2019年7月10日，民政部、最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)家發(fā)展改革委、教育部等12部委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），具有劃時(shí)代和里程碑意義，標(biāo)志著中國(guó)從此進(jìn)入現(xiàn)代性、普惠性兒童福利和家庭福利時(shí)代，意義深遠(yuǎn)。

現(xiàn)代性含義多種多樣，這里主要是指現(xiàn)代兒童福利與兒童福利服務(wù)理念：兒童福利是國(guó)家責(zé)任;兒童既屬于家庭，又屬于國(guó)家;母親福利、兒童福利和家庭福利是高度整合、內(nèi)在一體化的;兒童福利與家庭福利是社會(huì)福利制度最基礎(chǔ)部分。普惠性含義豐富多彩，主要是指兒童福利與家庭福利覆蓋所有的家庭、所有的兒童和所有的福利服務(wù)，而非局限于貧困家庭、困境家庭、孤殘兒童和單純的經(jīng)濟(jì)保障，實(shí)質(zhì)是全民性的;更重要的是，普惠性兒童與家庭福利體系“超越”兒童生存與家庭生活“問題、困難和障礙”，即包括正常兒童在內(nèi)的所有兒童和包括普通家庭在內(nèi)的所有家庭，都有權(quán)獲得來自國(guó)家的福利服務(wù)。

民政部去年摸排發(fā)現(xiàn)，目前全國(guó)的“事實(shí)孤兒”有50萬(wàn)人左右。2019年是現(xiàn)代、普惠兒童福利時(shí)代元年，其標(biāo)志性事件一是民政部公布首次設(shè)置“兒童福利司”，在現(xiàn)代兒童福利理念下的中央政府司級(jí)兒童福利行政管理體制成為國(guó)家機(jī)構(gòu)重要組成部分，凸現(xiàn)黨和國(guó)家對(duì)兒童福利事業(yè)的高度重視。二是《意見》頒布，標(biāo)志兒童福利事業(yè)由民政部門傳統(tǒng)的“孤殘兒童保障”工作戰(zhàn)略升級(jí)。1949年中華人民共和國(guó)成立后，民政部門逐步建立社會(huì)福利院與兒童福利院，主要接收“五保老人”和棄嬰孤兒，因?yàn)閹缀跛袟墜攵际侵夭≈貧垉和?，因此民政部門習(xí)慣上稱之為“孤殘兒童”。他們中的絕大多數(shù)散居在全國(guó)各地，獨(dú)自生活，沒有得到國(guó)家福利保護(hù)和照顧。2010年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》頒布，標(biāo)志孤殘兒童福利元年來臨，其核心是為全國(guó)散居孤兒提供最低標(biāo)準(zhǔn)的“孤兒基本生活費(fèi)”，首次實(shí)現(xiàn)孤兒福利的全覆蓋。與此同時(shí)，民政部門還對(duì)流浪兒童、受艾滋病影響的致孤兒童和其他脆弱兒童實(shí)施國(guó)家福利，兒童福利服務(wù)對(duì)象首次由傳統(tǒng)孤殘兒童擴(kuò)大為困境兒童、留守兒童和貧困兒童等。

早在2006年，民政部等15部門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》，“事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童”第一次被官方正式使用。但在2010年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》中，將這類兒童排除在“孤兒”范圍外，反映人們對(duì)孤兒概念和兒童福利理念的認(rèn)知狀況的變化。伴隨現(xiàn)代社會(huì)福利、社會(huì)政策、兒童福利、家庭福利理念日益普及，民政部?jī)和＠驹O(shè)置，尤其是習(xí)近平總書記對(duì)兒童福利工作高度重視和多次重要批示，為《意見》出臺(tái)營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，彰顯國(guó)家福利責(zé)任承擔(dān)。

《意見》反映出現(xiàn)代兒童福利與家庭福利制度全面性、戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型的方向。一是由傳統(tǒng)、狹義孤殘兒童福利概念，戰(zhàn)略升級(jí)為現(xiàn)代、廣義、普惠性兒童與家庭福利理念。二是兒童福利服務(wù)對(duì)象由傳統(tǒng)的孤殘兒童、流浪兒童、艾滋病致孤兒童，擴(kuò)大包括了事實(shí)孤兒。三是兒童福利服務(wù)模式由兒童福利院的“機(jī)構(gòu)照顧”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴笆聦?shí)孤兒家庭為主”照顧。四是由傳統(tǒng)“孤殘兒童為主”的狹義兒童福利，戰(zhàn)略升級(jí)為“以家庭為基礎(chǔ)的現(xiàn)代兒童福利”。五是由以往單純經(jīng)濟(jì)性保障的基本生活費(fèi)發(fā)放，轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代兒童福利服務(wù)體系。六是由傳統(tǒng)孤殘兒童的養(yǎng)（育）、治（療）、康（復(fù)）、教（育）服務(wù)，擴(kuò)大包括了事實(shí)孤兒綜合性服務(wù)。七是由傳統(tǒng)孤殘兒童的基本生活保障服務(wù)，擴(kuò)大為重病重殘事實(shí)孤兒的醫(yī)療康復(fù)保障，貧困無依事實(shí)孤兒教育資助救助，缺乏家庭監(jiān)護(hù)事實(shí)孤兒的國(guó)家監(jiān)護(hù)，專業(yè)化與個(gè)性化關(guān)愛服務(wù)。八是由傳統(tǒng)單一行政化的民政工作者隊(duì)伍為主，戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫I(yè)化與個(gè)性化兒童與家庭社會(huì)工作者為主的多學(xué)科隊(duì)伍。

簡(jiǎn)言之，《意見》的出臺(tái)反映國(guó)家主體福利責(zé)任日益增強(qiáng)，專業(yè)化與個(gè)性化兒童和家庭社會(huì)工作春天來臨，中國(guó)特色現(xiàn)代兒童與家庭福利體系框架形成。

同時(shí)，《意見》的出臺(tái)也標(biāo)志中國(guó)特色現(xiàn)代兒童與家庭福利服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入攻堅(jiān)期。如何以兒童和家庭福利為中心，構(gòu)建國(guó)家性、福利性、法治化、專業(yè)化、全面性、整合性、體系性兒童與家庭福利服務(wù)體系，成為時(shí)代的主題和主體。

國(guó)家性主要是指兒童與家庭福利制度應(yīng)以國(guó)家福利為主，市場(chǎng)福利與中觀社會(huì)福利為輔。福利性主要指兒童與家庭福利以“社會(huì)福利”概念為主，以經(jīng)濟(jì)福利為主，“社會(huì)保障”為輔。法治化既是指兒童與家庭福利制度屬于“法定服務(wù)”，又是指兒童與家庭福利的法制化建設(shè)。專業(yè)化主要是指社會(huì)工作者，心理學(xué)家、特殊教育老師、康復(fù)醫(yī)師、法官、檢察官、律師等專業(yè)人員將成為提供兒童與家庭福利服務(wù)的主體，跨學(xué)科、跨專業(yè)和多學(xué)科整合專業(yè)團(tuán)隊(duì)成主角。全面性既是指兒童與家庭福利服務(wù)對(duì)象全民性與全覆蓋，又是指兒童與家庭福利服務(wù)全面性。整合性主要是指兒童與家庭福利的機(jī)構(gòu)照顧與家庭照顧的整合一體，民政系統(tǒng)孤殘兒童福利與醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)患病兒童、婦幼保健服務(wù)的整合一體，預(yù)防性、發(fā)展性、規(guī)范性、治療性和補(bǔ)救性服務(wù)整合一體，兒童福利服務(wù)與家庭福利服務(wù)、家庭教育服務(wù)、強(qiáng)制親職服務(wù)整合等。體系性主要是指以事實(shí)孤兒基本生活保障體系、教育資助救助服務(wù)體系，體現(xiàn)國(guó)家親權(quán)、國(guó)家監(jiān)護(hù)的監(jiān)護(hù)責(zé)任體系，社會(huì)化和專業(yè)化社會(huì)關(guān)愛服務(wù)體系四大子體系組成兒童福利服務(wù)體系框架，為所有家庭、所有兒童構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代兒童與家庭福利服務(wù)體系，奠定社會(huì)福利制度基礎(chǔ)。

實(shí)施《意見》將面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。事實(shí)孤兒獲得領(lǐng)取“孤兒基本生活費(fèi)”資格，這只是事實(shí)孤兒經(jīng)濟(jì)保障的前提條件?？紤]到事實(shí)孤兒普遍年齡幼小，多不具備獨(dú)立生活能力，又普遍面臨監(jiān)護(hù)缺乏的困境狀況，如何為事實(shí)孤兒提供全方位、專業(yè)化、個(gè)性化和以家庭為基礎(chǔ)的兒童福利服務(wù)尤為重要和緊迫。同時(shí)，事實(shí)孤兒大多處于身心成長(zhǎng)最關(guān)鍵的童年期，既亟需生活化和家庭化基本生活服務(wù)，又亟需教育資助救助服務(wù)，體現(xiàn)國(guó)家親權(quán)的監(jiān)護(hù)責(zé)任體系，還亟需以社區(qū)為基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)愛服務(wù)。這意味著家庭化和生活化基本生活服務(wù)、義務(wù)教育服務(wù)、國(guó)家監(jiān)護(hù)服務(wù)和社會(huì)關(guān)系服務(wù)體系，既是事實(shí)孤兒福利服務(wù)的短板，又是事實(shí)孤兒福利服務(wù)的難點(diǎn)、重點(diǎn)和關(guān)鍵之處，地位重要。但是，目前這些專業(yè)服務(wù)普遍匱乏。

事實(shí)孤兒的家庭養(yǎng)育、學(xué)校義務(wù)教育、國(guó)家親權(quán)和國(guó)家監(jiān)護(hù)以及社會(huì)化關(guān)愛服務(wù)，殷切呼喚專業(yè)的社會(huì)工作者，迫切需要成千上萬(wàn)以兒童、家庭、學(xué)校、社區(qū)、身體健康與精神健康、司法社會(huì)工作為重點(diǎn)的機(jī)構(gòu)。此外，中國(guó)目前現(xiàn)有兒童福利服務(wù)通常是以部門系統(tǒng)為基礎(chǔ)，而非以兒童和家庭需要為本。事實(shí)孤兒和困境兒童需要由多個(gè)不同部門來滿足，兒童福利行政管理體制尚面臨諸多困難，部委行政協(xié)調(diào)、部門合作和兒童福利服務(wù)體系整合質(zhì)量亟待提高。這些問題都是無法回避的“硬骨頭”。

為貫徹落實(shí)《意見》，根據(jù)社會(huì)福利理論，按照現(xiàn)代兒童與家庭福利發(fā)展普遍規(guī)律，結(jié)合中國(guó)社情民意和社會(huì)發(fā)展階段，建議如下：按照兒童福利理念，盡快將民政部牽頭的國(guó)務(wù)院農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作部際聯(lián)席會(huì)議，更名為國(guó)務(wù)院農(nóng)村留守兒童和困境兒童福利服務(wù)工作部際聯(lián)席會(huì)議;建議全國(guó)人民代表大會(huì)社會(huì)建設(shè)委員會(huì)盡快制定、通過中華人民共和國(guó)兒童福利法與家庭福利法;建議盡快組建民政部主管的中國(guó)兒童福利與家庭福利協(xié)會(huì)，推進(jìn)兒童福利服務(wù)體系建設(shè);充分利用《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021-2030年）》編制時(shí)機(jī)，增設(shè)“兒童與家庭”的專章;盡快在民政部和東北、西北、華東、華中、華南、西南組建國(guó)家級(jí)和區(qū)域性社會(huì)福利與家庭福利服務(wù)指導(dǎo)中心，為兒童與家庭福利體系建設(shè)提供全方位理論政策指導(dǎo)與技術(shù)支持。

（本文是劉繼同2019年主持國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《中國(guó)特色現(xiàn)代兒童福利與家庭福利制度研究》（19BSH159）階段性成果，作者系北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理系教授、博導(dǎo)。）

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