孟萬昕

摘 要：行政審批制度改革旨在提高政府行政效能，整合公共資源，最大限度地讓群眾得到切實的獲得感，特別是在“放管服”改革這一大背景下尤為重要。地方政府在這一過程中應該如何發(fā)揮效用，本文以曲阜市為例，探究在行政審批改革過程中的實踐經(jīng)驗、存在的問題和未來發(fā)展路徑，以期提出有價值的見解。

關鍵詞：放管服;曲阜;行政審批改革

“放管服”改革始終著眼于轉變政府職能、激發(fā)市場活力，是處理好政府與市場關系的重大改革舉措?！胺殴芊保瑢嶋H上就是簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的簡稱。在這一改革大背景下所進行的行政審批制度改革，是理順政府與市場的關系，轉變政府職能，最大限度服務群眾的重要手段，曲阜市在這次改革中取得成效如何需要我們深入分析。

一、“放管服”背景下曲阜市行政審批制度改革的成功實踐

“放管服”改革持續(xù)推進，許多地方政府都在積極探索行政審批制度改革的有效路徑，曲阜市在這一過程中也有許多成功的經(jīng)驗。

（一）成立市行政審批服務局，實現(xiàn)行政許可的相對集中

2018年12月16日，曲阜市行政審批服務局掛牌成立，實現(xiàn)了行政許可權利的相對集中。作為“放管服”改革的重要實踐模式，行政審批服務局是對實現(xiàn)行政許可權利相對集中的創(chuàng)新性探索，在更好轉變政府職能、提高審批效率、優(yōu)化營商環(huán)境等方面具有無可比擬的優(yōu)勢。對行政許可相對集中的現(xiàn)實有效模式的探索，從點到面，從基層探索到頂層設計，經(jīng)過了一段時期的摸索。實踐經(jīng)驗表明，它是政府機構改革向縱深推進的有效路徑之一?！巴ㄟ^設立行政審批局，將眾多職能部門的審批職責進行合理劃轉，把所有相關的審批權從其他分散的職能部門歸并到行政審批局，并對政府組織機構和業(yè)務流程進行重新組合，”[1]P83才能破除審批復雜辦事難的壁壘，減少對微觀經(jīng)濟的直接干預，從而轉向對事中事后的監(jiān)管。也就是說，通過將職能相同或相近的部門整合為一個部門，將審批權限劃歸到行政審批局集中行使，這種“一枚印章管審批”的模式，能夠在實現(xiàn)效率最優(yōu)最大化的同時促使審批和監(jiān)管的合理分離，打造既相互制約又協(xié)同高效的權利運行機制。李克強總理強調：“‘放管服’改革實質是政府自我革命，要削手中的權、去部門的利、割自己的肉?！盵2]而行政審批制度改革作為這場刀刃向內(nèi)的政府自我革命的重心，成立行政審批服務局，事實上也是建設人民滿意的服務型政府的努力。（二）探索審批新模式，實現(xiàn)審批的高效便捷

曲阜市在“放管服”改革過程中探索出了行政審批的新模式并取得不錯的成績，大數(shù)據(jù)表明，2019年1-8月曲阜市為民服務中心共辦理各類政務服務業(yè)務二十萬余件次，按時辦結率100%，提前辦結率99.5%，群眾滿意率100%。曲阜市為民服務中心作為本市改革的主要抓手，在2018年建成啟用，實行“前臺綜合受理，后臺分類審批，統(tǒng)一窗口出件”的服務模式，行政審批更加專業(yè)化、規(guī)范化、透明化，不僅方便群眾辦事，而且大大節(jié)約了行政資源。同時，針對不同事項也創(chuàng)新性的提出了許多審批新模式，如在企業(yè)開辦、不動產(chǎn)登記、投資項目建設等事項辦理過程中制定的“1226”模式、為解決投資項目審批過程中出現(xiàn)的“急難愁”問題成立的“馬到成功”專班、企業(yè)開辦三種路徑、一小時辦結的“三一”模式等。創(chuàng)新審批新模式，旨在實現(xiàn)審批的加速提效，優(yōu)化營商環(huán)境，讓公眾企業(yè)辦事更加便捷，更好發(fā)揮服務型政府的作用。

（三）建設鎮(zhèn)街為民服務中心，實現(xiàn)為民服務體系的規(guī)范化建設

服務體系化也是行政審批制度改革的目標之一，要求建立起省市縣鄉(xiāng)四級聯(lián)動的政務服務體系。曲阜市作為地方政府，在這場改革中所扮演的角色承上啟下，承接上級下放事項的同時還要承擔起建設鎮(zhèn)街為民服務體系的責任。因此，為實現(xiàn)群眾辦事“就近能辦、多點可辦、少跑快辦”，打通“最后一公里”，曲阜市構建了功能完備、運行規(guī)范、服務高效的鎮(zhèn)街為民服務體系。全市新建或改建鎮(zhèn)街為民服務中心13處，平均建筑面積達到1000平方米。同時，各鎮(zhèn)街結合各自實際情況，積極創(chuàng)新為民服務中心建設模式。以魯城街道為民服務中心為例，創(chuàng)新性實施了社區(qū)共建模式，午間輪崗辦理業(yè)務、重點時期延時一小時下班、設立“百通崗”等都是為了滿足群眾需求、方便群眾辦事。

二、“放管服”背景下曲阜市行政審批制度改革存在的問題

轉變政府職能，加快“放管服”改革工作向縱深推進，一直是曲阜市工作的重點，在推進轄區(qū)內(nèi)行政審批改革方面取得顯著成效，但是在改革的過程當中還有許多頑疾需要克服。

（一）簡政放權不徹底

在行政審批改革過程中，審批權利下放是其中至關重要的一環(huán)，精簡審批事項，優(yōu)化審批流程是首要工作。“取消和調整行政審批項目作為審批改革的主要手段之一，最能直觀的反映改革成效。”[3]P19曲阜市在改革中全面梳理并公開公共服務事項，在承接上級下放審批事項的同時，將一部分權利下放鎮(zhèn)街，按照“應進必進、便民即進”的要求，曲阜市為民服務中心進駐事項有912項。但是在實際操作過程當中，仍有許多事項因權責不明等原因以各種形式得以暫時保留，有許多紙面上削減的事項在現(xiàn)實處理中仍然可能成為群眾辦理事務的阻礙;而在權力下放過程中也出現(xiàn)了同樣的難題，因權限不夠或客觀條件不足、機構設置和工作人員素質存在差距等原因，一些基層政府事實上并不具備承接下放事項的能力。在這種情況下，盲目權力下放容易最終演變成權力放任，不僅不能夠促進基層政府的快速成長，反而造成行政成本增加、工作效率降低等問題。

（二）簡政放權后續(xù)監(jiān)督力度不足，行政許可存在廉政風險

在行政審批領域還存在著“多審批，少監(jiān)管”的現(xiàn)象，這是因為權力下放但后續(xù)監(jiān)督?jīng)]有跟進到位。削減不必要的行政審批事項和下放審批權力到基層可以為公民和企業(yè)提供便利，能使審批流程更加優(yōu)化，這樣做的目的和必然結果就是能夠促使審批和監(jiān)管分離，將重心更多的放在事中事后的監(jiān)管上。但監(jiān)管不到位所帶來的風險也是巨大的，監(jiān)督不足必然會滋生腐敗問題。曲阜市為民服務中心從受理、勘察、審批、受理四個行政許可環(huán)節(jié)，梳理其可能存在的風險點。在受理環(huán)節(jié)，會存在著故意刁難申請人，不按規(guī)定程序受理，不能一次告知所需材料或無正當理由拖延受理等風險;在勘察過程中，也會存在著現(xiàn)場勘查中索取、收受申請人好處，無正當理由不通過或拖延勘察時間、增加勘察次數(shù)等問題;在審批過程中，可能存在著擅自增加或減少審查條件、程序，對申請材料審查把關不嚴，對不具備登記條件的違法核準登記等風險;在送達過程中也會存在著未及時通知、送達，擅自改動內(nèi)容、制作證書不規(guī)范等問題。而目前的監(jiān)管形式又比較單一，主要來自行政審批內(nèi)部成員間和上級主管部門的監(jiān)督，“這種既當‘裁判’又當‘運動員’的監(jiān)督形式收效甚微”。[4]P45這些風險和問題存在于審批的全過程，究其根本還是后續(xù)監(jiān)督力度不足所導致的。

（三）公共服務意識仍待提高

“放管服”改革，旨歸于服，更好服務群眾是目的。但是服務理念的轉變不在一時一刻，服務意識的提升也不是一蹴而就。事實上，曲阜市在行政審批改革過程中一直注重對更優(yōu)質的公共服務的追求，在曲阜市為民服務中心配置了免費復印、免費飲水、輪椅、雨傘等便民設施，安排了十余名導服人員提供咨詢、引導和幫辦服務，幫助群眾解決辦事過程中遇到的查詢、填表、打印等多個問題，讓數(shù)據(jù)、快遞跑，讓群眾少跑、不跑。這些措施都是公共服務意識深入人心的體現(xiàn)。但是我們?nèi)钥梢园l(fā)現(xiàn)許多不和諧的現(xiàn)象，工作時間服務窗口無人值守、工作人員業(yè)務不熟悉等都表明改革始終在路上，公共服務意識提高需要長久堅持。

三、“放管服”背景下曲阜市行政審批制度改革路徑

針對曲阜市在“放管服”改革背景下行政審批制度改革所取得的成效和存在的問題，如何進一步推動改革向更深層次發(fā)展，需要我們探索出有效的改革路徑。

（一）簡政放權落實落地

簡政放權的成效如何直接決定了行政審批改革能否成功，因此必須確保簡政放權能夠落實落地。改革中要繼續(xù)簡政放權，曲阜市要做好承上啟下的紐帶作用，對上要做好上級權力下放的承接工作，將重點放到簡政上，充分抓住改革的機遇，全面梳理并及時公開審批事項的目錄清單，合理調整部門職責，優(yōu)化職能，真正將在審批流程中的不合理的要件和環(huán)節(jié)減掉。對下要有序推動權利下放，這一過程需要持續(xù)穩(wěn)步地進行，在下放一批的同時，多維度提升基層審批機構的服務承載力，使其能夠快速成長。通過以上這些措施，加快行政審批改革更加深入，簡政放權最終落實落地，使我們探求的有效路徑之一。

（二）加強監(jiān)督，防范化解廉政風險

保障行政審批改革有序推進，還應該在這一過程中加強監(jiān)督、防范化解可能存在的廉政風險。在對審批權利的監(jiān)督中，不僅需要來自審批機構內(nèi)部的自我監(jiān)督和上級機構的監(jiān)督，還應該從外部入手，引入多元化的監(jiān)督主體，引導轄區(qū)內(nèi)公民積極參與監(jiān)督審批，鼓勵公民對行政審批過程中遇到的問題進行如實反饋，對工作人員在審批過程中的“失職”行為及時指出，充分發(fā)揮公民對權力的監(jiān)督作用。但是要防范化解行政許可廉政風險還是需要政府機構從自身內(nèi)部采取措施，除了要加強廉政警示教育的力度外，還可采取一些具體措施，如實行首問首辦責任制、現(xiàn)場勘察標準化操作制度、審批員聘任制等制度規(guī)避廉政風險。

（三）轉變公共服務理念

放管服，提升服務至關重要，關鍵是要轉變公共服務理念，才能做好審批工作。針對一些工作人員行在政審批中仍存在著的公共服務意識淡薄、態(tài)度不夠熱情等現(xiàn)象，需要采取具體措施提升公共服務意識，在定期開展相關專題教育學習活動、加大地方政府監(jiān)察部門監(jiān)督力度、回訪群眾辦事滿意度的同時，主動創(chuàng)新服務理念和服務方式，讓行政審批工作更加規(guī)范化和標準化，讓服務有溫度、接地氣，讓群眾省心、省時、省力。

參考文獻

[1] 臧姍.“放管服”改革背景下的行政審批局模式探討[J].西寧：攀登，2019.

[2] 史建磊.李克強談簡政放權：相忍為國、讓利于民[EB/OL].[2016.05.09].http：//www.chinanews.com/gn/2016/05-09/7863942.shtml

[3] 楊飛.“放管服”背景下地方政府行政審批改革研究[D].昆明：云南大學，2017.

[4] 孫靜.“放管服”背景下地方政府行政審批制度改革研究[J].重慶：知識經(jīng)濟，2019.