林虎

摘要：隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村形勢變化，宅基地使用權囿于現(xiàn)行法律制度無法實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)權。宅基地“三權分置”改革應時提出，旨在盤活農(nóng)村宅基地資源，提高農(nóng)村宅基地利用效率。由于宅基地“三權分置”改革面臨現(xiàn)實的法律困境，包括集體所有權權能不完整、農(nóng)戶資格權表述缺乏法律依據(jù)、宅基地使用權權能殘缺和宅基地使用權主體單一等，通過分析和借鑒安徽金寨模式、云南大理模式和貴州六盤水模式，提出宅基地出租、有限市場化使用、抵押和入股等可行性實施路徑，并以宅基地登記、有償使用及退出、收益分享和建立風險保障等配套政策，促進宅基地“三權分置”改革順利進行。

關鍵詞：宅基地“三權分置”;法律內(nèi)涵;宅基地使用權

中圖分類號：F321.1;D922.32?文獻標志碼：A?文章編號：1672-0768（2019）05-0067-07

改革開放以來，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進，中國特色社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展，大量農(nóng)民為了獲得更多的收入和改善自己的生活環(huán)境，離開自己的家鄉(xiāng)和親人，向城市遷移，導致農(nóng)村地區(qū)“空心化”、農(nóng)房和宅基地閑置且利用率低下，使宅基地變成了“沉睡的資產(chǎn)”。同時，由于我國宅基地資源總量有限，無法滿足新增農(nóng)民對宅基地的需求，繼而產(chǎn)生宅基地閑置與供求失衡的窘境[1]。2018年“中央一號文件”提出探索宅基地“三權分置”改革的主張（1）。諸項改革舉措出臺，直面我國宅基地制度發(fā)展困境。宅基地使用權制度形成有其特殊歷史背景，又逢農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)實發(fā)展之需要，破解當前宅基地發(fā)展之困局，需要在準確理解“中央一號文件”精神的基礎上，提出解決之道。

一、宅基地“三權分置”的法律內(nèi)涵

宅基地“三權分置”的政策性表述不能等同于法律規(guī)范，在將其向全國推廣之前，必須實現(xiàn)法律和法言法語的轉換，這是改革的應有題中之意。關于宅基地“三權分置”的內(nèi)涵和權利性質(zhì)，法學界眾說紛紜，未能達成統(tǒng)一意見。在我國現(xiàn)行法律框架下，宅基地所有權歸農(nóng)民集體所有，這點毋庸置疑。2018年“中央一號文件”首次使用農(nóng)戶資格權，但我國現(xiàn)有法律框架中并無這一概念，這就需要我們在法學上進行重新設置，并對其權利內(nèi)容進行建構?，F(xiàn)行法律中有宅基地使用權這一表述，但其與2018年“中央一號文件”中的宅基地“使用權”是否等同，還需要我們進一步研究討論。

（一）宅基地“三權分置”現(xiàn)有理論

關于宅基地“三權”之間的法律內(nèi)涵和相互關系，詳述如下。集體所有權指宅基地集體所有權，其在我國具有充分的憲法保障，這點毫無爭議。但對余下的兩項權利，即農(nóng)戶資格權和宅基地使用權存在較大爭議，大致可以分為以下三種意見：第一種觀點認為[2]，農(nóng)戶資格權和宅基地使用權基于原宅基地使用權，并以此為基礎進行創(chuàng)設，間而取代之。農(nóng)戶資格權由農(nóng)民專享，強調(diào)對農(nóng)戶住有所居的保障，而宅基地使用權可自由流轉，以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。第二種觀點認為[3]，宅基地權利是一個權利束，農(nóng)戶資格權和宅基地使用權在具有身份和財產(chǎn)雙重屬性的宅基地使用權上分割而設立，是兩種獨立的權利。第三種觀點認為[4]，保留現(xiàn)有概念，重新創(chuàng)設一種權利，形成集體所有權、宅基地使用權和流轉使用權的權利配置模式。

上述第一種觀點和第二種觀點本質(zhì)上相同，農(nóng)戶資格權就是農(nóng)戶成員權，突出宅基地和農(nóng)戶之間關系，保障其戶有所居。而宅基地使用權并非完整意義上的權利，且對權利主體無限制，可以自由流轉，旨在賦予宅基地應有的財產(chǎn)性功能。兩種觀點不同之處在于對權利來源認識不同，第一種觀點認為，農(nóng)戶資格權和宅基地使用權是新設權利，與原宅基地使用權并無關聯(lián);第二種觀點認為，農(nóng)戶資格權和宅基地使用權派生于原宅基地使用權，人為進行權利分割。第三種觀點認為，農(nóng)戶資格權即現(xiàn)行的宅基地使用權。從字面意思和權利內(nèi)涵來看，這種解釋太過牽強，在此不再贅述。

（二）宅基地“三權分置”法律內(nèi)涵

宅基地“三權分置”改革是在我國現(xiàn)行的宅基地制度框架下提出，不是對我國現(xiàn)行宅基地制度的全盤否定或者推到重來，而是對其進行創(chuàng)新和完善。理論創(chuàng)新不是憑空捏造或者冥思苦想就能實現(xiàn)，需要在結合現(xiàn)有制度和理論的基礎上進行相關分析和探索，總結已有的經(jīng)驗和成果。認清這種現(xiàn)實，對我們正確把握宅基地“三權分置”的內(nèi)涵至關重要。

1.宅基地集體所有權

關于宅基地“三權分置”的內(nèi)容和性質(zhì)，宅基地集體所有權爭議較小。集體所有權是基于農(nóng)村一定空間地域內(nèi)，由勞動群眾集體共有，且由法律規(guī)定的農(nóng)村集體組織為實現(xiàn)勞動群眾集體的利益，代表勞動群眾集體行使所有權的社會主義公有制權利[5]。集體所有權是一種自物權，其權利主體是成員集體，即集體經(jīng)濟組織。

集體所有權是宅基地“三權分置”改革的基礎和邏輯起點[3]，因此，必須落實集體所有權在宅基地權利體系中的根本性地位。因為在現(xiàn)實中，我國集體所有權被逐漸虛置且邊緣化，因此，意欲解決宅基地集體所有權主體虛置問題[6]，必須貫徹以上要求。鑒于宅基地承載著農(nóng)民的社會保障功能，為了防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織私自處分，必須對其處分權加以限定，即有限處分權。在宅基地適度放活后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以獲得相應的宅基地拆遷補償款，同時也需要建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間的利益分享機制，使二者都可以獲得一定比例的補償。在宅基地“三權分置”改革中，集體所有權主體將被強化，其權能更加完善。

2.農(nóng)戶資格權

2018年“中央一號文件”新創(chuàng)設“農(nóng)戶資格權”這一權利種類，但在我國法律上卻沒有這樣的規(guī)定，這就給政策的落實和細化帶來困惑。應該說，這不是一個成熟的法學概念[7]。

農(nóng)戶資格權是村民成員權的組成部分，兼具身份權和財產(chǎn)權屬性，是一種概括性的權利類型。從身份權屬性來說，農(nóng)民只有成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的一員，才能取得宅基地使用權的主體資格。因此，農(nóng)戶資格權同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份密不可分。從財產(chǎn)權屬性來說，農(nóng)民經(jīng)申請實際獲得宅基地使用權，其宅基地分配權也就歸于消滅。此時，農(nóng)民獲得去身份化的宅基地使用權，可以按照法律規(guī)定和自身意愿進行流轉，進而實現(xiàn)其宅基地收益權能。從這個意義上說，“農(nóng)戶資格權”實際上等同于“宅基地使用權”[8]。農(nóng)戶資格權與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份有關，權利獲得具有先天開放性，宅基地使用權流轉僅限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，成員身份滅失則喪失農(nóng)戶資格權，也就相應的喪失宅基地分配權。

3.宅基地使用權

“三權分置”背景下的宅基地使用權與“兩權分離”背景下的宅基地使用權是兩種不同的權利，表現(xiàn)在：一方面在堅持農(nóng)戶資格權不變的前提下，農(nóng)民基于農(nóng)村集體經(jīng)濟成員的身份獲得宅基地使用權;另一方面農(nóng)民與除農(nóng)民外的社會主體基于合同讓渡一定期限的宅基地使用權，此時社會主體獲得宅基地使用權，一旦這種權利的使用經(jīng)營期限屆滿，農(nóng)民就恢復完整的宅基地使用權。

宅基地使用權具有財產(chǎn)價值屬性，通過市場化運作可以促進農(nóng)民宅基地財產(chǎn)價值的實現(xiàn)。關于宅基地使用權的性質(zhì)則需要根據(jù)以下兩種具體情況加以判斷。

社會主體享有債權性宅基地使用權，即社會主體與農(nóng)民簽訂宅基地使用權租賃合同，租賃合同訂立后，社會主體就占有并使用宅基地。此時，該權利為宅基地租賃權，性質(zhì)上就是一種債權。農(nóng)民和社會主體的權利義務關系則受《合同法》調(diào)整，具體租賃期限由社會主體同農(nóng)民商定，但租賃期限不得超過20年。社會主體享有物權性宅基地使用權，即社會主體占有并使用農(nóng)民從宅基地使用權中分離出的另外一種權利，該權利性質(zhì)為物權。雖然現(xiàn)有政策性文件仍稱作該權利為“宅基地使用權”，但不同于《物權法》上的宅基地使用權，這種權利實為次級宅基地使用權[9]。次級宅基地使用權主體系不特定的社會主體，且有特定的使用期限，具體期限由社會主體和農(nóng)民商定。

二、宅基地“三權分置”改革的法律困境

我國現(xiàn)階段正處于全面深化改革的深水期和攻堅期，解決好包括“三農(nóng)”問題在內(nèi)的所有問題是深化改革的必由之路，而宅基地“三權分置”權利結構改革則是當前農(nóng)村改革的重點。自改革開放以來，我國農(nóng)村宅基地制度改革取得顯著成效，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展獲得較大提升，農(nóng)民生活水平和居住條件得到較大改善，但是由于農(nóng)村宅基地缺乏充分的制度空間和靈活的市場化操作，未能實現(xiàn)其應有的價值。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）集體所有權權能不完整

宅基地所有權是農(nóng)民集體土地所有權的外在表現(xiàn)，同時也是宅基地使用權和宅基地市場化利用的權利依托[10]。但長期以來，我國宅基地所有權權能并不完整，特別是其中收益權和處分權未能充分實現(xiàn)。二者表現(xiàn)在：政府征收農(nóng)民土地，農(nóng)民僅拿到土地補償款，而農(nóng)民集體經(jīng)濟組織卻沒有獲得任何補償。《民法總則》將集體經(jīng)濟組織定性為特別法人，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織卻無法根據(jù)自己意愿決定土地的利用方式，并且受到法律過多限制。宅基地“三權分置”改革需要堅持集體所有權。因為集體所有權是進行改革的基礎，然而在法律規(guī)定和實踐操作中，集體所有權嚴重虛化，未能發(fā)揮其應有效能。

（二）農(nóng)戶資格權表述缺乏法律依據(jù)

農(nóng)戶資格權首次出現(xiàn)在2018年“中央一號文件”中，但這一表述在我國現(xiàn)行法律中卻無對應概念，法律規(guī)定尚處于空白，更無對應的權利主體。針對農(nóng)戶資格權的表述，法學界存在以下幾種意見：（1）成員權說[3]。該觀點認為，基于成員與集體的地緣和血緣因素，凡具有集體成員身份就獲得集體成員資格。集體成員的成員權是集體所有權在成員個體上的表現(xiàn)[11]。（2）宅基地使用權取得資格說。該觀點認為，基于盤活宅基地資源的目的且在自由流轉的前提下，集體成員要求集體分配宅基地且無償使用的資格[12]。還有學者主張，將宅基地取得資格從使用權中析出且單獨設立的權利而加以命名[13]。（3）雙重屬性說。該觀點認為，基于成員和集體特殊總有關系，資格權是集體分配宅基地的一種資格，具有人身權和財產(chǎn)權雙重屬性，和使用權一樣是從原有宅基地使用權中析出的權利[14]。還有學者主張，基于不同階段對宅基地農(nóng)戶資格權作不同界定，宅基地農(nóng)戶資格權包括宅基地分配資格權和宅基地使用權，兼具人身和財產(chǎn)兩種屬性的復合型權利[7]。法學界對農(nóng)戶資格權還未達成共同意見，這就為政策實施造成較大困難。因此，在以后法律制度建構中，應該納入農(nóng)戶資格權概念，并對其進行準確合理界定。

（三）宅基地使用權權能殘缺

宅基地市場化利用的強烈現(xiàn)實需求與宅基地作為社會保障功能之間的矛盾凸顯，直指法律關于宅基地使用權權能設置的殘缺。宅基地使用權設立初衷是我國為解決農(nóng)民建造并保有住房及附屬設施的用地需求，該項需求僅能滿足宅基地使用權的權能。私法上的宅基地使用權還包括收益的權能，但相關法律卻禁止宅基地流轉，更遑論抵押融資，使其收益權能無法充分實現(xiàn)。同時，受制房地一體原則，房屋同宅基地捆綁在一起，導致現(xiàn)實中農(nóng)房對外出賣和抵押遭遇制度困境。面對這種困境，中央采取了相關措施（2），突破現(xiàn)有框架，對宅基地使用權進行實質(zhì)性賦能。

（四）宅基地使用權主體單一

在宅基地“兩權分離”制度框架下，為了充分實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)居者有其屋的國家政策，法律規(guī)定宅基地使用權主體僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，這就導致宅基地使用權主體單一，即宅基地使用權由具有特定身份資格的農(nóng)民行使。這種安排在當時的情形下是合理且適當?shù)?，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，特別是宅基地使用權的財產(chǎn)功能日漸顯現(xiàn)，這種做法明顯不合時宜。我國法律和相關政策禁止宅基地使用權市場化，其他市場主體若要獲得宅基使用權以合法利用宅基地變得不可能，從而造成宅基地大量閑置且利用利率低下的現(xiàn)狀。宅基地“三權分置”改革是為了盤活農(nóng)村閑置的宅基地和農(nóng)房，提高宅基地的利用效率，并緩和宅基地供求緊張和增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益的建設性構想。

三、國內(nèi)宅基地“三權分置”模式及借鑒

筆者通過對已有實踐方式的梳理和分析，極具代表性的主要有：安徽金寨模式、云南大理模式、貴州六盤水模式。這些實踐探索在一定程度上激活了閑置宅基地及農(nóng)房的價值，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)收益，促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。但這些實踐探索是否符合我國現(xiàn)行土地政策及其內(nèi)在精神和要求，則需要我們加以分析。

（一）安徽金寨模式

安徽金寨是全國農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點地區(qū)之一，探索出“三權一誠”的抵押貸款模式（3）。在該模式中，銀行等金融機構將根據(jù)農(nóng)民的林權、房屋財產(chǎn)權、土地承包經(jīng)營權以及農(nóng)民誠信綜合評定貸款發(fā)放及貸款金額，政府建立農(nóng)村“三權”服務中心，為三權貸款提供信息支持和產(chǎn)權鑒定等服務。在抵押物處置環(huán)節(jié)，由政府成立的農(nóng)村資產(chǎn)收儲中心負責處置，降低銀行信貸風險，同時，政府設立融資擔保公司為“三權一誠”抵押貸款提供一般責任擔保[15]。

在此種模式中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和家庭經(jīng)營農(nóng)戶由于生產(chǎn)生活遇到資金困難，可以申請“三權一誠”抵押貸款，政府設立的擔保機構為其提供責任擔保，同時，政府成立產(chǎn)權服務中心為其提供相應配套服務，促進“三權一誠”抵押貸款順利推進。這種模式既解決了農(nóng)民的融資貸款需求又激活了閑置宅基地和農(nóng)房的價值，最大程度實現(xiàn)了宅基地“三權分置”改革的目標。

（二）云南大理模式

根據(jù)相關法律，宅基地僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉，但卻沒有禁止農(nóng)民出租?；凇胺ú唤辜醋杂伞钡脑瓌t，農(nóng)民可以將自己的宅基地出租給社會主體以收取租金。這種現(xiàn)象在我國農(nóng)村地區(qū)非常普遍，特別是城鄉(xiāng)結合部。大理市充分利用全國旅游城市的優(yōu)勢，將宅基地和農(nóng)房出租給社會主體開發(fā)民俗客棧、酒吧和餐飲等經(jīng)營性業(yè)務，農(nóng)民收取租金，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收取一定收益調(diào)節(jié)金。

在此種模式中，農(nóng)民并沒有喪失宅基地使用權，只是轉變了宅基地使用權行使形式，社會主體在一定期限內(nèi)獲得對宅基地及農(nóng)房的占有、使用等權利，農(nóng)民收取租金。此種模式實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和社會主體對同一宅基地的權利共享，使三方都獲得了相應利益。

（三）貴州六盤水模式

貴州六盤水經(jīng)過“三變”改革（4），探索出適合當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展實際的宅基地改革模式，在保證農(nóng)民財產(chǎn)權益的基礎上，實現(xiàn)宅基地流轉，同時，促進宅基地資源的優(yōu)化配置。在該模式中，堅持宅基地集體所有權不變的前提下，仿效國有土地有償使用的方式進行宅基地利用，在一定年限內(nèi)，將宅基地使用權作價入股聯(lián)營分利，并由集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和企業(yè)共享宅基地增值收益。

在此種模式中，農(nóng)民將通過價值評估且確權登記的宅基地使用權作價入股企業(yè)、合作社，農(nóng)民成為該企業(yè)、合作社的股民，按股份紅。同時，政府完善相關配套措施，建立法律咨詢服務中心和社會保障制度，以解決農(nóng)民的后顧之憂，安心的進行宅基地使用權入股流轉。

綜上所述，安徽金寨模式、云南大理模式和貴州六盤水模式是符合宅基地“三權分置”改革的內(nèi)在精神和要求，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民和社會主體就同一宅基地共同享有不同權利，實現(xiàn)了村民增收、社會主體獲益和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。這三種模式在使農(nóng)民不喪失宅基地使用權的基礎上，最大限度的盤活了宅基地的價值，是一種較好的嘗試。

四、宅基地“三權分置”改革的路徑選擇

宅基地制度改革，是涉及到農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)權制度變革的重要事件，同時也牽涉到整個國家經(jīng)濟運行和社會發(fā)展，因而要慎之又慎。宅基地“三權分置”改革的順利實施，需要在堅持農(nóng)村土地集體所有的情況下，結合我國農(nóng)村實際和農(nóng)民意愿，探索出一條高效且可行的實施路徑。同時，國家需落實相關配套政策，保障宅基地“三權分置”改革有序推進。

（一）宅基地“三權分置”的可行性路徑

1.宅基地出租

宅基地出租主要是通過閑置宅基地或者空置農(nóng)房進行優(yōu)化利用，將其出租以實現(xiàn)宅基地使用權的流轉[16]。其中，社會主體獲得一定期限內(nèi)宅基地及農(nóng)房租賃權，可以利用宅基地和農(nóng)房從事農(nóng)家樂旅游、生態(tài)養(yǎng)老和民俗客棧等經(jīng)營性活動。農(nóng)民在不改變宅基地性質(zhì)的情況下，而使自己的資產(chǎn)活起來。農(nóng)民和社會主體之間的租賃關系受《合同法》及相關民事法規(guī)調(diào)整。同時，宅基地出租不得損害農(nóng)村集體組織的利益。

宅基地出租的實質(zhì)是提高閑置宅基地和空置農(nóng)房及其附屬設施的利用效率，優(yōu)化宅基地流轉市場環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地的資本化。這種模式最大限度的盤活了宅基地這一“沉睡資產(chǎn)”，但這種債權性利用受到相關法律期限規(guī)定的影響，對長期投資者較為不利。

2.宅基地有限市場化使用

宅基地有償使用的本質(zhì)是運用市場機制和經(jīng)濟手段推動農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營性建設用地的合理分配和集約利用[17]。通過宅基地有限市場化利用，既可以激活農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)功能，又可以滿足社會主體對宅基地的市場需求?？梢哉f，宅基地有限市場化使用與宅基地“三權分置”改革要求具有內(nèi)在契合性。

宅基地有限市場化使用既充分保障了村民居者有其屋，又有效盤活了宅基地財產(chǎn)性功能。宅基地有限市場化使用需要村民和社會主體協(xié)商合意，其設立、變更、轉讓和消滅都需進行登記和公示。這種模式雖然穩(wěn)定性較強，但靈活性不足，且投入較大。

3.宅基地抵押

宅基地抵押是農(nóng)民將宅基地及其以上的房屋向銀行等金融機構抵押以獲取融資發(fā)展生產(chǎn)和再生產(chǎn)。政府應支持并鼓勵農(nóng)民進行宅基地抵押貸款，并為其提供專業(yè)的服務咨詢，以促進宅地基抵押的有序推進。同時，政府需要建立專業(yè)的產(chǎn)權服務中心和融資擔保機構，為農(nóng)民宅基地抵押貸款提供產(chǎn)權鑒定和責任擔保。政府應同銀行等金融機構合資設立風險基金，以化解銀行的信貸風險。宅基地抵押還應堅持“房地一體”原則，但不應將宅基地抵押處置范圍放開。

宅基地抵押作為農(nóng)民的一種融資方式，應慎重穩(wěn)妥的推進，同時，應兼顧農(nóng)民財產(chǎn)權實現(xiàn)和住房保障。

4.宅基地使用權入股

宅基地入股是農(nóng)民將通過價值評估和確權登記的宅基地使用權作價入股公司，農(nóng)民成為公司股東，按股份分紅。宅基地入股可以很好地保護農(nóng)民利益，真正讓農(nóng)民獲得宅基地的經(jīng)濟價值，同時，宅基地入股可以更高效的利用宅基地，實現(xiàn)土地的統(tǒng)籌規(guī)劃。宅基地入股既充分實現(xiàn)農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)價值，又活躍了農(nóng)村土地市場，使集體經(jīng)濟煥發(fā)了活力。

宅基地入股需要準確界定房屋和宅基地的關系及宅基地入股是否可以流轉的問題，以上兩個問題都需要在實踐發(fā)展中加以解決，同時，需要加強風險防控，以更好的維護農(nóng)民的權益。

上述四種宅基地“三權分置”的可行性路徑，是比較穩(wěn)妥且符合中央關于“適度放活宅基地使用權”的政策精神，同時也符合相關法律規(guī)定和我國當前實際。

（二）宅基地“三權分置”改革配套政策

如上文所述，宅基地“三權分置”改革還處于實踐探索階段，需要相關配套政策予以保駕護航，只有這樣，才能更好地促進改革探索，形成可復制推廣的有益經(jīng)驗。

1.建立健全宅基地登記制度

我國現(xiàn)階段沒有宅基地農(nóng)戶資格權和使用權登記制度，也沒有明確宅基地登記的效力。有學者建議，在我國宅基地管理中需要參照集體經(jīng)營性建設用地使用權登記生效制度，建立宅基地登記生效制度[18]。宅基地“三權分置”需要以清晰的權利界定為前提，因而需要建設性創(chuàng)新宅基地確權登記制度和生效登記制度。因為二者分屬不同的權利類型，需要對二者設置不同的登記規(guī)則。就宅基地農(nóng)戶資格權而言，需要確定其權利主體、客體和性質(zhì)，以更好保障農(nóng)民的居住權。就宅基地使用權而言，需要明確權利主體、使用面積和權利期限等內(nèi)容，以保障社會主體的合法權益。

同時，需要明確宅基地使用權以登記為生效要件，這對保護農(nóng)民住房財產(chǎn)權和建立農(nóng)村產(chǎn)權市場具有重要的現(xiàn)實意義[19]。

2.實行宅基地有償使用制度

農(nóng)民基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份可以獲得一塊無償且無期限的宅基地，合法合理，但不能因為歷史和現(xiàn)實的各種原因，而多占、超占宅基地。各地應該結合自身實際，出臺人均宅基地占有面積標準，再根據(jù)各戶實際人口分配宅基地，針對多占、超占宅基地的農(nóng)戶，應督促其限期恢復原狀，期限內(nèi)未恢復原狀的農(nóng)戶，實行宅基地有償使用制度。

設置宅基地有償使用制度需要注意以下幾點：一是需要區(qū)別不同情形對不同主體設置不同的收費標準。二是收費標準的確定，需要綜合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、宅基地區(qū)位和使用成本及集體經(jīng)營性建設用地價格等因素，最終由村民會議或者村民代表大會決定。三是宅基地使用費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，具體用途由村民會議或村民代表大會民主決定[20]。

3.建立宅基地有償退出制度

積極探索宅基地農(nóng)戶資格權有償退出制度。對于在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作且有住房的農(nóng)戶，可以在其自愿的前提下放棄宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以對其進行補償。宅基地有償退出中，要充分尊重農(nóng)民自主性，禁止以讓農(nóng)民退出宅基地作為進城落戶的條件。設立宅基地農(nóng)戶資格權有償退出制度需要注意以下幾點：一是要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在宅基地退出中的監(jiān)督職能。二是要準確核定宅基地面積，并制定符合本地實際的宅基地退出補償標準。三是要做好社會保障、貨幣補償和就業(yè)安置等方面工作。

4.建立健全宅基地收益分享機制

宅基地“三權分置”改革既要盤活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房的財產(chǎn)價值，又要落實宅基地集體所有權，以解決集體所有權虛置的問題，這就需要建立健全收益分享機制。宅基地收益分享機制是按一定比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間進行分配，其中農(nóng)民應該占有大部分，這樣才能更好地保護農(nóng)民的利益，促進宅基地“三權分置”改革順利進行。同時，建立健全宅基地收益分享機制要明確農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的角色定位并協(xié)調(diào)二者之間的利益關系，從而維護宅基地收益分配的公平性。

5.健全宅基地“三權分置”風險保障措施

宅基地“三權分置”為農(nóng)民實現(xiàn)宅基地流轉、抵押等提供了可能，但同時也存在潛在的風險，因此，需要建立健全相關的風險保障制度，以應對風險的發(fā)生。首先，設立專門機構指導宅基地有序流轉、抵押，同時應建立健全農(nóng)民住房保障制度。其次，建立宅基地有序流轉、抵押監(jiān)管機制，嚴控宅基地流轉期限和管制用途。最后，要建立相關的保險制度，強化風險防范能力，降低風險發(fā)生頻率。

五、結語

現(xiàn)行的宅基地制度嚴重滯后于時代的發(fā)展，為盤活閑置宅基地資源、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益和促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，中央適時提出了宅基地“三權分置”改革。由于法律和政策的局限，宅基地權能并不完善且宅基地使用權主體單一。筆者通過對宅基地“三權分置”法律內(nèi)涵的分析，指出現(xiàn)行宅基地制度存在的困境和相關試點地區(qū)的有益經(jīng)驗，并以此為基礎提出宅基地“三權分置”的實現(xiàn)路徑。宅基地“三權分置”是一種新生事物，各地探索還在進行中，由于涉及多方面利益調(diào)整，必須審慎穩(wěn)妥推進。

注釋：

（1）?2018年中央一號文件提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館?！?/p>

（2）?2015年8月，國務院發(fā)布《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》（ 國發(fā)〔2015〕45 號）》，允許宅基地和農(nóng)房一并抵押。

（3）?“三權一誠”抵押貸款即農(nóng)民或涉農(nóng)經(jīng)濟組織可選擇自建房產(chǎn)、交通工具、大型農(nóng)機具等財產(chǎn)權、承包土地經(jīng)營權、林地林木使用權或所有權向金融機構申請抵押貸款，同時金融機構也可通過健全農(nóng)村信息體系，利用“農(nóng)戶+征信+信貸”模式，對誠信農(nóng)戶直接貸款。

（4）?2014年，貴州六盤水啟動創(chuàng)新集體資產(chǎn)管理方式改革，探索出“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的發(fā)展模式。

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[責任編輯：盧紅學]