張廣帥 趙全民 唐晨

摘要：為完善我國海洋生態(tài)保護制度，進一步提高基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理水平，文章以海洋生態(tài)補償為研究對象，系統(tǒng)梳理相關法律體系，并設計制度框架，具有創(chuàng)新性。研究結果表明：我國憲法、法律法規(guī)和政策規(guī)劃確立海洋生態(tài)補償?shù)睦碚摶A和實踐方向;海洋生態(tài)補償?shù)闹贫瓤蚣馨▌討B(tài)監(jiān)測、建模分析、圓桌會議和跟蹤落實4個部分，分別承擔建立海洋生態(tài)系統(tǒng)服務數(shù)據(jù)庫，評估海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值，確定海洋生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象和標準以及評估海洋生態(tài)補償效果4項任務;科學、全面和量化的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估是關鍵，根據(jù)“服務-投入-福祉”模型，核算參考狀態(tài)和現(xiàn)實狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值、海洋生態(tài)福祉和投入資本的變化量，通過利益相關者的協(xié)商和博弈，確定海洋生態(tài)補償標準;我國應加快海洋生態(tài)補償?shù)牧⒎?，加強對海洋生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測、評估和研究，推進海域之間、海洋與流域之間以及海洋保護區(qū)的橫向補償。

關鍵詞：生態(tài)補償;海洋生態(tài)系統(tǒng);利益相關者;生態(tài)福祉;生態(tài)價值

中圖分類號：P74;X171;F205???文獻標志碼：A???文章編號：1005-9857（2019）04-0029-05

China′s Marine Ecological Compensation Legal System and Institutional Framework

ZHANG Guangshuai1，2，ZHAO Quanmin1，2，TANG Chen1，2

（1.National Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China;

2.Key Laboratory of Sea Field Management Technology，SOA，Dalian 116023，China）

Abstract： In order to perfect the marine ecological conservation regime and improve the integrated marine management level based on the ecosystem adaptation，this paper first analyzed the related laws，regulations and policies of marine ecological compensation，then designed the institutional frame work creatively.Results showed that the constitution，related laws and policy had established the theoretical basis and practice direction for marine ecological compensation.The institutional frame work of marine ecological compensation included dynamic monitoring，modeling and analysis，round table meeting，and implementation of tracking，to undertake the task of setting the marine ecosystem services database，evaluating the marine ecosystem service value，defining the subject?object relationship and standard for marine ecological compensation and assessing the effect of compensation respectively.The “service?input?wellbeing” model was put forward to account the marine ecological system services in the practical and reference states.And the standard for marine ecological compensation should be defined by the negotiation and game of the stakeholders.Overall，the legislative action for marine ecological compensation should be accelerated，the monitoring and evaluation of marine ecosystem should be enhanced，and the compensation between different sea areas and between sea areas and drainage basin should be promoted.Marine ecological compensation for natural reserves was also emphasized to provide guarantee for effective marine ecological conservation.

Key words： Ecological compensation，Marine ecosystem，Stakeholders，Ecological wellbeing，Ecological value

0?引言

海洋是地球最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)之一，不僅為人類提供不可或缺的物質和能量資源，而且在水熱平衡、氣候調節(jié)、營養(yǎng)物質循環(huán)和生物多樣性維持等方面發(fā)揮舉足輕重的作用[1-3]。長期以來，我國大規(guī)模開發(fā)利用海洋資源的進程不斷加快，在取得斐然成績的同時造成海洋生態(tài)系統(tǒng)價值存量銳減，威脅我國海岸帶地區(qū)的生態(tài)安全和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[4-5]。面對嚴峻的形勢，解決海洋開發(fā)利用與保護之間的矛盾是實現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的基礎，而海洋生態(tài)補償是保障海洋生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)良好和協(xié)調運行的重要手段[6]。

生態(tài)補償是為改善、維護和恢復生態(tài)系統(tǒng)服務功能，調整利益相關者保護或破壞生態(tài)的活動所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益及其分配關系，以內化相關活動產(chǎn)生的外部成本為原則的具有經(jīng)濟激勵特征的制度[7];運用經(jīng)濟手段激勵生態(tài)系統(tǒng)服務功能的保育，從而解決市場機制失靈造成的生態(tài)效益外部性問題，進而保障社會發(fā)展的公平性[8]。海洋生態(tài)補償旨在保障海洋生態(tài)系統(tǒng)服務的持續(xù)供給，促進海洋開發(fā)利用與保護的協(xié)調發(fā)展。目前眾多學者已對海洋生態(tài)補償開展系統(tǒng)研究，對其原則、主體、對象、客體、本質和方式等基本達成共識[9-11]。本研究系統(tǒng)梳理我國涉及海洋生態(tài)補償?shù)姆审w系，并設計海洋生態(tài)補償?shù)闹贫瓤蚣?，具有?chuàng)新性，以期為完善和推廣我國海洋生態(tài)補償制度提供依據(jù)。

1?法律體系

1.1?憲法

2018年“生態(tài)文明”寫入《中華人民共和國憲法》，為我國生態(tài)文明建設提供根本大法的保障。

《憲法》第九條規(guī)定水流和灘涂等自然資源屬于國家所有，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源;第十二條和第十三條分別規(guī)定國家保護社會主義的公共財產(chǎn)以及公民合法的私有財產(chǎn)。 《憲法》明確海洋生態(tài)資源的權屬以及海洋生態(tài)保護的國家主體地位，是海洋生態(tài)補償?shù)臏蕜t和依據(jù)，對其適用和解釋具有重要的基礎性、指導性和綱領性作用。

1.2?法律法規(guī)

《中華人民共和國環(huán)境保護法》是海洋生態(tài)補償?shù)幕痉?，從法律層面充分發(fā)揮市場機制在生態(tài)補償中的激勵作用。其中，第五條提出“損害擔責”的環(huán)境保護原則;第六條規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者對所造成的環(huán)境和生態(tài)損害依法承擔責任;第二十一條和第二十二條分別規(guī)定國家對環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)以及減少污染物排放的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的鼓勵和支持方式;第三十一條規(guī)定國家指導受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償。

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》是對我國海洋環(huán)境保護進行全面調整的綜合性法律，在第三章專門設置“海洋生態(tài)保護”內容。其中，第二十條規(guī)定國務院和沿海地方各級人民政府應當采取有效措施，保護具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū)，具有重要經(jīng)濟價值的海洋生物生存區(qū)域及有重大科學文化價值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀;第二十四條提出國家建立健全海洋生態(tài)保護補償制度，首次體現(xiàn)“保護紅線+補償”的海洋生態(tài)保護模式;第八十九條和第九十條明確賠償?shù)确韶熑巍?/p>

《中華人民共和國漁業(yè)法》第二十二條和第二十三條分別明確捕撈限額制度和捕撈許可證制度;第三十二條規(guī)定在魚、蝦、蟹洄游通道建閘、筑壩，對漁業(yè)資源有嚴重影響的，建設單位應當建造過魚設施或者采取其他補救措施。

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》雖未明確提出生態(tài)補償，但對政府出資建立海洋保護區(qū)進行海洋生態(tài)補償?shù)姆绞骄哂兄笇ё饔谩?/p>

1.3?政策規(guī)劃

《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確健全自然資源產(chǎn)權制度和自然資源有償使用即生態(tài)補償制度，嚴格落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，推行自然資源配額交易體系?！逗Ｑ笊鷳B(tài)損害國家損失索賠辦法》明確海洋工程生態(tài)補償和生態(tài)污損事故賠償?shù)纫??！蛾P于進一步加強海洋生態(tài)保護與建設工作的若干意見》明確引進市場機制和吸納社會資金，拓展海洋生態(tài)保護融資渠道?！蛾P于進一步加強渤海生態(tài)環(huán)境保護工作的意見》提出建立健全海洋開發(fā)利用活動生態(tài)補償制度，推動建立海洋生態(tài)保護補償制度，加大對重點生態(tài)區(qū)域工作的支持力度?！秶液Ｑ笫聵I(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出完善海洋生態(tài)環(huán)境補償制度和機制，探索多元化生態(tài)補償方式;完善海洋生態(tài)環(huán)境保護責任追究和損害賠償制度，加強海洋生態(tài)環(huán)境損害評估?！渡綎|省海洋生態(tài)補償管理辦法》規(guī)定海洋生態(tài)補償?shù)姆秶⑿问?、資金來源和監(jiān)督檢查機制，是目前我國最為系統(tǒng)和全面的海洋生態(tài)補償?shù)胤綏l例。

2?制度框架

我國法律體系確立海洋生態(tài)補償?shù)睦碚摶A和實踐方向[9，12]。海洋生態(tài)系統(tǒng)服務的價值論是海洋生態(tài)補償和海洋生態(tài)文明建設的基石和前提，海洋生態(tài)補償?shù)穆鋵嶋x不開對海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值的全面和科學的評估。結合海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估的技術方法，建立海洋生態(tài)補償制度框架。

2.1?動態(tài)監(jiān)測，建立海洋生態(tài)系統(tǒng)服務數(shù)據(jù)庫

目前生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估缺乏自上而下的系統(tǒng)的監(jiān)測數(shù)據(jù)，影響評估結果的準確性和時效性[13]。海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估是實施海洋生態(tài)補償?shù)幕A、標準和依據(jù)，有必要建立完善的動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)：一方面，從海洋生態(tài)系統(tǒng)服務的類型出發(fā)，監(jiān)測其供給功能、調節(jié)功能、文化功能和支持功能的變化;另一方面，從海洋生態(tài)系統(tǒng)服務的產(chǎn)生機制和維持機制出發(fā)，監(jiān)測其生態(tài)環(huán)境因子和社會經(jīng)濟因子的變化，同時根據(jù)歷史資料對海洋生態(tài)系統(tǒng)服務及其驅動因子的演變進行分析，從而識別海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值的影響因素。

2.2?建模分析，評估海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值

目前生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估體系以靜態(tài)評估為主，缺少動態(tài)比較[14]。由于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值具有相對性和時效性，為更好地實施海洋生態(tài)補償，有必要明確用于比較的參考系，即以理想狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值作為參考值，進而評估現(xiàn)實狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值的損失量。理想狀態(tài)可理解為歷史最優(yōu)的狀態(tài)，也可理解為相似類型且未受人類活動干擾的狀態(tài)。

在評估海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值的過程中，現(xiàn)實狀態(tài)的不同服務類型的權重判定應基于研究區(qū)域的生態(tài)功能定位、公眾生產(chǎn)生活方式以及二者之間的權衡。由于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值衡量的是海洋生態(tài)系統(tǒng)向人類提供惠益的能力，在確定海洋生態(tài)補償標準時，更應依據(jù)人類從海洋生態(tài)系統(tǒng)的獲益，即海洋生態(tài)福祉。海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估模型的建立應綜合考慮海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值和海洋生態(tài)福祉2個方面，即與理想狀態(tài)相比，現(xiàn)實狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值和海洋生態(tài)福祉的變化;在確定模型的各項參數(shù)時應重視公眾參與，通過問卷調查、訪談和座談等方式，充分采納公眾意見。

2.3?圓桌會議，確定海洋生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象和標準

在分析利益相關者時，既要考慮政府部門和涉海企業(yè)等直接利益相關者，也要考慮公眾和社會組織等間接利益相關者，從而確定海洋生態(tài)補償?shù)闹黧w和對象。雙方基于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值、海洋生態(tài)福祉和投入資本的變化量，核算海洋生態(tài)補償量，在此基礎上通過協(xié)商和博弈確定補償標準。

根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)級聯(lián)的概念模型和生態(tài)系統(tǒng)從服務到收益的轉化模型[15-16]，建立海洋生態(tài)補償標準的核算模型（圖1）。

根據(jù)海洋生態(tài)補償?shù)脑瓌t和內容，確定補償標準時分為生態(tài)受損補償和生態(tài)保護補償2種情景：生態(tài)受損補償情景下的參考狀態(tài)為歷史最優(yōu)和相似最優(yōu);生態(tài)保護補償情景下的參考狀態(tài)為保護前最差和相似最差。

2.4?跟蹤落實，評估海洋生態(tài)補償效果

在確定海洋生態(tài)補償標準的基礎上，根據(jù)地區(qū)實際情況和技術可行性，選擇適宜的方式和手段實施海洋生態(tài)補償。在實施海洋生態(tài)補償?shù)倪^程中，應跟蹤開展海洋生態(tài)系統(tǒng)服務監(jiān)測和公眾意愿調查，從而真實和客觀地評估海洋生態(tài)補償效果，指導后續(xù)工作的落實。

根據(jù)上述分析，海洋生態(tài)補償?shù)闹贫瓤蚣苋鐖D2所示。

3?結語

實施海洋生態(tài)補償有利于我國海洋生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)從運用行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、行政和技術手段轉變，有利于促進海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展以及實現(xiàn)不同地區(qū)和不同利益群體的協(xié)調發(fā)展。我國現(xiàn)有法律體系已充分體現(xiàn)海洋生態(tài)補償?shù)膬群?，對海洋生態(tài)補償?shù)南到y(tǒng)化描述也越來越清晰，海洋生態(tài)補償已具備提上立法日程的基本條件。盡管部分沿海地區(qū)基于實際工作需求已開展海洋生態(tài)補償實踐，并對其地方立法有所探索，但約束性和權威性較弱，且具有行政限制。由于海洋生態(tài)補償?shù)睦婧拓熑侮P系涉及面廣且界定復雜，僅憑區(qū)域性的行政措施難以形成長效機制，亟須以法律的形式給予理論、技術和政策的指導和規(guī)范。

實施海洋生態(tài)補償是開展基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的重要體現(xiàn)，其與海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值和海洋生態(tài)福祉的評估密切相關，科學、全面和量化的評估結果是確定海洋生態(tài)補償標準的基礎和依據(jù)。因此，應以實施海洋生態(tài)補償為切入點，加強對海洋生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測、評估和研究，通過建立海洋生態(tài)系統(tǒng)服務數(shù)據(jù)庫，對海洋生態(tài)補償進行標準化管理。

由于海洋具有流動性、立體性和整體性等特征，海洋生態(tài)補償為橫向機制，且比陸地生態(tài)補償更加復雜和緊迫。海洋生態(tài)補償主要涉及海域之間的橫向補償、海洋與流域之間的橫向補償以及海洋保護區(qū)的橫向補償：①海域之間的橫向補償即在不同海洋開發(fā)利用方式下，相關海洋主體功能區(qū)之間的補償，須明確補償?shù)闹黧w、范圍和方式;②海洋與流域之間的橫向補償即從海域和陸域空間的一體性和聯(lián)動性出發(fā)，海洋與陸地以及海洋與河流之間的補償，須明確入海流域對海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值的影響;③海洋保護區(qū)的橫向補償即對具有重大生態(tài)價值且受損的海域或海岸帶的補償，須明確補償?shù)姆绞胶蜆藴室约笆芤嬲邔ΡＷo者的補償安排。

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