明確指出，當下中國特色社會主義已經(jīng)步入新時代。那么，新時代的中國法治建設在實踐上首先理應是建設法治政府的實踐。建設新時代中國法治政府的工作任重而道遠，它是在中國特色法治建設過程處于關鍵性地位的子系統(tǒng)，是直接影響新時代中國特色社會主義法治建設勝利與否的重要砝碼，是完成法治中國的總目標和實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的必然選擇。其中，政府堅持依法行政是對建設法治政府實踐最重要最基本的要求。北京大學常務副校長吳志攀曾談到過“政府最大的社會責任就是依法執(zhí)政”[6]。因此不論是過去還是現(xiàn)在或者將來，法治都是一個社會得以健康穩(wěn)定發(fā)展的安全保障。這就要就加強法治政府的建設，政府必須繼續(xù)推進依法行政，始終堅持“始于形，終于神”。即，在進行行政決策和制定行政規(guī)章制度以及處理各種事物糾紛過程當中不僅要在形式上遵循相關法律條文的規(guī)定嚴于執(zhí)法，在實質(zhì)意義上也還要遵循法律條文和原理所蘊含的固有的內(nèi)在精神價值，不放松且不偏不倚的做到公正規(guī)范文明執(zhí)法[7]。

值得注意的是以上這三種政府形態(tài)并不是彼此隔絕的獨立存在，三者之間具有相互貫通、相互聯(lián)結滲透的內(nèi)在關系邏輯。法治政府必然是服務政府，服務政府是法治政府應有表征。法治政府又是建設服務政府題中要義，服務型政府法治化是建構服務型政府的重要關節(jié)。而責任政府又是法治政府與服務政府在建設過程中的集中體現(xiàn)，是貫穿服務政府與法治政府的實踐命題。因為政府是人民的政府，其堅守為人民服務的責任是永恒的，最大限度的增進公眾利益力主依法行政是政府最大的社會責任之一。

三、新時代下社會在國家治理現(xiàn)代化進程中的角色定位：以壯大市民社會為旨歸

政府、市場、社會是國家治理機構中有機的組成部分。政府治理在國家治理中起核心領導的作用。而社會作為國家治理的重要治理主體，實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化對推進國家治理現(xiàn)代化的進程具有非凡的意義?；谏鐣卫憩F(xiàn)代化的重要性，正確認識社會在當前時代條件下的角色定位是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要切入點與前提。在黨的十九大中習總書記指出，“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”。新時代下我國社會主要矛盾也發(fā)生了變化，“已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[8]。從歷史的角度來說，社會矛盾糾紛作為一種不均衡的社會關系，會隨著社會結構的變遷而演化。在當前我國社會主義進入新時代的條件下，著力化解發(fā)展不平衡、不充分的社會矛盾問題是當前所有治理主體現(xiàn)代化所必須要面對社會現(xiàn)實。而壯大市民社會則是有效緩和或化解該矛盾的重要途徑，是國家走向現(xiàn)代化的基本條件。因此，推進國家治理現(xiàn)代化必然要求市民社會的成長。沒有市民社會的發(fā)展壯大就談不上國家治理現(xiàn)代化。這就要求在打造強能社會的同時還要壯大市民社會，將市民社會的壯大作為是社會治理現(xiàn)代化的出發(fā)點和落腳點。

四、政府與社會間的新型協(xié)同關系的建構

就政府與社會的關系問題，從歷史的角度來看我國政府與社會主要表現(xiàn)為以下幾種模式。第一是新中國成立以前半殖民地半封建時期的“弱社會、弱政府”的關系模式。第二是在新中國成立后到改革開放以前在計劃經(jīng)濟體制下的“強政府、弱社會”模式。這一模式隨著改革開放發(fā)生了深刻的變化。經(jīng)過長期的努力，在改革開放30多年的今天，我國社會發(fā)展有了新的歷史方位，中國特色社會主義進入了新時代發(fā)展階段。培育“強社會”，打造“強政府”已成為時代的呼喚。“強政府、強社會”模式是新時代下中國政府與社會關系模式的必然選擇。面對社會轉(zhuǎn)型過程中社會矛盾的轉(zhuǎn)變帶來的全方位的挑戰(zhàn)，在國家治理現(xiàn)代化進程當中，市場、政府、社會任何一個方面的“單兵作戰(zhàn)”都將難以應付。因此，為了應對共同的挑戰(zhàn)，建立“強強”合作的新型協(xié)同關系是社會政府實現(xiàn)從“共治”到“善治”的必然選擇。

（一）建立“合作共治”的政社關系是形成政府與社會“強強聯(lián)合”新型協(xié)同的重要基礎

從整體與部分的辯證關系原理來看，整體由部分組成，整體居于主導地位，統(tǒng)率著部分;整體具有部分根本沒有的功能。當各部分以合理的結構形成整體時，整體就具有全新的功能，整體的功能就會大于各個部分功能之和.當部分以欠佳的結構形成整體時，就會損害整體功能的發(fā)揮。那么，在國家治理現(xiàn)代化過程當中，政府、社會、市場并不是單個的功能相加，而是既分工又協(xié)同的將國家治理現(xiàn)代化的進程繼續(xù)向前推進。因此，“共治”關系的建立便成為國家治理現(xiàn)代化下優(yōu)化政府職能和社會職能首要探討的時代課題。這就要求政府與社會必須“強強聯(lián)手”形成“共治”的新型關系，由政府一元管理向社會多元治理的方向上轉(zhuǎn)變。在新的時代背景下政府只有攜手其他治理力量建立起化解矛盾的共同體，才能更好的面對社會轉(zhuǎn)型過程中由于社會發(fā)展的不平衡不充分所帶來的各種紛繁復雜的挑戰(zhàn)，才能更好地滿足人們對美好生活日益增長的需要，從而更好的推動人的全面發(fā)展和社會的全面進步。關于新型“共治”關系如何建構的問題，需要注意以下幾個方面：

首先，培養(yǎng)合作意識是政社關系合作共治得以形成的前提。在新中國成立后到改革開放以前受計劃經(jīng)濟主導，政府與社會間的合作狀態(tài)主要表現(xiàn)為“強政府、弱社會”的態(tài)勢。在這一時期，在“一元化”治理理念的影響下政府被視為公共治理領域的唯一治理主體，政社合作意識相對薄弱，社會自治能力低下，政府治理亦成效甚微。改革開放以來，在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置當中的地位得到了改變，社會活力在很大程度上得以釋放。原本被視為合理的政社關系開始被重新審視，并主動做出了相應的變革。政府與社會間的合作意識得以增強，治理主體由一元走向多元，治理合力極大增強，治理效能極大提高。其次，政社互信是政社關系合作共治得以形成的基礎。在公共治理領域當中，政府與社會這兩大治理主體只有相互溝通，加深彼此的聯(lián)系，在參與治理的過程中才能夠獲得彼此的信任與支持。再次，權責分明是建構政社合作共治關系的關鍵。強調(diào)政府與社會間的合作并不是指政府和社會職能可以無條件的交叉，而是有條件的相對合作。傳統(tǒng)的政社關系雖然也存在一定的合作關系，但更多的是處于政社一體的狀態(tài)。雖然在形式上政府與社會各司其職、各盡其責，但在實際工作中政府與社會關系錯位的現(xiàn)象也十分突出。因此，權責分明仍然是建立政社合作關系的重中之重。那么，明確政府與社會組織的職能分工對發(fā)揮兩者優(yōu)勢互補的協(xié)同功能尤為重要。這就要求政府在職能履行的過程中既不可“虛為”亦不可“越位”，即，“確實應該由政府承擔的職能，必須清楚地歸屬到政府的責任清單中來”，“確實不該由政府承擔的職能，必須堅決地取消，交由社會通過自治機制解決”。[9]

（二）建立“善治”關系是實現(xiàn)政府與社會“強強協(xié)同”的集中體現(xiàn)

“善治”即良好的治理?！吧浦巍钡睦砟钍菫榱藢崿F(xiàn)國家治理現(xiàn)代化總目標而提出的，強調(diào)要將公共利益的最大化與治理效能的最優(yōu)化的實現(xiàn)有效的結合起來。“善治”意味著政府與社會在進行良性互動的基礎上，能夠有效地完成對公共事務的治理?！吧浦蔚谋举|(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵10]它強調(diào)政府與社會組織、公共部門與私人部門之間的協(xié)同共治在推動國家治理現(xiàn)代化的進程中對實現(xiàn)公共利益的最大化與治理效能的最優(yōu)化的重要性。在國家治理現(xiàn)代化進程中“共治”是“善治”的前提，“善治”是“共治”的落腳點。因此，政府和社會在做到“共治”的基礎上還應力求為實現(xiàn)公共利益最大化與治理效能最優(yōu)化化的“善治”目標。而建立善治關系則主要包括以下兩個方面的內(nèi)容：

一是最大程度的實現(xiàn)政府治理主體的政治現(xiàn)代化和民主化。從某種意義上而言，“政府治理現(xiàn)代化過程它既是政治現(xiàn)代化和民主化的過程，也是一個從管制政府不斷走向服務政府的過程”[11]。而社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展也對政府日益強化其社會服務職能提出了強烈的要求。因此，政府在其治理過程中不僅要為社會提供更多的公共服務產(chǎn)品來增進公共利益而且還要求政府在其權利范圍和力量上有清晰的定位，即，政府在必須履行管理責任的方面要做到積極的有為的同時還應還權于社會，在一定程度上讓公民和社會民間組織進行自我管理，從而打造“強能社會”，提高社會的治理能力。二是實現(xiàn)社會治理功能最優(yōu)化。這是因為矛盾是事物發(fā)展前進的動力源泉，矛盾的雙方即統(tǒng)一又斗爭共同推動事物的發(fā)展。因此，善治關系的建立，推動國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展不能單靠政府自身的改革還應借助來自外界的推動力，即市民社會的壯大來實現(xiàn)。市民社會的發(fā)展程度越高，社會治理功能就越強大，反之，市民社會的發(fā)展程度越低，社會治理工作開展的阻力就會越大，那么社會治理能力就越小。

總而言之，國家治理現(xiàn)代化是順應時代呼喚的現(xiàn)代化，堅持對政府與社會關系的準確定位是政府與社會得以良性互動的前提，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化總目標的關鍵所在。只有這樣才能更好的確保政府與社會治理功能的有效發(fā)揮，才能夯實“強政府”與“強社會”合作的基礎。因此，在國家治理現(xiàn)代化進程中不僅要有“共治”的基礎，各個治理主體還要具備善于“善治”的能力，只有這樣才能構筑政府和社會和諧共生的局面，共同推動新時代國家治理現(xiàn)代化進入最佳狀態(tài)。

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