印愛平

摘 要：電子政務(wù)辦公系統(tǒng)的投入使用，智慧電子政務(wù)和智慧城市的建設(shè)，不僅革新了各個部門、窗口、辦公的傳統(tǒng)模式，同時也對檔案管理工作提出了新的要求。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，電子檔案歸檔和電子檔案管理已經(jīng)成為檔案管理的主要工作，如何有效地歸檔電子文件，真正實現(xiàn)信息利用和數(shù)據(jù)共享，已成為當(dāng)前檔案管理工作的主要研究方向之一。

關(guān)鍵詞：檔案管理;電子政務(wù)

一、電子檔案管理的邏輯起點

電子檔案管理有別于傳統(tǒng)的檔案管理工作，具體表現(xiàn)在大數(shù)據(jù)時代下管理的檔案載體由紙質(zhì)檔案逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮訖n案，而電子檔案與紙質(zhì)檔案存在著明顯的區(qū)別。電子檔案是指機關(guān)和企事業(yè)單位和其他組織在電子政務(wù)環(huán)境中產(chǎn)生的電子文件，而電子文件則是指在計算機等電子設(shè)備及電子環(huán)境中形成、處理、傳輸、存儲的數(shù)字信息形式，是信息時代中一種新型并越來越重要的文件檔案載體，從理論概念來說電子文件和電子檔案沒有明確、統(tǒng)一的概念區(qū)分。

對于機關(guān)和企事業(yè)單位來說，有效管理并利用電子檔案，在很大程度上有利于開展工作。但電子檔案管理的管理理念有別于傳統(tǒng)載體檔案的管理理念，主要體現(xiàn)在對于電子文件的歸檔與數(shù)字共享服務(wù)的發(fā)揮。

在傳統(tǒng)紙質(zhì)環(huán)境下，檔案管理工作開始于紙質(zhì)文件的“歸檔”，即文件由業(yè)務(wù)或職能部門轉(zhuǎn)移到檔案管理部門，包括其管理責(zé)任和管理權(quán)限的轉(zhuǎn)移，這標(biāo)志其作為“文件”的完成和作為“檔案”保存價值的產(chǎn)生，因此“歸檔”可作為紙質(zhì)檔案管理工作的邏輯起點。

同理，電子檔案管理工作就將開始于把具有保存價值的電子文件賦予檔案屬性并納入檔案管理范疇。但由于電子文件的特性，其數(shù)據(jù)的龐大復(fù)雜性、篡改損壞的容易度和源文件定義追溯的困難性，為了及時、全面的將電子文件及元數(shù)據(jù)歸檔，同時也為了降低人工干預(yù)，往往采用數(shù)據(jù)自動化歸檔等相應(yīng)的信息技術(shù)。這就有必要將業(yè)務(wù)規(guī)則前置，檔案工作人員事先對文件類別、歸檔范圍、文件保管期限、后期處置動作、開放等級等作出詳細要求，即進行預(yù)歸檔。當(dāng)電子文件正式進入歸檔程序后，檔案部門歸檔人員再進行歸檔處理，即正式歸檔。無論預(yù)歸檔還是正式歸檔，此時檔案部門都已經(jīng)具有實際管理責(zé)任和管理權(quán)限，因此也就意味著文件工作的結(jié)束和檔案工作的開始。所以對于電子檔案管理來說，“歸檔”仍可作為電子檔案管理工作的邏輯起點。在這種情況下，討論電子歸檔對于電子檔案管理工作就有非常重要的意義。

二、電子檔案管理模式的探討

在電子文件時代，傳統(tǒng)的檔案管理模式和思想無疑是落后并且不適用的。對于電子檔案管理，目前比較認可的是“前端控制，全程管理”的管理原則?！叭坦芾怼奔词请娮游募芷诠芾恚@也是澳大利亞等國家在大數(shù)據(jù)時代提出數(shù)字轉(zhuǎn)型政策前采用的管理思想，意味著電子文件從其形成、傳輸、永久保存或銷毀的整個生命周期的全過程的管理，形成一條貫穿全過程、全面完整的管理鏈條。而當(dāng)前我國電子文件管理則被劃分為文件形成和文件保存兩個階段，前一階段由業(yè)務(wù)或職能部門管理，后一階段由檔案部門管理，兩階段的斷裂和管理權(quán)限的分割，使得我國電子文件在歸檔時先天存在信息質(zhì)量不過關(guān)、信息完整準(zhǔn)確度存在疑義等問題。至于“前端控制”則也是為了保證電子文件的完整準(zhǔn)確，要求檔案部門及工作人員應(yīng)該在電子文件形成階段就對電子文件進行前端控制和管理，防止電子文件歸檔存在先天不足的問題，是對“全程管理”原則的一個具體補充和說明。

加快電子政務(wù)建設(shè)是提高行政效能，建設(shè)服務(wù)型政府的客觀要求。電子政務(wù)建設(shè)中的電子文件管理水平直接影響著行政效能的提高。為此，我們應(yīng)該注意以下幾方面：

1.轉(zhuǎn)變觀念，提高認識。隨著數(shù)字化時代的到來，我們要深刻認識到電子政府建設(shè)已成為新一輪公共行政管理改革的標(biāo)志，推進電子政務(wù)成為當(dāng)下不可避免的一場革命。目前，我們要打破在電子政務(wù)建設(shè)中容易出現(xiàn)的“信息孤島”，以及避免因信息化重復(fù)建設(shè)而造成的“資源浪費”現(xiàn)象，就要對電子文件進行科學(xué)管理，使其得到合理配置、有效整合、充分共享。為此，從各級領(lǐng)導(dǎo)干部到基層電子文件管理人員與工作人員要轉(zhuǎn)變觀念，在電子政務(wù)建設(shè)中，要高度重視電子文件的管理。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理。將電子文件管理納入行政工作信息化發(fā)展規(guī)劃中，研究并制定相關(guān)規(guī)定、制度、規(guī)范，為電子文件管理掃清政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一的組織機制障礙。在各級機構(gòu)中，建立健全檔案、業(yè)務(wù)、信息等內(nèi)部各部門間的電子文件管理的統(tǒng)籌機制。明確各部門間的電子文件管理工作職責(zé)、理順部門間的分工與協(xié)作關(guān)系，完善制度，按照檔案管理標(biāo)準(zhǔn)完善電子文件管理信息系統(tǒng)的功能需求與評價標(biāo)準(zhǔn)，注意加強對電子文件管理的考核與責(zé)任監(jiān)督。

3.風(fēng)險管控，實施一體化管理。電子政務(wù)中，電子文件產(chǎn)生、運轉(zhuǎn)和存儲于各種信息建設(shè)系統(tǒng)中。信息系統(tǒng)的電子文件管理功能的完備性與可靠性，直接決定了電子文件的質(zhì)量和管理的科學(xué)性。因此，對電子文件生成、運轉(zhuǎn)和存儲的標(biāo)準(zhǔn)與歸檔管理要求應(yīng)統(tǒng)一。電子文件管理系統(tǒng)要兼顧檔案管理要求，形成電子政務(wù)環(huán)境下的文檔一體化管理模式。文檔一體化即是從文件管理和檔案管理的全局出發(fā)，實現(xiàn)從文件生成、辦理到歸檔管理的全過程控制，以保證從文件到檔案管理的數(shù)據(jù)暢通，實現(xiàn)內(nèi)容的完整性、真實性、元數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的一致性、可用性，最終確保信息收集完整、系統(tǒng)和準(zhǔn)確。

文檔一體化管理主要包括：文檔實體生成一體化，文檔管理一體化，文檔信息利用一體化，文檔規(guī)范一體化。即要求在一個統(tǒng)一的系統(tǒng)內(nèi)，有統(tǒng)一的控制中心，統(tǒng)一的工作制度 和工作標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)文件的形成、流轉(zhuǎn)、審批、鑒定、歸檔、整理、移交、保存、銷毀等各個環(huán)節(jié)工作流程的集成和信息的共享。從文件生產(chǎn)到歸檔管理全程的控制，可實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的一致與重復(fù)利用，避免了由于文檔分 段式管理所造成的重復(fù)錄入、鑒定、整理等工作，將大 大提高政務(wù)工作效率。同時，要特別注意對文件的存儲、傳遞、共享等信息安全風(fēng)險的管控，應(yīng)采用物理隔 離、用戶權(quán)限設(shè)置、數(shù)據(jù)備份等各種安全手段，確保文 檔管理系統(tǒng)的可靠、安全與穩(wěn)定，這是實現(xiàn)電子文件科 學(xué)管理的前提和保障。

4.引進專業(yè)人才，加強隊伍建設(shè)。加強電子政務(wù)專業(yè)人才隊伍建設(shè)，是做好電子文件管理的重要保障。一方面， 要注重對電子政務(wù)專業(yè)人才的引進、培訓(xùn)。使其成為既懂信息技術(shù)又懂管理的復(fù)合型人才，既掌握信息技術(shù)與信息管理知識，又具備適應(yīng)政務(wù)工作職責(zé)的業(yè)務(wù)知識和能力。另一方面，要加大對機關(guān)公務(wù)人員的培訓(xùn)，力求電子政務(wù)人員能夠在素質(zhì)結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)以 及能力結(jié)構(gòu)等多個方面都能適應(yīng)和滿足電子政務(wù)的要求。建立完善的人才教育與培養(yǎng)管理制度，建立規(guī)范的教育與培養(yǎng)認證制度。不斷提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部和各級政務(wù)部門工 作人員電子政務(wù)應(yīng)用能力，將電子政務(wù)培訓(xùn)教育內(nèi)容納入 公務(wù)員繼續(xù)教育的主干課程，結(jié)合實際需要編制培訓(xùn)教材，使培訓(xùn)具有較強的實踐性和實用性。

按照這些管理原則，就要求檔案部門應(yīng)該作為一個全過程的管理者，文件自形成處理后即納入預(yù)歸檔流程，檔案部門從預(yù)歸檔階段開始就具有實際上的管理權(quán)限，開始管理工作。具體來說，單位需要建立能滿足業(yè)務(wù)和文件管理雙重需求的管理系統(tǒng)，雙線進行，全程監(jiān)督控制，此外還需規(guī)定統(tǒng)一的電子文件歸檔標(biāo)準(zhǔn)并具有相應(yīng)的技術(shù)支持、人員支撐。

三、電子檔案管理轉(zhuǎn)型的思考

從以上分析來看，為了積極探索傳統(tǒng)的檔案管理向電子檔案管理轉(zhuǎn)型，結(jié)合我國目前“雙軌制運行，雙套制歸檔”的現(xiàn)狀，借鑒國內(nèi)外先進的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗，可以通過以下幾點為我國電子檔案管理轉(zhuǎn)型的設(shè)計和推行提供建議。

一是法律層面。我國各地區(qū)都仍處在電子檔案管理探索階段，頒布的法律法規(guī)也多為試行條例，標(biāo)準(zhǔn)不一且可能不具有普適性，可能會阻礙檔案部門的權(quán)限執(zhí)行和具體管理落實。而歸檔標(biāo)準(zhǔn)不一，沒有相關(guān)政策法規(guī)的規(guī)劃和指導(dǎo)，還會進一步使得共享不利，影響信息共享體系的建構(gòu)。因此，我國應(yīng)該從國家層面完善電子檔案管理的法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)體系，制定統(tǒng)一、普適的電子歸檔管理標(biāo)準(zhǔn)、保密層級設(shè)定、數(shù)據(jù)共享規(guī)范及相關(guān)操作指南。

二是技術(shù)層面。由于電子文件本身的特性，存在多元數(shù)據(jù)數(shù)字格式、多元操作系統(tǒng)和多元辦公處理軟件，這些都會影響電子文件的歸檔工作。這就要求有技術(shù)的推進，滿足業(yè)務(wù)和文件管理的管理系統(tǒng)應(yīng)為多系統(tǒng)集成平臺，具有靈活的數(shù)據(jù)定義和前端數(shù)據(jù)接入方式。同時信息時代，電子數(shù)據(jù)的龐大和信息安全的隱患，也需要相關(guān)技術(shù)的不斷跟進。

三是人員層面。檔案管理思想、模式以及相關(guān)硬件設(shè)施的轉(zhuǎn)型升級，必然要求檔案工作人員工作能力和專業(yè)水平的跟進。這就需要檔案管理部門重視對檔案管理專業(yè)人才的培養(yǎng)， 要求其不僅具有先進的檔案管理理念和認識，還應(yīng)具備相關(guān)檔案管理軟件設(shè)計和系統(tǒng)維護的專業(yè)技術(shù)。

隨著電子政務(wù)系統(tǒng)的發(fā)展普及，對檔案管理模式不斷提出了新的挑戰(zhàn)，敦促檔案管理工作不斷進行創(chuàng)新發(fā)展。電子檔案管理作為智慧電子政務(wù)建設(shè)中的一部分，對電子文件的科學(xué)歸檔和電子數(shù)據(jù)的有效共享，能夠使數(shù)據(jù)以一種有價值的信息形式服務(wù)于大眾，進而實現(xiàn)管理效益。

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