郭夢(mèng)夢(mèng)

摘 要：在2018年3月至4月間爆發(fā)的中美貿(mào)易戰(zhàn)中，雙方已經(jīng)對(duì)價(jià)值數(shù)百億美元的進(jìn)口產(chǎn)品加征關(guān)稅，并且準(zhǔn)備進(jìn)一步針對(duì)上千億美元的產(chǎn)品采取措施。美國(guó)貿(mào)易法“232調(diào)查”（鋼鐵和鋁進(jìn)口對(duì)國(guó)家安全的影響）和“301調(diào)查”（中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的立法、政策和做法）引發(fā)了貿(mào)易戰(zhàn)，但是涉及眾多的WTO規(guī)則，況且雙方已經(jīng)在WTO互訴。在中美貿(mào)易戰(zhàn)中，有關(guān)WTO規(guī)則有待澄清，國(guó)際法基本原則也急需解釋。貿(mào)易戰(zhàn)顯示了國(guó)際法的重要性，但是國(guó)際法也要不斷發(fā)展以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

關(guān)鍵詞：中美貿(mào)易戰(zhàn);232調(diào)查;WTO規(guī)則;國(guó)際法基本原則

一、引言

2018年3月到4月，中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)。這是中國(guó)和美國(guó)第一次貿(mào)易戰(zhàn)，兩國(guó)共進(jìn)行了3場(chǎng)“戰(zhàn)斗”。

第一場(chǎng)是由美國(guó)貿(mào)易法第232節(jié)引起的“232之戰(zhàn)”。美國(guó)依據(jù)美國(guó)貿(mào)易法對(duì)鋼鐵和鋁加征關(guān)稅（3月23日生效），影響了源自中國(guó)的產(chǎn)品價(jià)值約30億美元的出口。中國(guó)認(rèn)為美國(guó)所采取的措施，實(shí)質(zhì)上是“保障措施”，故根據(jù)WTO《保障措施協(xié)定》的規(guī)定，采取反制措施，宣布對(duì)來(lái)自美國(guó)價(jià)值約30億美元的產(chǎn)品加征關(guān)稅（4月2日生效）。隨后，中國(guó)將美國(guó)的措施訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，美國(guó)向WTO提交文件，聲稱其措施并非保障措施，而是基于“國(guó)家安全”，符合WTO中的“安全例外”條款（《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第21條）。

第二場(chǎng)是由美國(guó)貿(mào)易法第301節(jié)引起的“301之戰(zhàn)”。美國(guó)依據(jù)該法對(duì)中國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓措施發(fā)起調(diào)查 （2017年8月18日），并且認(rèn)定中國(guó)的相關(guān)法律、政策和做法損害了美國(guó)的利益（3月22日）。美國(guó)宣布，準(zhǔn)備對(duì)來(lái)自中國(guó)的信息通信等價(jià)值500億美元的產(chǎn)品加征關(guān)稅（4月3日），同時(shí)將中國(guó)技術(shù)許可方面的法律法規(guī)訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。同日，中國(guó)宣布準(zhǔn)備對(duì)來(lái)自美國(guó)的大豆、汽車和化工等價(jià)值500億美元的產(chǎn)品加征關(guān)稅，認(rèn)為這是“捍衛(wèi)自身合法權(quán)益、維護(hù)多邊貿(mào)易體制的正義行為，是符合國(guó)際法基本原則的正當(dāng)舉措”。同時(shí)，中國(guó)又將美國(guó)的措施訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。中國(guó)聲明，美國(guó)所采取的措施是單邊主義行為，違反了WTO規(guī)則，但是，美國(guó)則辯稱，該調(diào)查事項(xiàng)并非WTO管理事項(xiàng)，并且措施尚未實(shí)施，不屬于WTO受案范圍。

第三場(chǎng)可以稱為“301+之戰(zhàn)”，中國(guó)宣布反擊后，特朗普宣布考慮再對(duì)中國(guó)價(jià)值1000億美元的產(chǎn)品加征關(guān)稅（4月5日）。同日，中國(guó)發(fā)表聲明：“不惜付出任何代價(jià)，必定予以堅(jiān)決回?fù)?，必定采取新的綜合應(yīng)對(duì)措施，堅(jiān)決捍衛(wèi)國(guó)家和人民的利益”。

二、“232之戰(zhàn)”中的法律之爭(zhēng)

（一）簡(jiǎn)述

“保障國(guó)家安全”是第232節(jié)標(biāo)題，其篇幅只有5頁(yè)，主要內(nèi)容是美國(guó)商務(wù)部可以就進(jìn)口對(duì)國(guó)家安全的影響進(jìn)行調(diào)查并向總統(tǒng)提出建議。其中，在衡量國(guó)家安全時(shí)，應(yīng)該考慮國(guó)內(nèi)生產(chǎn)狀況以及進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響，具體而言包括國(guó)防所需的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，生產(chǎn)能力，現(xiàn)有及預(yù)期的人力、產(chǎn)品、原材料和服務(wù)等，產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的需求及投資和研發(fā)等供給和服務(wù)，進(jìn)口數(shù)量和限制及其影響（例如失業(yè)、政府收入減少、技能或投資下降、國(guó)內(nèi)產(chǎn)品替代）等因素。實(shí)踐中，美國(guó)商務(wù)部根據(jù)實(shí)施條例及個(gè)案情況，又增加了其他因素，例如鋼鐵和鋁調(diào)查中的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。

（二）“232之戰(zhàn)”與保障措施

美國(guó)啟動(dòng)“232調(diào)查”及其采取措施，震驚眾人，因?yàn)樵诿绹?guó)貿(mào)易法中，第232節(jié)鮮為人知，很少有人依此采取過(guò)行動(dòng)。在調(diào)查之初，許多國(guó)家就紛紛表示關(guān)注，認(rèn)為這是貿(mào)易保護(hù)主義行為。等美國(guó)總統(tǒng)宣布采取措施后，中國(guó)和歐盟則明確表示反對(duì)，并且宣布采取反制措施。值得一提的是，歐盟認(rèn)為，美國(guó)措施是“偽裝的”保障措施，而不是基于所謂“國(guó)家安全”考慮，因此歐盟有權(quán)依據(jù)WTO《保障措施協(xié)定》采取措施，中國(guó)隨即也表示，美國(guó)征收關(guān)稅的行為“實(shí)際上”是保障措施，中國(guó)有權(quán)依據(jù)《保障措施協(xié)定》制定“中止減讓清單”。除此之外，中國(guó)等國(guó)家還在WTO貨物貿(mào)易理事會(huì)表示，美國(guó)措施不符合WTO規(guī)則。3月26日，中國(guó)根據(jù)《保障措施協(xié)定》第12條第3款正式要求與美國(guó)磋商，同時(shí)根據(jù)該協(xié)定第8條第1款，中國(guó)有權(quán)要求美國(guó)提供貿(mào)易補(bǔ)償并且中國(guó)有權(quán)采取其他措施。但是，美國(guó)認(rèn)為，該措施并不是保障措施，所以不能與中國(guó)依據(jù)該協(xié)定舉行磋商。

由以上分析可見(jiàn)，中國(guó)和美國(guó)之間不僅互相采取了限制進(jìn)口的措施，而且在法律依據(jù)方面也產(chǎn)生了很大爭(zhēng)議。美國(guó)采取的措施是否是保障措施？如果是，是否符合《保障措施協(xié)定》？如果否，那么是否符合GATT第21條例外？“是”或“否”，對(duì)中國(guó)措施的定性有什么影響？對(duì)這四個(gè)問(wèn)題的回答，是對(duì)中美雙方措施進(jìn)行是非判斷的基本前提。

中國(guó)（和歐盟）認(rèn)為美國(guó)采取的措施是“實(shí)際上”（“偽裝的”）的保障措施，可能因?yàn)槊绹?guó)采取的措施與保障措施十分相像。保障措施是指，在進(jìn)口增加給國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅的情況下，進(jìn)口國(guó)限制進(jìn)口的措施，例如提高關(guān)稅和施加配額。換句話說(shuō)，如果進(jìn)口國(guó)想采取保障措施，必須經(jīng)過(guò)調(diào)查證明進(jìn)口增加、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害或者威脅、二者之間的因果關(guān)系。第232節(jié)規(guī)定的衡量國(guó)家安全應(yīng)該考慮的因素以及鋼鐵和鋁調(diào)查所得出的結(jié)論來(lái)看，二者之間有很大程度的重合之處，特別是進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響。毋庸置疑，二者之間也有很大的不同：第一，從目標(biāo)上來(lái)看，保障措施是為了消除進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害，但232節(jié)是為了維護(hù)國(guó)家安全;第二，從標(biāo)準(zhǔn)方面來(lái)說(shuō)，第232節(jié)并不要求出現(xiàn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害的狀況。如果將它們比作做兩個(gè)圓，二者是交叉關(guān)系。所以，說(shuō)美國(guó)措施屬于保障措施，也是有道理的。然而，美國(guó)抗辯說(shuō)其不是保障措施，依據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)法，保障措施規(guī)定于1974年《貿(mào)易法》第201節(jié)。因此，美國(guó)國(guó)內(nèi)法的第201節(jié)對(duì)應(yīng)于《保障措施協(xié)定》，但不能因此得出這樣的結(jié)論，依據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)法其他節(jié)所采取的措施就不屬于保障措施。換言之，對(duì)于是否是保障措施，我們應(yīng)該按照經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)重于法律形式來(lái)判斷，應(yīng)該以《保障措施協(xié)定》為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照有關(guān)措施進(jìn)行判斷。如果該措施的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)就是保障措施，那么就應(yīng)該遵守該協(xié)定的紀(jì)律。

對(duì)美國(guó)措施是否是保障措施的判斷，直接影響到后面兩個(gè)問(wèn)題的答案。如果美國(guó)采取的措施是保障措施，那么該措施就符合中國(guó)所提出的四項(xiàng)指控，首先，調(diào)查報(bào)告沒(méi)有論證GATT第19條和《保障措施協(xié)定》所規(guī)定的若干要求，包括“未預(yù)見(jiàn)的發(fā)展”;其次，進(jìn)口增加足以造成嚴(yán)重?fù)p害或者威脅;然后，向WTO通報(bào);最后，與中國(guó)等受到影響的成員進(jìn)行磋商，限制產(chǎn)品不針對(duì)來(lái)源和必要的時(shí)間限度。同時(shí)還由于提高關(guān)稅和豁免部分成員而不符合GATT第2條（關(guān)稅約束）、第1條（最惠國(guó)待遇）和第10條（統(tǒng)一、公正和合理實(shí)施）。如果不是保障措施，美國(guó)提出的初步抗辯即GATT第21條（安全例外），也不太可能成立。正如歐盟所言，該款是用于戰(zhàn)時(shí)的。而從該款文字來(lái)看，“裂變和聚變物質(zhì)”、“武器、彈藥和作戰(zhàn)物資”以及“戰(zhàn)時(shí)”等詞匯已經(jīng)明顯限制了該款適用產(chǎn)品的范圍和情形。鋼鐵和鋁雖然屬于重要產(chǎn)品，但是將其歸為該款所指特定產(chǎn)品，或者將該措施解釋為該款提及的“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”，都需要充分的論證。一言以蔽之，在和平時(shí)期，援引該條款為限制鋼鐵和鋁的措施進(jìn)行抗辯，應(yīng)該很難成立。在上述提及的語(yǔ)言背景下，將該款提到的WTO成員可以“采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本國(guó)家安全利益所必需的任何行動(dòng)”解釋為可以隨心所欲，恐怕不符合WTO所確認(rèn)的國(guó)際法習(xí)慣解釋方法，特別是《維也納條約法公約》第31條所說(shuō)的“條約應(yīng)該依其用語(yǔ)按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之”。

綜上所述，不論是否屬于保障措施，美國(guó)采取的措施都不符合WTO規(guī)則。然而，是否為保障措施的判斷，卻有實(shí)質(zhì)性意義。如果是保障措施的話，則中國(guó)就有權(quán)依據(jù)該協(xié)定第8條采取反制措施。換言之，在這種情況下，中國(guó)對(duì)美國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品加征關(guān)稅就是有WTO規(guī)則依據(jù)的。但如果不是保障措施，則該協(xié)定顯然不能作為中國(guó)反制措施的依據(jù)，而中國(guó)措施的依據(jù)就需要采取其他路徑。

三、國(guó)際法問(wèn)題

（一）WTO規(guī)則

以《建立WTO協(xié)定》為首的19個(gè)協(xié)定以及記載164個(gè)成員具體承諾的議定書(shū)，構(gòu)成了一整套國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，是國(guó)際法的重要組成部分。這套規(guī)則不僅在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面規(guī)定了成員方實(shí)體權(quán)利和義務(wù)，而且通過(guò)組織機(jī)構(gòu)、通報(bào)審議和爭(zhēng)端解決等機(jī)制，保障了這些實(shí)體內(nèi)容的實(shí)施。特別是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，以其巧妙的設(shè)計(jì)、眾多的案件和良好的執(zhí)行，不僅維護(hù)了WTO規(guī)則的權(quán)威，而且成為國(guó)際司法制度的典范。

從上述“232之戰(zhàn)”的法律之爭(zhēng)部分的分析可以看出，這些規(guī)則并非黑白分明，很難簡(jiǎn)單地說(shuō)雙方是在“濫用”規(guī)則，只是把規(guī)則當(dāng)做擋箭牌。事實(shí)上，中美雙方所援引的規(guī)則，已經(jīng)引起了WTO法學(xué)界的熱議，成為許多專家研究的內(nèi)容。因此，從WTO規(guī)則的角度看，國(guó)際法一直在，且一直在發(fā)揮作用。

（二）國(guó)際法基本原則

WTO規(guī)則是國(guó)際法體系的組成部分。因此，在國(guó)際法的大體系內(nèi)理解WTO規(guī)則，是符合《維也納條約法公約》法律解釋方法的。該公約第31條第3款（c）項(xiàng)明確規(guī)定，解釋條約可以考慮“適用于當(dāng)事國(guó)關(guān)系之任何有關(guān)國(guó)際法規(guī)則”。換言之，解釋條約，不必拘泥于該條約內(nèi)容本身，還可以考慮其他國(guó)際法規(guī)則。與此同時(shí)，國(guó)際法體系不僅限于成文條約，還包括“國(guó)際習(xí)慣”和“一般法律原則”，甚至可以包括“司法判例”、“公法學(xué)家學(xué)說(shuō)”和“公允及善良原則”。也就是說(shuō)，國(guó)際法體系是一個(gè)無(wú)所不包的網(wǎng)絡(luò)，幾乎不存在疏漏之處。

依循這個(gè)思路尋找“例外條款”，最先找到的就是《聯(lián)合國(guó)憲章》第51條，該條規(guī)定自衛(wèi)是一種“自然權(quán)利”，是不得訴諸武力這一原則的合法例外情況。該條規(guī)定本身雖然只適用于武力這一種情況，但是似乎也可以說(shuō)這反映了自衛(wèi)權(quán)是一種“國(guó)際習(xí)慣”和“一般法律原則”，也能類推適用于貿(mào)易等其他的領(lǐng)域。其次，能夠引用的是《維也納條約法公約》第60條，因?yàn)樵摋l規(guī)定，在一個(gè)國(guó)家有重大違約的情況下，其他國(guó)家可以終止或停止施行條約。最后能夠得以引用的是《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》第25條，該條規(guī)定：在危急情況下，可以不遵守國(guó)際義務(wù)。

國(guó)際法體系之所以不局限于成文條約，是因?yàn)槌晌臈l約永遠(yuǎn)不可能覆蓋國(guó)家間關(guān)系的所有方面，但在許多情況下，國(guó)家間關(guān)系中出現(xiàn)的問(wèn)題，迫切需要得到法律的支持。實(shí)際上，這也是國(guó)內(nèi)法的現(xiàn)實(shí)需要，因?yàn)槌晌姆ㄓ肋h(yuǎn)不可能滿足社會(huì)的具體需求，很多時(shí)候需要求助于“習(xí)慣”、“正義”和“原則”等。由此可以得出結(jié)論，國(guó)際法完整體系的背后，其實(shí)有著“自然法”的理念，即有些權(quán)利和義務(wù)，例如正當(dāng)防衛(wèi)，是個(gè)人或國(guó)家的自然權(quán)利，而并非法律所賦予。換言之，法律沒(méi)有規(guī)定，并不當(dāng)然影響正當(dāng)防衛(wèi)的實(shí)施。當(dāng)然，自然法也并非“漫無(wú)邊際”、“無(wú)法無(wú)天”的學(xué)派，而是試圖超越成文法的框架，在嚴(yán)格的條件下，讓其背后的一些權(quán)力和義務(wù)“合法化”。例如，對(duì)于正當(dāng)防衛(wèi)，自然法學(xué)派在確定其為合法的同時(shí)，對(duì)其情形和條件進(jìn)行了限定。換言之，不會(huì)允許任何行為都是正當(dāng)防衛(wèi)的情況。

以上分析，應(yīng)該是中國(guó)聲明中所提到的“捍衛(wèi)自身合法利益”和“符合國(guó)際法基本原則的正當(dāng)舉措”等措辭的應(yīng)有之義。

四、結(jié)語(yǔ)

如果沒(méi)有WTO規(guī)則，美國(guó)在發(fā)起“232調(diào)查”和采取措施的時(shí)候，不必顧及GATT第21條，聲稱自己符合“安全例外”，而中國(guó)也無(wú)法起訴美國(guó)，指責(zé)其違反了GATT第2條和第1條所規(guī)定的不得隨意、歧視性提高關(guān)稅的規(guī)則。同時(shí)，中國(guó)宣布對(duì)30億美元產(chǎn)品加征關(guān)稅，更不必依據(jù)《保障措施協(xié)定》。貿(mào)易戰(zhàn)是對(duì)法律的挑戰(zhàn)，同時(shí)也彰顯了法律的重要性。國(guó)家之間交往，需要更多的規(guī)則，一切按規(guī)則辦事，才能和平共處，天下太平。

然而，規(guī)則并非一成不變的教條，適用規(guī)則并非簡(jiǎn)單地將案件事實(shí)與法律條文進(jìn)行機(jī)械對(duì)照。抽象的成文規(guī)則與具體的社會(huì)需求之間始終存在著距離，“習(xí)慣”、“原則”和“正義”于是成為法律淵源，而具體到國(guó)際法領(lǐng)域，“國(guó)際習(xí)慣”、“一般法律原則”、“司法判例”、“公法學(xué)家學(xué)說(shuō)”和“公允及善良原則”都可以成為淵源，甚至自然法理念也能發(fā)揮作用。

從這個(gè)意義上說(shuō)，中美貿(mào)易戰(zhàn)是一場(chǎng)“國(guó)際法之戰(zhàn)”，涉及眾多WTO規(guī)則和“國(guó)際法基本原則”。中美貿(mào)易戰(zhàn)也是一場(chǎng)對(duì)國(guó)際法的挑戰(zhàn)，不僅涉及中美雙方是否遵守規(guī)則，也涉及著規(guī)則的彈性。當(dāng)然，就像戰(zhàn)爭(zhēng)是在人之間進(jìn)行的一樣，挑戰(zhàn)也針對(duì)每一個(gè)普通人。

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