梁慧蓮

摘要：我國的行政監(jiān)察制度是整個行政過程中不可或缺的關鍵環(huán)節(jié)，之所以關鍵，在于它對行政權利的制約和保障行政決策的順利執(zhí)行。當前，行政檢察權地位的一再提升，對于擴大監(jiān)察工作范圍、提高行政監(jiān)察職責等方面都有顯著的推進作用。但從全國行政監(jiān)察工作的開展情況來看，監(jiān)察制度改革方面還存在一些不足，需要黨和政府在后續(xù)工作中加以完善。

關鍵詞：行政監(jiān)察;改革;制度完善

行政監(jiān)察是在監(jiān)察的基礎上對監(jiān)督人員、監(jiān)督單位進行了更準確的規(guī)定，即由特定的國家機關及機關工作人員按照法律的規(guī)定，開展監(jiān)察工作，行政監(jiān)察是一種綜合型監(jiān)察，它的監(jiān)察范圍很廣，包括日常工作、個人生活等諸多方面。

一、行政監(jiān)察的歷史發(fā)展及其特點

行政監(jiān)察在我國歷史上的發(fā)展源遠流長。先秦時期，行政監(jiān)察的雛形就已出現(xiàn)，當時的政府機構名為御史府，其最高長官御史大夫與丞相、太尉并列為“三公”。 御史大夫的主要職責有典正法度、掌管天下文書、糾察事務。秦朝為了加強中央對地方的統(tǒng)一管理，在國內地方上也建立了相應的監(jiān)察制度。隋唐時期，監(jiān)察制度得到進一步發(fā)展和完善，尤其在唐代，監(jiān)察機構進一步擴大，以御史臺為中央監(jiān)察機關，下設三院，即臺院、殿院和察院，分別由侍殿史、殿中侍御史和監(jiān)察御史任職，都受最高監(jiān)察長官御史大夫統(tǒng)轄。一直到明清時期，行政監(jiān)察制度都保持著蓬勃的生命活力，它始終是中央對地方管控的一種重要手段。

縱觀我國古代封建監(jiān)察制度的演變歷史，歸結起來有三大特點：一是行政監(jiān)察體制一直是一套自上而下，嚴密完整的行政體系，當時的御史具有監(jiān)督文武百官的職能，地方上的嚴格監(jiān)察進一步加強了中央集權，從頂層即為行政監(jiān)察設定了完善的管理制度。二是監(jiān)察體系相對來說是獨立運行的，它不需要依賴其他行政體系的架構。為了保證監(jiān)察制度的完備性、權威性、獨立性，歷史上的御史官員可以不受級別的限制向上級行使監(jiān)察彈劾權力。三是地方上的行政監(jiān)察直接隸屬于中央，一般來說，長期久任于地方。這是為了保證中央對地方監(jiān)察的有效性。

新中國成立以后，行政監(jiān)察工作變得愈發(fā)重要，實行了雙重領導的監(jiān)察體制。這種模式既加強了監(jiān)察機關上下級之間的聯(lián)系，也在一定程度上改善了地方保護主義的現(xiàn)象，減少了地方護短情況的發(fā)生。但是，縱觀全國在行政監(jiān)察工作上的開展效果，行政監(jiān)察的獨立性和權威性還顯得不是很完善，有些少數地區(qū)出現(xiàn)了“虛監(jiān)督”、“難監(jiān)督”、“漏監(jiān)督”的現(xiàn)象。因此，我國的行政監(jiān)察制度改革工作勢在必行，本文針對當前該項工作中存在的一些典型問題，提出相關見解，以供行政管理部門參考。

二、當前我國現(xiàn)行的監(jiān)察體制

行政監(jiān)察工作就當前來看，主要分為中央監(jiān)察和地方監(jiān)察兩種模式，中央監(jiān)察直屬于國務院領導，監(jiān)察部在國務院的各個部門都根據工作需要設立了派出機構，這些機構的工作人員并不直屬于國務院，而是歸屬于監(jiān)察部，工作事項都要向監(jiān)察部集中匯報。而地方上的監(jiān)察機關在行政級別上最低是縣一級，這些地方監(jiān)察機關與同級黨的紀律檢查部門聯(lián)合辦公。同樣，這些地方上的監(jiān)察機關也會在地方各機關單位派駐相應工作人員，進行日常工作監(jiān)管。

如前文所說，我國現(xiàn)行的檢察機關實行的是雙重領導模式，中央的監(jiān)察機關——監(jiān)察部主管全國的監(jiān)察工作，地方上的監(jiān)察機關只負責本行政區(qū)域內的監(jiān)察工作。因此，我國的行政監(jiān)察體系還有一個顯著的特點，就是對內監(jiān)察，監(jiān)察工作人員只負責對黨政機關和機關工作人員進行監(jiān)察。由于是受到雙重領導，地方上的監(jiān)察機關的正、副領導其任免在提請決定之前必須經過上一級的監(jiān)察機關批準同意。

三、當前我國現(xiàn)行的監(jiān)察制度中存在的不足

1、體制方面的問題

雙重領導的模式，一般來說，上級監(jiān)察機關主要負責下級機關的具體工作開展;而同級政府只是負責監(jiān)察機關的人員、經費等方面，不具有直接的工作指導權。但從直屬上來看，同級監(jiān)察機關其實是屬于同級政府領導的，這種層級結構使得監(jiān)察機關在開展工作的時候難免投鼠忌器。監(jiān)察機關所監(jiān)察的對象是同級政府機關的單位及工作人員，但既屬于政府管理，還要去監(jiān)管政府機關，這使得地方監(jiān)察機關在工作的開展上難以實現(xiàn)真正意義上的獨立。在現(xiàn)實生活中也可以看到，有些地方政府主要負責人在受到行政處分后，其很大一部分辦案人員是來自上一級或者同級不同行政區(qū)劃的監(jiān)察機關，這就說明，同級監(jiān)督同級是有明顯困難的。就拿前段時間熱播的電視劇《人民的名義》中，省委書記曾說過，在他擔任的一把手工作中，是沒有哪個同級監(jiān)察機關能對他進行監(jiān)管的，權利不受控制，是多么地可怕。盡管是影視作品，但這當中確實隱射了一部分現(xiàn)實中的官場現(xiàn)象。

2、行政監(jiān)察法律體系的問題

一是我國關于行政監(jiān)察法律體系的構建并非連續(xù)，而是有斷層的。如1988年恢復的監(jiān)察制度時隔兩年才國務院制定了相應工作條例，而這之后七年，行政監(jiān)察法才頒布，直至不久前，《< 中華人民共和國行政監(jiān)察法> 實施條例》才開始正式實施。二是在司法實踐中不難看到，僅僅依靠現(xiàn)有的行政監(jiān)察法實施條例是難以應對各種違法行為的，要想科學執(zhí)法還需要其他相關法律與之配合，但諸如政府信息公開法、行政程序法等法律還都在制定當中，有的甚至還沒有列入立法規(guī)劃。三是對監(jiān)察人員身份的保護上還沒有從立法的層面予以確認，監(jiān)察工作具有一定的特殊性，監(jiān)察人員在執(zhí)法中面對的往往是一些政府高官，因此，沒有法律的特殊保護，他們在開展工作中確實容易有所顧慮。

3、行政監(jiān)察機關的職能問題

按照行政監(jiān)察法的規(guī)定， 行政監(jiān)察機關在監(jiān)察工作中主要監(jiān)察三個方面的內容，一是廉政辦公、二是工作效能、三是執(zhí)法監(jiān)察。而在現(xiàn)實生活中我們不難看到，有些地區(qū)的監(jiān)察機關還存在職能“越監(jiān)”、“漏監(jiān)”的問題。主要變現(xiàn)為少數地區(qū)的監(jiān)察機關在監(jiān)察工作中走形式、無成效，為了應付上級檢查而監(jiān)察。還有一種情形也不在少數，即越位監(jiān)察，在一些案件中，我們可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察機關所遇到的案件已經明顯構成犯罪，此時應將案件交由司法機關進行審查，但我們的監(jiān)察機關卻堅持不懈，生怕?lián)稀盀^職”的罪責，越俎代庖。其實，監(jiān)察機關有這種堅持不懈的工作精神是非常值得肯定的，但超越職權辦案，不僅有違法的嫌疑，更說明了辦案人員對于自身職責的不明確，這樣的情形特別容易使得國家行政資源產生浪費。

4、行政監(jiān)察工作本身的法治化問題

關于這一點，其實也是不少老百姓心中所想。監(jiān)察機關是為了對政府部門行政人員在開展行政管理工作中的效能起到監(jiān)督、促進作用而產生的，為了將行政權力關進制度的籠子，使得行政工作大利于民，但反觀監(jiān)察機關，人們不禁想問，誰來監(jiān)管監(jiān)察機關的工作呢？誠然，監(jiān)察機關總有它的上一級機關進行管理，但說到底，還是自家人管自家人，難免讓人產生“護短”嫌疑。尤其是監(jiān)察工作面對的可能是各種貪贓枉法的官員，

5、監(jiān)察機關工作人員工作方式的問題

在一些地區(qū)監(jiān)察工作做得最多的就是對涉案當事人進行思想教育，在日常工作中檢查得最多的也是對被檢查單位在黨政理論教育工作上的開展情況。不可否認，抓工作，首先抓思想，是沒有問題的，中央政治局還經常開展統(tǒng)一學習，目的就是從思想上凈化黨政領導干部，希望每一位黨員干部能夠站在足夠高的思想高度，從全局出發(fā)，發(fā)揚中共黨員精神。但現(xiàn)實工作中，我們應當看到，除了思想教育外，制度建設工作同樣不能少。人是有思想、有情緒的高等動物，完全寄期望于理論知識的宣講，是難以達到較高的工作標準的，還應當借助制度的約束，幫助機關工作人員規(guī)范工作流程。從一些現(xiàn)實案例也可以看到，有的黨政官員在東窗事發(fā)后坦言，自己在工作中盡管一次不落地參與理論學習，但都只是應付任務，并沒有學到心里。

四、對完善我國行政監(jiān)察制度的建議

1、盡可能地讓行政監(jiān)察工作具備真正意義上的獨立自主。建議行政監(jiān)察實行垂直管理體制，盡量從同級政府中脫離，下級監(jiān)察機關直接隸屬于上級監(jiān)察機關，從國家層面來看，要使得監(jiān)察體系自成一體。這樣做最大的好處就是讓監(jiān)察工作在開展的時候不至于“投鼠忌器”，有所顧慮。比如上級監(jiān)察機關委托、授命下級監(jiān)察機關對其他上級機關的監(jiān)察對象進行監(jiān)察、同級間互相監(jiān)察等。另外，原先的人事、財務需求費用的支出也由上級監(jiān)察機關統(tǒng)一配備，不至于受制于同級政府部門，真正做到監(jiān)察工作的獨立自主。

2、從法律層面明確監(jiān)察機關的職能。為了讓監(jiān)察機關工作人員的精力更好地發(fā)揮到監(jiān)察工作中，從法律層面就要明確監(jiān)察工作的范疇，減少越位監(jiān)察、遺漏監(jiān)察等情況的發(fā)生，確保監(jiān)察機關的各項工作都有法可依。同時，這也是為了更好地發(fā)揮監(jiān)察機關工作的效能，保證監(jiān)察工作在廉政、效能、執(zhí)法三方面都能取得成效。

3、提升監(jiān)察機關的工作方式方法。在新的時代、新的整治生態(tài)下，監(jiān)察機關也應當及時轉變工作作風，向其他紀律檢查部門學習先進的工作方法。不管是哪個部門、哪個崗位，總結過去的工作經驗、吸收先進的辦事理念，總會能在某一領域創(chuàng)造出更適合當下的工作方式方法。

4、完善立法。盡管我國的法律體系經過數十年的發(fā)展已經愈發(fā)成熟，但就監(jiān)察法領域來說，相關配套法律還沒有跟得上。監(jiān)察工作不是僅僅依靠一部監(jiān)察法就能“高枕無憂”的，還需要諸如《行政程序法》等其他多部法律的共同補充才能實現(xiàn)真正意義上的依法辦案。相信，在不久的將來，我國的行政監(jiān)察工作一定會取得更為矚目的成績，向全國人民交上一份滿意的答卷。

參考文獻

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