摘 要：精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展是綠色發(fā)展理念在扶貧領域的實踐探索，通過充分挖掘農村的多種資源優(yōu)勢，形成以旅游業(yè)與農業(yè)相結合的減貧模式。以綠色發(fā)展理念為指導，以全域旅游為手段，以實現(xiàn)精準扶貧為發(fā)展目標，將生態(tài)環(huán)境資源轉化為綠色生態(tài)資產，是經濟發(fā)展與生態(tài)保護、手段與目的的統(tǒng)一，是破解經濟發(fā)展、環(huán)境保護與精準扶貧之間困境的重要方式。在精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展的過程中需要解決“多元主體、三種關系”，只有提供完善的法治保障，切實解決融合發(fā)展過程中生態(tài)扶貧立法不足、利益失衡以及執(zhí)法不當的問題，才能夠實現(xiàn)旅游+扶貧模式的長效化和規(guī)范化。

關鍵詞：綠色發(fā)展理念 精準扶貧 全域旅游 法治保障

十八大以來，我國就將精準扶貧擺在了治國理政的重要位置，要實現(xiàn)精準扶貧首先要回答用什么思想指導精準扶貧，用什么方式實現(xiàn)脫貧，脫貧后怎樣解決返貧問題。中共中央、國務院在《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中提到的六項基本原則中包含了“堅持保護生態(tài)，實現(xiàn)綠色發(fā)展”，十八屆五中全會把綠色發(fā)展納入“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念之中，綠色發(fā)展包含了生產發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好。[1]精準扶貧要以綠色發(fā)展理念為指導，開拓綠色發(fā)展和綠色產業(yè)的新路，實現(xiàn)產業(yè)轉型新要求。

一、精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展的背景

（一）社會主要矛盾的變化是綠色發(fā)展理念的基石

習近平總書記提出的“既要綠水青山又要金山銀山”“綠水青山就是金山銀山”的“兩山理論”，打破了經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間對立的思想束縛。正視生態(tài)環(huán)境對于地區(qū)發(fā)展的重要性，經濟發(fā)展不能再作為一個地區(qū)發(fā)展的唯一目標，也不能再走“先污染后治理”的老路，地區(qū)的發(fā)展要在當地生態(tài)環(huán)境允許的范圍內，將生態(tài)因素與經濟因素有機結合，將生態(tài)資源轉變?yōu)榻洕鷥r值，真正的實現(xiàn)“綠色”發(fā)展，走一條可持續(xù)發(fā)展道路。

在改革開放初期，我國主要矛盾還是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾的時候，需要依靠大規(guī)模的投入勞動、資本和自然資源來實現(xiàn)經濟的持續(xù)和高速增長，集中力量發(fā)展社會生產力。此時忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護，出現(xiàn)了大量的環(huán)境問題。在我國工業(yè)化初期，企業(yè)通過高投入、高消耗，大量使用廉價勞動力和資源，最大限度的擴大生產規(guī)模，追求企業(yè)的高增長率，盡快的實現(xiàn)資本的積累。正是這種粗放型的發(fā)展方式，嚴重的浪費了能源和資源。資源的短缺，生產效率的低下、產能的過剩、生態(tài)環(huán)境的惡化，直接影響到我國實施的綠色發(fā)展方式。調整經濟結構、轉變發(fā)展方式也變得日益緊迫。正確理解和處理經濟發(fā)展、環(huán)境保護和精準扶貧之間的關系變成了當務之重。隨著中國特色社會主義進入新時代，我們國家的社會主要矛盾也發(fā)生了轉變，成了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。生態(tài)文明、鄉(xiāng)村文明都是人民對于美好生活向往的應有之義，老百姓逐漸從過去的“盼溫飽”轉變?yōu)楝F(xiàn)在的“盼環(huán)?！睆倪^去的“求生存”轉變?yōu)楝F(xiàn)在的“求生態(tài)”。[2]生態(tài)環(huán)境問題也變成了人民群眾最關注的民生問題。

（二）精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展的可行性

2014年中共中央辦公廳印發(fā)了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》、2016年國務院印發(fā)了《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》以及2017年中共中央、國務院印發(fā)了《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》中都提到了將旅游作為農戶脫貧致富的工具，實施鄉(xiāng)村旅游扶貧工程。綠色生態(tài)資源不同于其他資源，其具有多樣性、共享性和可持續(xù)性。[3]生態(tài)環(huán)境資源具有轉化為生態(tài)環(huán)境資本的屬性。

（三）山區(qū)在精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展的嘗試

精準扶貧的重點在山區(qū)，山區(qū)扶貧的難點在農村。重慶位于中國西南部、長江上游地區(qū)，西北部和中部以丘陵、低山為主，集大城市、大農村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體，東南部靠大巴山和武陵山兩座大山脈，坡地較多。山區(qū)基礎設施嚴重滯后，區(qū)域性貧困問題嚴重。[4]在扶貧初期，由于缺乏適宜山區(qū)發(fā)展的產業(yè)，多采取的是以自然資源為主的發(fā)展模式，未能有效的將精準扶貧與生態(tài)保護的綠色增長模式相結合，沒有實現(xiàn)二者發(fā)展的有機統(tǒng)一。因受到自然條件和社會經濟等因素，扶貧工作更加艱巨。精準扶貧要因時、因地、因勢而做，不是大投入、搞產業(yè)就能一蹴而就的，山區(qū)的發(fā)展、農村的發(fā)展要依托自身環(huán)境，結合當地生態(tài)資源，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，將環(huán)境優(yōu)勢轉化為生態(tài)經濟優(yōu)勢，積極發(fā)揮現(xiàn)代山地高效農業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)的優(yōu)勢，實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。隨著人們對于旅游理念的轉變，已經從單一的觀賞屬性的景區(qū)游變成了體驗游、深度游。旅游的目的地也從傳統(tǒng)的景點、景區(qū)擴展到了整個區(qū)域的旅游。全域旅游正是以地方差異性為資源，通過文旅融合的實踐，促進人類社會的文化共享和經濟共享的方式。[5]依靠豐富的旅游資源，結合山區(qū)地理特征，通過高山蔬菜、高山茶葉、草食牲畜、特色林果等產業(yè)鏈和生態(tài)漁業(yè)、中藥材等優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展需要，轉變發(fā)展方式，通過標準化生產、訂單農業(yè)、品牌建設、產業(yè)融合等方面實現(xiàn)扶貧新突破。順應城市居民田園休閑需要，加快美麗鄉(xiāng)村建設，提高鄉(xiāng)村旅游新標準，為鄉(xiāng)村旅游注入人文內涵，告別農村的粗放發(fā)展，打造生態(tài)精品旅游，將單一的農家樂模式轉變?yōu)槎嘣奶厣幼◇w驗，保住綠水青山，留下一片鄉(xiāng)愁。

二、精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展的問題

（一）精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展過程中立法空白

雖然精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展幾乎涉及到了所有部門法，國家也提出了“堅持保護生態(tài)，實現(xiàn)綠色發(fā)展”的原則，但缺乏同時包含扶貧與生態(tài)環(huán)境保護的相關政策及法律法規(guī)，在實踐中主要依據的還是中央政策、地方黨委決策和政府規(guī)范性文件。雖然制定了精準扶貧規(guī)劃，但很少在扶貧規(guī)劃或扶貧政策中制定包含生態(tài)環(huán)境保護的內容。而且相關文件內容不夠嚴謹，相互之間還存在諸多矛盾，無法形成政策合力。實踐當中，精準扶貧與生態(tài)環(huán)境保護制度不夠規(guī)范，造成了工作上的隨意化和形式化，生態(tài)環(huán)境保護不足破壞有余，落后于政府對于生態(tài)扶貧工作的整體預期。山區(qū)是生態(tài)環(huán)境保護與精準扶貧的交匯地，既是貧困問題的聚集地，脫貧攻堅的重中之重，又是生態(tài)環(huán)境保護的主戰(zhàn)場。雖然山區(qū)的生存條件惡劣，但生態(tài)資源豐富，能夠為精準扶貧提供產業(yè)發(fā)展的基礎，增加貧困人口收入。同時山區(qū)的發(fā)展也要以該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境的承載能力為限制。精準扶貧與生態(tài)環(huán)境保護不是兩個割裂的內容，要從整體上統(tǒng)一規(guī)劃，在制度和法律規(guī)定中統(tǒng)一安排。

（二）融合發(fā)展中的單一主體實施困境

生態(tài)保護與精準扶貧政策的實施過程一般形成了以政府為主導的推進模式，雖在一段時間內能夠通過自身的區(qū)位優(yōu)勢，充分調動貧困區(qū)民眾的積極性，實現(xiàn)多數貧困居民的集中式脫貧，但隨著政府對生態(tài)保護與扶貧資源的投入不斷增加，扶貧效果不斷減弱，這種以政府為主導的模式出現(xiàn)了弊端，行政屬性明顯，行政色彩較重，容易忽視貧困群眾的法律主體地位，難以有效保障私人主體的權益。在扶貧產業(yè)中存在“一刀切”式政策方式，容易侵害貧困主體的合法利益。同時在生態(tài)保護與扶貧效果多依賴于行政手段與政策的功能，政府投入大量人力物力，效果卻逐漸減弱，發(fā)展資源缺乏有效流動。全域旅游的開展能夠帶動多個產業(yè)共同發(fā)展，多要素共同參與，由于市場在資源配置中起到決定性作用，全域旅游的發(fā)展需要市場的作用，但市場在經濟發(fā)展過程中存在著滯后性、盲目性和自發(fā)性。精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展就需要實現(xiàn)政府+市場的動力機制。[6]減少政區(qū)扶貧的單獨政府意志扶貧的困境，增加市場激勵，實現(xiàn)旅游產業(yè)及相關產業(yè)共同發(fā)展。

（三）精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展導致的利益不平衡

精準扶貧與全域旅游的融合發(fā)展包含了扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的關系，扶貧開發(fā)以最求經濟利益為目標，而生態(tài)環(huán)境保護則追求維護生態(tài)環(huán)境非物質性利益。[7]由于法律法規(guī)在該內容上的立法空白，不能有效解決不同主體對扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的不同利益訴求及其沖突。環(huán)境污染存在較強的外部作用，市場機制又難以自發(fā)解決環(huán)境保護問題，政府行為又面臨著機會主義傾向，多重主體存在著不同的利益訴求，難以實現(xiàn)生態(tài)保護、經濟發(fā)展與精準扶貧的有效統(tǒng)一。

三、精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展的法治保障

習近平在福建省工作期間曾提出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障”[8]精準扶貧與全域旅游的融合發(fā)展是由政府、企業(yè)、公眾、扶貧對象、協(xié)會等多元主體共同參與的，形成了多種類型的法律關系。融合發(fā)展過程中要解決的不是行政法意義上的保權與控權問題，而是在法治的框架下解決好精準扶貧與全域旅游之間產生的法律關系，實質上是要解決好扶貧、發(fā)展與生態(tài)之間的關系，就要解決好三類主要關系：扶貧開發(fā)與生態(tài)保護之間的關系、精準扶貧與全域旅游之間的關系;全域旅游與生態(tài)保護之間的關系。

（一）綠色發(fā)展理念對融合發(fā)展價值引領

精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展的法治保障不能缺乏法律理念和法律價值的指引。扶貧開發(fā)與生態(tài)保護之間的關系主要體現(xiàn)了政府、企業(yè)與扶貧對象以及各主體與環(huán)境保護之間的關系;精準扶貧與全域旅游主要體現(xiàn)的是政府、扶貧對象與市場之間的關系;全域旅游與生態(tài)保護之間體現(xiàn)的是市場與環(huán)境保護之間的關系。綠色發(fā)展理念是協(xié)調各方利益的重要的價值指引，通過對精準扶貧與全域旅游發(fā)展的法治保障，化解在此過程中形成的多元主體的利益沖突。樹立牢固的生態(tài)紅線，確?！吧鷳B(tài)保護優(yōu)先”原則的有效實施，促進相關機制實施的長效化和規(guī)范化。

（二）法治保障制度的確立

政府應積極推動綠色發(fā)展、精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展，明確自身法律責任，實施綠色發(fā)展規(guī)劃制度，踐行精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展的扶助制度，設置科學的評價制度以及嚴格的監(jiān)督制度。遵守相關自然資源管制規(guī)定，不得隨意變更用途。就企業(yè)而言，要加快構建市場導向的的綠色技術創(chuàng)新體系，落實綠色技術產權制度。精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展的過程離不開包括扶貧對象在內的社會公眾的有序參與，還要落實好環(huán)境公益訴訟制度，以應對多元主體交叉利益與矛盾的挑戰(zhàn)，用法治保障相關制度的有效落實。

（三）發(fā)展環(huán)境行政約談機制

精準扶貧與全域旅游融合發(fā)展中環(huán)境執(zhí)法工作面臨巨大困難。傳統(tǒng)的行政處罰、行政強制等環(huán)境執(zhí)法手段雖然能夠起到環(huán)境防治的作用，但是其弊端也不容忽視，如行政成本較高、行政效益低下，以及由于信息不對稱、溝通不到位，容易引起行政雙方的對立與沖突等問題。環(huán)境行政約談機制是在環(huán)境執(zhí)法過程中的創(chuàng)新執(zhí)法方式、有助于提高執(zhí)法效率，緩解社會矛盾。對約談主體、對象、方式，范圍、程序、效力等問題需作出明確規(guī)定，通過正式的法律文件保證機制的有效實施。從約談的程序上，規(guī)范環(huán)境行政約談機制的啟動、實施、監(jiān)督、公開、救濟程序。著重聽取相對人的陳述意見，保障行政相對人的申訴、抗辯的權利。環(huán)境行政約談程序的規(guī)范化能夠避免約談中行政機關的隨意化、形式化，侵害行政相對人的合法權益的行為。行政機關與行政相對人達成的行政約談文件是通過行政雙方協(xié)商一致產生的，其中應當注明對行政相對人違法行為的整改要求。行政相對人若未按照相應要求進行整改，行政機關有權依法采取其他行政強制措施。最后將環(huán)境行政約談機制納入到環(huán)境執(zhí)法體系中，通過對法律規(guī)定、實施效果等方面綜合考慮，選擇適用適當的執(zhí)法方式。同時，環(huán)境行政約談機制作為行政執(zhí)法方式之一，納入到行政救濟程序范圍之內，切實保障行政相對人的合法權益。

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[8]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社、人民出版社.2016：240.

作者簡介：

王振方（1990—），中共重慶市武隆區(qū)委黨校教師。