丁奇 和培

摘要：過(guò)去對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃治理公共政策的制定與實(shí)施，我國(guó)普遍采用自上而下的模式，隨著公眾參與意識(shí)不斷提高，政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村規(guī)劃已經(jīng)不能滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需要。為提高村莊活力與促進(jìn)村民參與積極性，研究提出“思行共參”式的村莊規(guī)劃治理模式：即以村民參與為核心，從村民的思想?yún)⑴c和村莊建設(shè)行為參與兩方面入手，構(gòu)建政府、規(guī)劃師、村莊公眾與社會(huì)力量等多元主體共同參與的平臺(tái)。并結(jié)合青海省大通縣景陽(yáng)鎮(zhèn)土關(guān)村的實(shí)踐案例，剖析“思行共參”式鄉(xiāng)村規(guī)劃治理體系的邏輯框架、治理理念，以及體制機(jī)制創(chuàng)新，為西部地區(qū)乃至全國(guó)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村規(guī)劃治理提供借鑒。

關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)村規(guī)劃治理；思行共參；機(jī)制創(chuàng)新；土關(guān)村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.06.010 中圖分類號(hào)：TU982.29

文章編號(hào)：1009-1483（2019）06-0063-07 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Preliminary Study on the Model of "Thinking and Participation" in Rural Planning and Governance： Taking Tuguan Village in Qinghai as an Example

DING Qi， HE Pei

[Abstract] In the past， the formulation and implementation of public policies for rural planning and governance， China generally adopted a top-down model. With the increasing awareness of public participation， the government-led rural planning in the past has been unable to meet the needs of rural development. In order to improve the vitality of the village and promote the enthusiasm of the villagers， the study proposes a village planning and governance model of "Thinking and Participation"： taking the participation of villagers as the core， starting from the ideological participation of villagers and the participation of village construction behavior， building government and planning a platform for the participation of multiple subjects such as divisions， village public and social forces. Combined with the practical cases of Tuguan Village in Jingyang Town， Datong County， Qinghai Province， this paper analyzes the logical framework， governance concept and institutional mechanism innovation of the "Thinking and Participation" rural planning governance system. It provides reference for rural planning and governance in the western region and even the whole country.

[Keywords] rural planning and governance； "Thinking and Participation"； mechanism innovation； Tuguan Village

引言

中國(guó)是一個(gè)有著五千年農(nóng)業(yè)文明的大國(guó)，為數(shù)眾多的鄉(xiāng)村在整個(gè)國(guó)家治理與發(fā)展體系中占據(jù)了無(wú)法替代的作用。鄉(xiāng)村治理自然而然也就成為了國(guó)家發(fā)展的重中之重。從華夏文明伊始，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理發(fā)展演變經(jīng)歷了大概五個(gè)階段[1-4]：（1）封建社會(huì)時(shí)期為“皇權(quán)止于縣政”的以鄉(xiāng)紳、宗族族長(zhǎng)為主導(dǎo)的鄉(xiāng)里模式；（2）清末民國(guó)時(shí)期，出現(xiàn)了地主與保甲勢(shì)力為主的經(jīng)紀(jì)模式；（3）建國(guó)初期，建立了具有實(shí)權(quán)的“（鄉(xiāng)）行政村制” 管理模式；（4）人民公社時(shí)期，形成了一種“政社合一”運(yùn)作模式；（5）改革開(kāi)放后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)的開(kāi)展，延用至今的“鄉(xiāng)政村治”模式①誕生。在我國(guó)長(zhǎng)達(dá)幾千年的鄉(xiāng)村治理發(fā)展過(guò)程中，鄉(xiāng)村治理格局的演變始終受到政府主導(dǎo)。今天的“鄉(xiāng)政村治”治理模式同樣如此。鄉(xiāng)村規(guī)劃屬于鄉(xiāng)村治理體系的一部分，它從產(chǎn)生的那一天起，就注定與其政治因素屬性形影不離。

1現(xiàn)行體系下鄉(xiāng)村規(guī)劃治理的思量

1.1鄉(xiāng)村規(guī)劃治理架構(gòu)的思量

自2004年起，中央一號(hào)文件連續(xù)14年始終聚焦三農(nóng)問(wèn)題，各式各樣的農(nóng)村規(guī)劃隨之而來(lái)，全國(guó)開(kāi)展了轟轟烈烈的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)。然而在“鄉(xiāng)政村治”治理模式下，鄉(xiāng)村規(guī)劃的方向及目標(biāo)很容易被政策化、功績(jī)化、技術(shù)化。從上到下各級(jí)政府決策者的意見(jiàn)成為了村莊建設(shè)的指導(dǎo)依據(jù)。鄉(xiāng)村規(guī)劃遵從某種“意志”，按照某種“流程”被“創(chuàng)造”出來(lái)。隨著時(shí)間推移，鄉(xiāng)村規(guī)劃逐漸形成一種由上級(jí)政府間歇性、簡(jiǎn)單性的治理和單純的由上至下的精英規(guī)劃相結(jié)合的模式。這種模式雖然可以在短時(shí)間內(nèi)改變村容村貌，但終究不能解決其長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展問(wèn)題。同時(shí)由于這種行為的短促性，反而會(huì)導(dǎo)致政府與民眾矛盾的加劇。

1.2鄉(xiāng)村規(guī)劃治理理念的思量

在長(zhǎng)久以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響下，社會(huì)大量資源與政策傾斜于城市，用于工業(yè)建設(shè)，國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村的支持力度極其有限，直至近些年來(lái)才有所轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)時(shí)間的城鄉(xiāng)差距過(guò)大造成了鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)的艱巨性與復(fù)雜性。為加快鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，同步發(fā)展，政府具有強(qiáng)大的主導(dǎo)力，集中力量辦大事的特性無(wú)疑發(fā)揮了最大的作用，凝聚整合全社會(huì)的意志與資源來(lái)建設(shè)鄉(xiāng)村。形成了“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、部門(mén)配合、社會(huì)參與”[5]的自上而下的政府主導(dǎo)建設(shè)體制。在這種政府主導(dǎo)與部門(mén)利益的影響下，在鄉(xiāng)村治理中存在最為廣泛的農(nóng)民群體的主體地位很難得到實(shí)際保障。決策者和規(guī)劃者對(duì)于這一現(xiàn)象司空見(jiàn)慣。即使在規(guī)劃過(guò)程中，政府會(huì)征詢公眾意見(jiàn)，但多為象征性行為，流于形式。

1.3鄉(xiāng)村規(guī)劃治理技術(shù)的思量

目前來(lái)看我國(guó)的村莊規(guī)劃技術(shù)手段單一，村莊空間布局是其主要目標(biāo)。這種編制技術(shù)來(lái)源于城市規(guī)劃理論、技術(shù)路線及國(guó)家頒布實(shí)施的法律條文。由此導(dǎo)致規(guī)劃人員對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃治理的本質(zhì)含糊不清，規(guī)劃編制、實(shí)施、管理的經(jīng)驗(yàn)缺乏，對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)基本特征認(rèn)識(shí)不足，同時(shí)由于規(guī)劃編制時(shí)間緊，任務(wù)重，對(duì)于村莊的實(shí)地踏勘往往很少，對(duì)村莊民意的了解也是心有余而力不足。傳統(tǒng)以物質(zhì)空間建設(shè)為主的規(guī)劃不能很好地發(fā)揮廣大群眾的作用，同時(shí)也對(duì)資金的來(lái)源和后期的運(yùn)維問(wèn)題模棱兩可，這些問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因是忽略了村莊的實(shí)際需求，漠視村莊未來(lái)發(fā)展方向。對(duì)于不同群體的利益關(guān)系沒(méi)有加以考慮，哪些是村民最關(guān)心的問(wèn)題，往往不能拿捏的很準(zhǔn)確。所以，當(dāng)對(duì)村民真實(shí)的需求不能夠透徹了解，規(guī)劃所提出的對(duì)策往往會(huì)偏離實(shí)際，導(dǎo)致整個(gè)規(guī)劃系統(tǒng)越來(lái)越龐雜、內(nèi)容越做越多，但真正能夠落地的內(nèi)容，反而經(jīng)不起深入推敲。

2公眾參與理論研究概述

公眾參與的理論起源于西方，1965年，美國(guó)人Paul Davidoff發(fā)表了一篇名為《規(guī)劃中的倡導(dǎo)和多元主義》的文章，提出了規(guī)劃師應(yīng)服務(wù)于社會(huì)各階層各團(tuán)體，尤其是對(duì)“弱勢(shì)”群體的關(guān)注，多元主體通過(guò)辯論來(lái)解決城市問(wèn)題，開(kāi)創(chuàng)了“倡導(dǎo)式規(guī)劃”理論[6]。之后Sherry Arnstein提出了“市民參與階梯理論”，將公眾參與分為無(wú)市民參與、象征主義表面參與、市民權(quán)利三種狀態(tài)，號(hào)召將市民意見(jiàn)上升到?jīng)Q策者層面[7]。同時(shí)期日本開(kāi)始了社區(qū)營(yíng)造發(fā)展運(yùn)動(dòng)，其公眾參與大概經(jīng)歷了三個(gè)階段：訴求型公眾參與、市民參與型、市民主體型[8]。1977年《馬丘比丘憲章》注重城市中人類全體對(duì)城市建設(shè)的重要意義，指出城市應(yīng)為人類社會(huì)活動(dòng)提供良好支持，并提出了群眾參與的實(shí)踐[9]。20世紀(jì)80年代，Sager提出了“交往規(guī)劃”理論，旨在尋求一種“政府—公眾—開(kāi)發(fā)商—規(guī)劃師”多方合作的模式，各利益群體相互理解溝通，并建立一定的聯(lián)系[10]。自1980年以來(lái)，世界各地不約而同的掀起的一股治理模式變革，主張?jiān)谏蠈诱魏褪忻裆鐣?huì)之間探尋構(gòu)建一種良性的互動(dòng)合作關(guān)系[11]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃治理中村民參與的研究已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展。仇保興提出在村莊整治過(guò)程中要及時(shí)建立“農(nóng)民自主整治養(yǎng)護(hù)、多方持續(xù)幫扶”等多種長(zhǎng)效機(jī)制，確保村莊良性發(fā)展[12]。林文棋提出在新農(nóng)村建設(shè)中要改變單純的部門(mén)自上而下的規(guī)劃方法，采用農(nóng)民為參與主體，其他部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的規(guī)劃方法[13]。周銳波等指出新農(nóng)村的建設(shè)應(yīng)該打破傳統(tǒng)的城市規(guī)劃思維，從公共視角去探索更加合理完善的村莊規(guī)劃編制體系[14]。許世光等依據(jù)珠江三角洲地區(qū)公共參與特征，指出公眾參與是農(nóng)村民主在村莊規(guī)劃中的不可或缺的重要部分[15]。孫瑩提出我國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨著村民參與性大面積缺失的困境，提倡參與式規(guī)劃[16]。

由于篇幅限制，國(guó)內(nèi)學(xué)者研究無(wú)法一一贅述，現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于鄉(xiāng)村的切入點(diǎn)大多從城市視角的慣性出發(fā)，對(duì)于鄉(xiāng)村治理主體考慮不多，部分研究已經(jīng)意識(shí)到鄉(xiāng)村主體參與的重要性，但只是單純地考慮村莊建設(shè)行為的公眾參與，對(duì)于其思想根源上的參與引導(dǎo)關(guān)注甚少，需要系統(tǒng)解構(gòu)在鄉(xiāng)村規(guī)劃治理過(guò)程中公共參與的各個(gè)環(huán)節(jié)，在思想和村莊建設(shè)行為上提出村莊主體參與的可實(shí)施路徑。

3“思行共參”模式案例實(shí)踐

3.1 選取案例價(jià)值評(píng)析

3.1.1 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部定點(diǎn)幫扶試點(diǎn)村莊

習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。在此大背景下，在住建部定點(diǎn)幫扶的4個(gè)貧困縣，各選一個(gè)村開(kāi)展示范，青海省土關(guān)村即為其中一個(gè)。與以往規(guī)劃不同，土關(guān)村鄉(xiāng)村治理有著清晰的指導(dǎo)思想——公眾參與、共同締造。

3.1.2 選取村莊的特征

（1）村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)

土關(guān)村屬半淺山、半腦山地區(qū)，典型高原半干旱大陸性氣候的農(nóng)業(yè)村落，村莊產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與西部的大部分村莊相似，以農(nóng)耕為主，但土地并不肥沃而且缺水，傳統(tǒng)種植業(yè)在產(chǎn)量和特色上并無(wú)優(yōu)勢(shì)，幾乎沒(méi)有鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民大都前往大通縣和西寧市打工增加收入，村集體沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入。

（2）村莊人居環(huán)境治理基礎(chǔ)

在政府的大力推動(dòng)下，村民住房狀況有了較大改善，絕大多數(shù)村民住上了安全舒適的農(nóng)房。但村莊污水、垃圾、廁所等基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題仍亟待解決，村莊公共環(huán)境和衛(wèi)生狀況需要改善。村民改善廁所條件的愿望極為強(qiáng)烈。另外村民對(duì)文化活動(dòng)空間的要求也較高。

（3）村莊治理基礎(chǔ)

在走訪的過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)整個(gè)村莊傳統(tǒng)秩序尚存，民風(fēng)淳樸。村兩委干部對(duì)于村莊的治理情緒高漲，呼吁強(qiáng)烈。許多在外的鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，奉獻(xiàn)家鄉(xiāng)的欲望極其強(qiáng)烈。村中的老人及部分青年對(duì)于村莊建設(shè)具有極強(qiáng)的參與意識(shí)。全村共181戶，697人，其中勞動(dòng)力人數(shù)326人，村民大部分為初中文憑，約占43%，村民整體受教育水平較低，符合我國(guó)鄉(xiāng)村人口的基本特征。

3.2 “思行共參”整體策略制定

3.2.1 統(tǒng)一思想與發(fā)動(dòng)組織、成立機(jī)構(gòu)，上下一心

土關(guān)村的村莊治理是社會(huì)不同階層、多元主體共同參與的村莊規(guī)劃與建設(shè)行為，其核心內(nèi)涵為公眾參與。政府、規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)、社會(huì)力量與群眾通力協(xié)作，以共同締造為思想主線，通過(guò)共同參與，廣泛發(fā)動(dòng)組織與開(kāi)展討論，多渠道整合各方資源共創(chuàng)鄉(xiāng)村美麗宜居環(huán)境。在村莊治理的過(guò)程中，參與主體身份的重心始終放在村莊群眾上，這里并不是否定政府與規(guī)劃師的作用，而是要最大程度上放大作為村莊主體的廣大群眾的參與行為。然而，集群性的群眾參與行為很難自發(fā)形成，所以，在村莊治理初期，政府與規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)依舊扮演著不可替代的作用——組織發(fā)動(dòng)廣大群眾。團(tuán)隊(duì)通過(guò)召開(kāi)多達(dá)60余次各種層面的會(huì)議與村民和村集體等達(dá)成鄉(xiāng)村治理的共識(shí)，同時(shí)對(duì)村民進(jìn)行特色技能培訓(xùn)填補(bǔ)空白，帶領(lǐng)土關(guān)村的群眾參觀優(yōu)秀村莊案例激發(fā)其建設(shè)美好家園熱情。通過(guò)以上方式促進(jìn)公眾參與思想開(kāi)始萌芽，繼而團(tuán)隊(duì)通過(guò)政府的協(xié)調(diào)作用對(duì)村莊現(xiàn)有的各類組織資源進(jìn)行梳理整合，幫助土關(guān)村成立以村黨支部為核心，村委會(huì)為支撐的各類村莊組織，以確保公眾參與行為不是無(wú)根之萍而是可以生根發(fā)芽（見(jiàn)圖1、圖2）。除此之外，為了更大程度且長(zhǎng)久地激發(fā)群眾參與村莊建設(shè)的熱情，形成了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制，不同于以往資金直接補(bǔ)助，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制會(huì)在更大程度上激發(fā)與鼓勵(lì)村莊組織和個(gè)人參與到村莊建設(shè)中來(lái)。

3.2.2村民全程參與村莊建設(shè)，進(jìn)一步深化鞏固村民參與

（1）村莊規(guī)劃方案編制

在村莊規(guī)劃方案編制伊始，團(tuán)隊(duì)召開(kāi)全體村民代表大會(huì)，對(duì)于村莊亟需進(jìn)行整治與建設(shè)的項(xiàng)目提出建議，規(guī)劃的編制主要包括以下兩個(gè)方面：一是村莊人居環(huán)境建設(shè)。村民主動(dòng)要求將房屋四旁和村莊主路進(jìn)行綠化，改善環(huán)境。同時(shí)治理村莊南側(cè)小河道，采用本地野花野草進(jìn)行生態(tài)化治理，形成鄉(xiāng)土生態(tài)景觀。村民李永東主動(dòng)讓出自家菜地，用于幸福院前小廣場(chǎng)的建設(shè)。土關(guān)村有500多年的歷史，村莊內(nèi)的會(huì)寧寺是省級(jí)文保單位，另外村民以土族居多，保留著土族的傳統(tǒng)習(xí)俗和傳統(tǒng)手工藝，村民開(kāi)會(huì)決定，一致認(rèn)為有必要建設(shè)村莊文化中心。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，村集體借助距離村莊3公里遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)觀光園（匯豐園）帶來(lái)的客流，以飲食為突破點(diǎn)，帶動(dòng)村莊民俗旅游的起步發(fā)展，村莊多次開(kāi)會(huì)討論，將會(huì)寧寺周邊6處閑置院落收回，成立合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。經(jīng)過(guò)多次討論形成最終方案（見(jiàn)圖3）。

（2）村莊建設(shè)體制機(jī)制

土關(guān)村在建設(shè)過(guò)程中，形成了一套適用于該村建設(shè)的長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

一是多維共建、投工投勞制度。由于經(jīng)費(fèi)有限，在村莊的建設(shè)過(guò)程中，對(duì)于村民投入村莊建設(shè)的行為，按照村莊建設(shè)項(xiàng)目的難易程度分為三種模式。一類是村莊的簡(jiǎn)易項(xiàng)目，村民可以投工投勞。如清理房前屋后的垃圾等，由村民出工出資；二是技術(shù)含量較低且工作量較大的項(xiàng)目如綠化工程，由村民參與建設(shè)并按照當(dāng)?shù)毓r(shí)費(fèi)領(lǐng)取報(bào)酬；三是技術(shù)含量高、施工復(fù)雜項(xiàng)目如糞污一體化工程、燃?xì)夤こ痰?，由村集體作為甲方，經(jīng)議事程序選擇合適的施工隊(duì)伍進(jìn)行建設(shè)。

二是建設(shè)監(jiān)管制度。管理制度由公共賬戶監(jiān)督共管、村莊施工監(jiān)督共管與黨員分區(qū)監(jiān)督共管三大部分組成。公共賬戶監(jiān)督共管，即村集體設(shè)立村莊公共賬戶，村莊建設(shè)的項(xiàng)目由村民與團(tuán)隊(duì)一起商榷，做好施工預(yù)算，再由實(shí)施小組與監(jiān)督成員共同采購(gòu)建設(shè)項(xiàng)目材料、明確工作量，材料驗(yàn)收入庫(kù)，并且所有的賬目均張榜公示；村莊施工監(jiān)督共管，即村莊全體村民對(duì)項(xiàng)目施工過(guò)程實(shí)施全程監(jiān)督，政府購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)，監(jiān)理公司指派人員駐場(chǎng)監(jiān)理并提供技術(shù)監(jiān)理，駐場(chǎng)規(guī)劃師全程提供技術(shù)支持，確保建設(shè)工程質(zhì)量過(guò)關(guān)；黨員分區(qū)監(jiān)督共管，即選舉村民黨員對(duì)村莊房前屋后綠化、公共空間整治、村民垃圾清理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四方面進(jìn)行監(jiān)督。

第三是“小手拉大手”評(píng)價(jià)制度。建立由中小學(xué)生和村莊老人組成的 “小手拉大手”的村莊環(huán)境共同評(píng)價(jià)制度，每周對(duì)村民室內(nèi)、院落和宅旁屋后的公共空間衛(wèi)生整潔狀況進(jìn)行打分評(píng)價(jià)，每月2次，結(jié)果張榜公示，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，批評(píng)落后。

3.2.3 村莊實(shí)施效果評(píng)價(jià)

經(jīng)過(guò)歷時(shí)一年的共同建設(shè)，土關(guān)村村莊建設(shè)已經(jīng)初見(jiàn)成效，村南河道經(jīng)過(guò)清淤整治，環(huán)境已經(jīng)大大改善。村民主動(dòng)修建的毛石擋土墻與圍籬已經(jīng)成為村莊亮麗的風(fēng)景線（見(jiàn)圖4）。幸福院前廣場(chǎng)已經(jīng)初步建成，老年人有了更多休憩場(chǎng)所。村民最為關(guān)心的村委會(huì)前廣場(chǎng)的休憩亭進(jìn)行了拓寬，更加適合村民休憩。村委會(huì)前廣場(chǎng)改造為停車(chē)場(chǎng)，解決了村莊停車(chē)難問(wèn)題。村外公交候車(chē)亭的建成，極大改善了村民候車(chē)環(huán)境。村莊文化中心的建成，給予村莊及村民展示文化的平臺(tái)。

4“思行共參”式鄉(xiāng)村規(guī)劃治理體系總結(jié)

4.1“思行共參”式鄉(xiāng)村規(guī)劃治理模式的邏輯結(jié)構(gòu)

“思行共參”式鄉(xiāng)村治理框架由動(dòng)力指引、主體參與、實(shí)施方法、體制機(jī)制、共贏結(jié)果幾個(gè)部分組成。即以提高村莊自身造血功能為治理基礎(chǔ)，以思想與行為的共同參與為治理動(dòng)力，在鄉(xiāng)村治理中各方參與主體的基礎(chǔ)上，配合體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建共同建設(shè)平臺(tái)，達(dá)到村莊治理與群眾利益共贏的效果，同時(shí)提高政府與社會(huì)力量協(xié)同治理能力，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的重構(gòu)（見(jiàn)圖5）。

4.2“思行共參”式鄉(xiāng)村規(guī)劃治理模式內(nèi)涵理念

4.2.1擴(kuò)展公眾群體參與性的維度

行動(dòng)受思想支配，只有正確的思想才會(huì)有正確的行動(dòng)，加強(qiáng)村民的參與性，不單單只是建設(shè)行為上的積極參與，還要從根源入手，一個(gè)鄉(xiāng)村規(guī)劃治理的完美進(jìn)行，必定是從村民的思想入手，只有思想先行，才能保證后期建設(shè)行為的穩(wěn)步推進(jìn)。鄉(xiāng)村規(guī)劃治理的公眾參與尤其要注重思想維度的引導(dǎo)與解放，通過(guò)一系列的活動(dòng)與講解，消除村民在長(zhǎng)久的潛移默化中形成的對(duì)于村莊建設(shè)的冷漠性、旁觀性。

4.2.2增強(qiáng)公眾群體參與性的深度

在鄉(xiāng)村規(guī)劃治理中，為了確保公眾的主體利益，必須實(shí)現(xiàn)村民主體的參與性深入到鄉(xiāng)村規(guī)劃治理體系中，從決策層到規(guī)劃層再到實(shí)施層，村民都應(yīng)該始終參與其中，從決策層面來(lái)講，通過(guò)村民在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中積極參與，可以更加精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與建設(shè)過(guò)程的種種詬病，從而政府可以更好地制定相關(guān)政策與發(fā)展目標(biāo)。從規(guī)劃層面來(lái)講，當(dāng)前的鄉(xiāng)村規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，村民大多為被動(dòng)參與，規(guī)劃只注重村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只做藍(lán)圖式的村莊規(guī)劃，忽略了村民自身真正的訴求，只有讓村民參與到鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的制定過(guò)程當(dāng)中來(lái)，通過(guò)各種形式的共同參與，整體而系統(tǒng)地考慮村民最關(guān)心的問(wèn)題，同時(shí)讓公示審批透明化、公開(kāi)化，才能最終制定可落地實(shí)施的方案。從實(shí)施層面來(lái)說(shuō)，在村莊建設(shè)過(guò)程中，為杜絕腐敗與職權(quán)濫用的行為出現(xiàn)，進(jìn)一步保證農(nóng)民的自身利益，因此要構(gòu)建村民參與的監(jiān)督體系，讓農(nóng)民自己來(lái)監(jiān)督與調(diào)節(jié)村莊建設(shè)過(guò)程中的利益分配，并形成有效的反饋機(jī)制。

4.2.3增強(qiáng)社會(huì)參與的廣度

鄉(xiāng)村治理理念的廣度還體現(xiàn)在村莊治理中各參與方，主要是表現(xiàn)在政府、規(guī)劃師、村民與集體、社會(huì)力量的治理與發(fā)展理念上，在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，由于參與方的不同導(dǎo)致其工作方式也會(huì)發(fā)生改變，只有將其協(xié)同起來(lái)，各司其職，才能發(fā)揮最大效益。政府的政策引領(lǐng)及服務(wù)配套的治理方式、規(guī)劃師提供專業(yè)的技術(shù)支撐、還有第三方社會(huì)力量廣泛參與鄉(xiāng)村建設(shè)及資金支持等共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵理念。

4.3“思行共參”式鄉(xiāng)村規(guī)劃治理秩序的機(jī)制

4.3.1思想引領(lǐng)、組織發(fā)動(dòng)制度

村莊治理過(guò)程中，初期村民主動(dòng)參與性并不高，需要政府及規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)不斷進(jìn)行思想引導(dǎo)，組織發(fā)動(dòng)，只有讓村民的思想轉(zhuǎn)變，后續(xù)的規(guī)劃建設(shè)才能順利地進(jìn)行，通過(guò)一系列的群眾會(huì)議、政府、規(guī)劃師與村民的聯(lián)歡活動(dòng)及實(shí)地考察等極大激發(fā)村民建設(shè)美好家園的意識(shí)，讓村民從思想上徹底改變，讓共同參與建設(shè)鄉(xiāng)村的思想開(kāi)始萌芽，扎根于每一個(gè)村民的心中，同時(shí)成立以村兩委為核心的各類村莊組織機(jī)構(gòu)，確保公眾參與的行為得以落地，得以保障。

4.3.2鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)全程共同參與制度

從村莊建設(shè)伊始到最終落地實(shí)施，村民自始至終均參與其中，村莊建設(shè)項(xiàng)目的謀劃通過(guò)全體大會(huì)決議決定，共謀規(guī)劃方案。讓群眾參與共建過(guò)程，投工投勞，才能保證村莊建設(shè)項(xiàng)目順利推進(jìn)，同時(shí)，村民對(duì)于自己參與建設(shè)的勞動(dòng)成果，發(fā)自內(nèi)心的管理與維護(hù)意愿比任何時(shí)候都要高漲。村兩委組織成立村莊監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，黨員帶頭，村民自愿參加。以此建立村民參與的長(zhǎng)效機(jī)制，保證村民參與貫穿始終。同時(shí)對(duì)村莊建設(shè)公共資金的使用、分配、管理進(jìn)行監(jiān)督。村莊項(xiàng)目建設(shè)完成后，村民作為村莊建設(shè)成果的主要享有者、體驗(yàn)者。其認(rèn)可程度是檢驗(yàn)成果的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。這樣可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)村莊規(guī)劃建設(shè)中的不足之處。建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制給予激勵(lì)，同時(shí)將評(píng)比結(jié)果公布于村莊事務(wù)公示欄，接受村民的檢查，形成更加廣泛而長(zhǎng)久的獎(jiǎng)勵(lì)效應(yīng)與一種村民積極主動(dòng)參加村莊建設(shè)的環(huán)境，從而進(jìn)一步推進(jìn)村莊建設(shè)。

5結(jié)語(yǔ)

在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，傳統(tǒng)的規(guī)劃思維已經(jīng)不再適用于村莊的快速發(fā)展，只有讓廣大群眾參與其中，改變思維，大力推進(jìn)公眾參與，才能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興，本文構(gòu)建了“思行共參”式鄉(xiāng)村規(guī)劃治理模式，并在青海土關(guān)村進(jìn)行實(shí)踐、證明與反思?，F(xiàn)階段我國(guó)西部還存在大量建設(shè)落后，風(fēng)貌頹敗、內(nèi)生動(dòng)力不足的村莊，希望本文所提出的方法能夠?qū)ν苿?dòng)我國(guó)西部村莊公共參與建設(shè)有所幫助。

注：

①“鄉(xiāng)政村治”：十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)得到解放，同時(shí)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)重回國(guó)家—社會(huì)二元體系。國(guó)家（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）通過(guò)村組織（村委會(huì)和村黨支部）對(duì)農(nóng)民個(gè)體進(jìn)行管理和約束。同時(shí)一系列村民自治活動(dòng)如民主選舉、村務(wù)公開(kāi)、建章立制在鄉(xiāng)村廣泛開(kāi)展。國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利從之前的主客體關(guān)系變?yōu)橹笇?dǎo)—協(xié)作關(guān)系，形成了“鄉(xiāng)政村治”鄉(xiāng)村治理模式。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府習(xí)慣性將村兩委當(dāng)作隸屬于自己的下級(jí)機(jī)關(guān)，采取行政命令等權(quán)威手段對(duì)村治工作進(jìn)行干預(yù)，由此可見(jiàn)，“鄉(xiāng)政村治”體制實(shí)際上是國(guó)家處于支配地位的政府主導(dǎo)型鄉(xiāng)村治理模式。

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