謝秀軍　陳躍

內容提要：就業(yè)是民生之本。新中國成立70年來，就業(yè)政策始終堅持以回應民生期盼、化解民生難題、謀求民生福祉為導向，以保障和改善民生為根本，以維護社會穩(wěn)定為前提，以實現(xiàn)更高質量和更充分就業(yè)為目標，為新時代做好就業(yè)工作提供了有益借鑒。新時代完善就業(yè)政策，應在調結構、保民生、補短板等方面持續(xù)用力，在全面建成小康社會的決勝期使廣大勞動者生活得更加體面、更有尊嚴。

關鍵詞：新中國成立70年;就業(yè)政策;民生導向;高質量發(fā)展

中圖分類號：C913??文獻標識碼：A??文章編號：1003-7543（2019）04-0016-11

黨的十九大報告指出：“要堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實現(xiàn)更高質量和更充分就業(yè)……注重解決結構性就業(yè)矛盾，使人人都有通過辛勤勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會。”在我國這樣一個人口大國，就業(yè)問題是關乎社會民生的根本問題，不僅關系到國家長治久安，而且關系到人民的民生福祉，關系到人民對美好生活的追求和幸福指數(shù)的提升。新中國成立70年來，黨和政府始終把就業(yè)工作作為重要工作，把解決就業(yè)問題擺在重要位置，并不斷進行實踐探索，積累了許多寶貴經驗，獲得了諸多經驗啟示，為新時代創(chuàng)造性解決就業(yè)問題提供了鏡鑒。

一、新中國70年就業(yè)政策的變遷與主要成就

70年來，我國的就業(yè)政策歷經變遷，較好地解決了人們的就業(yè)問題，體現(xiàn)出鮮明的時代性、階段性、規(guī)律性、法制化和體系化等特征。

（一）新中國70年就業(yè)政策的變遷及其主要特征

新中國成立70年來，就業(yè)政策隨著經濟社會實際和社會主要矛盾的變化而不斷調整，呈現(xiàn)鮮明的時代性。在制定和實施就業(yè)政策過程中，高度關注人民群眾的民生福祉，將解決就業(yè)問題和自身發(fā)展問題統(tǒng)一起來，不斷朝著更高質量和更充分就業(yè)的目標邁進。

1.1949?1956年的穩(wěn)定就業(yè)政策

新中國成立初期，就業(yè)政策立足于鞏固新生政權和進行社會主義改造，以穩(wěn)定就業(yè)為目標，從分散管理逐步邁上集中調配的軌道，體現(xiàn)出“階段性調整”的鮮明特征。為解決舊社會遺留下來的公職人員的就業(yè)問題，1949年中共中央發(fā)出《關于舊人員處理問題的指示》，通過采取“包下來”的政策，解決了600余萬公職人員的就業(yè)問題。1950年以后，面對嚴重的社會失業(yè)難題，中央先后發(fā)布《關于失業(yè)救濟問題的總結及指示》《關于勞動就業(yè)問題的決定》等文件，實施失業(yè)救濟政策，明確了失業(yè)救濟和安置失業(yè)人員的辦法。為減少失業(yè)人員，對私營企業(yè)提出了“公私兼顧、勞資兩利”的方針，妥善安置工人的就業(yè)問題。針對農村勞動力不斷流入城市的問題，1952年全國勞動就業(yè)會議召開，會議制定了對勞動力實行“統(tǒng)一調配、限制農村勞動力流入”的政策。1952年8月，政務院勞動就業(yè)委員會發(fā)布了《關于失業(yè)人員統(tǒng)一登記辦法》，實行城市失業(yè)人員登記制度，對私營企業(yè)解聘工人作出了明確規(guī)定，標志著就業(yè)政策正式轉向“統(tǒng)一介紹、統(tǒng)一調配”。隨著國民經濟的逐步恢復，從1953年開始，中央將勞動用工制度的管理納入經濟社會建設計劃，著手調整我國勞動用工管理政策。1955年，勞動部第二次全國勞動部門局長會議正式確定了“統(tǒng)一管理、分工負責”的勞動用工政策，形成了統(tǒng)包統(tǒng)配、能進不能出的勞動管理體制。

2.1956?1978年的統(tǒng)包統(tǒng)配就業(yè)政策

1956年，在“三大改造”基本完成以后，我國確立了使全體勞動者實現(xiàn)“全面就業(yè)”的目標。在這一目標的指引下，我國制定了“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策，并呈現(xiàn)鮮明的計劃性特點。為緩解城市失業(yè)壓力，中央于1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，明確提出將富余勞動力向農村轉移，并通過戶籍、城鎮(zhèn)就業(yè)登記等制度限制農民進城。根據中共八大二次會議確立的社會主義建設總路線，我國掀起“大躍進”高潮，迎來自新中國成立以來的最大規(guī)模就業(yè)高潮。“大躍進”運動造成的“勞動力不足與充分就業(yè)”的假象，在相當長時間降低了社會對失業(yè)問題的擔憂。隨著大量農村勞動力涌入城市，農業(yè)生產和城市糧食問題日益突出，給城鄉(xiāng)經濟發(fā)展帶來較大挑戰(zhàn)，城市失業(yè)現(xiàn)象嚴重。為緩解這一局面，1961年，根據中共八屆九中全會作出的“調整、鞏固、充實、提高”的國民經濟發(fā)展方針，中央實施了“精簡職工、鼓勵返鄉(xiāng)和‘支農’‘支邊’”的就業(yè)政策，但收效并不明顯。為從根本上解決農村經濟發(fā)展、城鎮(zhèn)青年就業(yè)問題，1968年中央開展了知識青年“上山下鄉(xiāng)”活動。1973年，中央下發(fā)《關于知識青年上山下鄉(xiāng)若干問題的試行規(guī)定（草案）》等文件，各省也紛紛制定“上山下鄉(xiāng)”政策性文件。通過知識青年“上山下鄉(xiāng)”，大量勞動力向農村轉移，形成了“亦工亦農”的獨特就業(yè)模式。

3.1978?2002年的保障就業(yè)政策

計劃經濟體制下的“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)模式和“全民就業(yè)”政策，導致城鎮(zhèn)就業(yè)形勢不斷惡化，失業(yè)問題突出。這一階段，黨和政府根據經濟結構、產業(yè)結構和就業(yè)方式的變化，提出要改革傳統(tǒng)就業(yè)體制，并制定了“三結合”“勞動合同制”“再就業(yè)工程”等保障就業(yè)政策，使我國就業(yè)政策體現(xiàn)出統(tǒng)籌性、多元化、市場化的鮮明特征。1980年8月，中共中央轉發(fā)全國勞動就業(yè)工作會議通過的《進一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作》的文件，明確“三結合”的就業(yè)方針，即“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導下，實行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結合”。我國就業(yè)政策從“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)模式正式向多元就業(yè)模式轉變。1983年，根據國有企業(yè)改革的用工需要，勞動人事部發(fā)布了《關于積極試行勞動合同制的通知》《關于招工考核擇優(yōu)錄用的暫行規(guī)定》等文件，使勞動合同制的就業(yè)政策初步確立。為推進勞動用工制度的并軌，1986年中央出臺了國營企業(yè)勞動用工專項規(guī)定，按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則建立勞動用工“雙軌制”。“雙軌制”所建立的固定工制度，使集體經濟和個體經濟贏得空前的發(fā)展，社會就業(yè)安置能力大幅提高。隨著1994年《中華人民共和國勞動法》的頒布，全員勞動合同制的就業(yè)政策得以全面推行。市場經濟的發(fā)展和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，使我國富余勞動力的再就業(yè)問題突出。為解決這一問題，1995年1月勞動部發(fā)布了《關于全面實施再就業(yè)工程的通知》，明確提出實施“再就業(yè)工程”，統(tǒng)籌處理好國有企業(yè)改革和再就業(yè)工程的關系，規(guī)范國有企業(yè)破產，并做好富余勞動力的再就業(yè)安置工作。世紀之交，中央根據經濟社會發(fā)展形勢需要，提出將就業(yè)與經濟、社會保障相結合的就業(yè)政策，并逐步放寬對農村勞動力的就業(yè)限制，為跨地區(qū)流動就業(yè)創(chuàng)造了條件。

4.2002?2012年的積極就業(yè)政策

黨的十六大以來，我國將就業(yè)工作提高到關乎改革發(fā)展全局的高度，明確提出積極的就業(yè)政策，初步建立起以“就業(yè)促進”“就業(yè)扶持”“社會保障”“就業(yè)服務”為內容的就業(yè)政策體系，使我國就業(yè)工作呈現(xiàn)體系化、多樣化、法制化、發(fā)展性的鮮明特征，從增加勞動量、降低失業(yè)率的政策取向，向著實現(xiàn)“更高質量和更充分就業(yè)”的政策目標邁進。從2002年開始，為適應市場經濟發(fā)展和國營經濟體制改革的需要，我國開始實行擴大內需、促進經濟增長和勞動就業(yè)的政策，制定并執(zhí)行有利于發(fā)揮就業(yè)彈性的措施，大力發(fā)展第三產業(yè)、勞動密集型產業(yè)和個體私營經濟。我國實行以對接就業(yè)需求為導向的勞動力市場政策，大力發(fā)展勞動力市場，完善勞動力市場服務功能，以政策扶持完善公共就業(yè)服務體系。國家相繼制定一系列鼓勵自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的政策，對服務型企業(yè)給予政策支持，通過拓展公益性崗位拓展就業(yè)空間，完善勞動力市場就業(yè)服務體系。為減少失業(yè)，中央制定了一系列宏觀調控政策，建立完善就業(yè)失業(yè)統(tǒng)計制度和失業(yè)預警機制，做好企業(yè)富余人員的分流安置工作，最大限度降低失業(yè)率。社會保障政策作為穩(wěn)定就業(yè)態(tài)勢的“防護網”，是新世紀新階段我國就業(yè)政策的工作重心。2002年，《中共中央、國務院關于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》等文件印發(fā)，初步建立起以基本生活保障制度、社會保險制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度為核心的社會保障體系。2008年《中華人民共和國就業(yè)促進法》的頒布，標志著我國就業(yè)再就業(yè)工作邁上法制化、制度化的軌道。2011年12月，我國第一部促進就業(yè)的國家級專項規(guī)劃《促進就業(yè)規(guī)劃（2011～2015年）》發(fā)布，標志著中央開始統(tǒng)籌經濟結構調整和就業(yè)結構之間的關系，強調要以產業(yè)帶動就業(yè)、以就業(yè)帶動創(chuàng)業(yè)，為就業(yè)空間的拓展提供了基本遵循。黨和政府一直將大學生就業(yè)問題作為工作重心，將推進大學生就業(yè)工作作為一項重要任務，先后制定下發(fā)了《關于加強普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》等系列文件，通過市場導向、政府調控、學校推薦、雙向選擇等政策推動大學生就業(yè)，以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育帶動大學生就業(yè)，服務經濟社會發(fā)展需要。

5.2012年以來的就業(yè)優(yōu)先政策

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央實行就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，將就業(yè)工作放在六大民生工程的首位，強調要“努力讓勞動者實現(xiàn)體面勞動、全面發(fā)展”，使我國就業(yè)政策朝著實現(xiàn)更高質量和更充分就業(yè)的新目標邁進。按照這一目標要求，黨和政府明確將就業(yè)工作作為扶貧脫貧的重要手段、供給側結構性改革的重要保障、新業(yè)態(tài)發(fā)展的重要動力，從而使我國就業(yè)工作獲得了新定位。我國在堅持積極就業(yè)政策的基礎上，將就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作納入政策范圍體系，制定并實施了《關于做好當前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》《關于強化實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略進一步推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見》，大力推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。為推動公共服務均等化發(fā)展，推動城鄉(xiāng)要素合理流動，構建勞動者終身教育培訓體系，中央制定了《人力資源市場暫行條例》《關于推行終身職業(yè)技能培訓制度的意見》等，從而使我國人力資源市場邁上規(guī)范化、市場化的新臺階。

（二）新中國70年就業(yè)政策的巨大成就

在70年的光輝歷程中，黨和政府始終立足于我國是一個人口大國的客觀實際，將解決人民就業(yè)問題放在重要地位。在不同的歷史時期，我國根據經濟社會發(fā)展實際和社會主要矛盾的時代轉換，堅持將解決勞動者就業(yè)問題作為優(yōu)先的政策目標，不斷調整和完善就業(yè)政策，積極開展探索，使我國就業(yè)渠道更加通暢，就業(yè)結構顯著優(yōu)化，就業(yè)保障機制更加完善，就業(yè)管理體制更加科學，就業(yè)工作逐步邁上法制化的軌道，取得了舉世矚目的巨大成就。

1.就業(yè)規(guī)模不斷擴大，有效維護了社會穩(wěn)定

就業(yè)是最大的民生，直接關系著民眾的生存需求，關乎到社會的穩(wěn)定和諧。新中國成立初期，一度出現(xiàn)了不少企業(yè)關門、解雇工人等現(xiàn)象，造成城鎮(zhèn)勞動力大量失業(yè)。據統(tǒng)計，1949年我國城鎮(zhèn)失業(yè)者高達474.2萬人，失業(yè)率高達23.6%。全國就業(yè)人員從1949年的18 082萬人增加到2018年的77 586萬人，擴大了3.29倍;城鎮(zhèn)就業(yè)人員從1949年的1533萬人增加到2018年的43 419萬人，增長了27.32倍;城鎮(zhèn)失業(yè)率從23.6%降低到3.8%。我國適時地制定并實施了符合國情的就業(yè)政策，既滿足了廣大勞動者的基本生存需求，又維護了社會穩(wěn)定。

2.就業(yè)結構顯著優(yōu)化，勞動者素質明顯提高

新中國成立時還是一個典型的農業(yè)國，工業(yè)所占比重較小，因而大量勞動力集中在農村，城鎮(zhèn)勞動力比例相對較低。經過70年的發(fā)展，我國的產業(yè)結構、經濟結構都發(fā)生了巨大變化，由此帶來了就業(yè)結構的變化和勞動者素質的提高。據統(tǒng)計資料顯示，1949年，全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員只有1533萬人，僅占全國就業(yè)人員的8.5%，絕大部分勞動者在鄉(xiāng)村就業(yè)。2018年，我國城鎮(zhèn)就業(yè)人員已經達到43 419萬人，占全國就業(yè)人員的比重達到55.96%（見圖1、圖2）。城鄉(xiāng)就業(yè)結構也發(fā)生了巨大變化。在城鄉(xiāng)就業(yè)結構發(fā)生根本性改變的同時，勞動者在三大產業(yè)中的就業(yè)比例發(fā)生了根本性改變。與1952年相比，2017年我國就業(yè)總人數(shù)由20 729萬人增加到77 640萬人，其中從事第一產業(yè)的占比從83.5%下降到27%，從事第二產業(yè)的占比從7.4%提高到28.1%，從事第三產業(yè)的占比從9.1%提高到44.9%（見圖3）。勞動者在產業(yè)結構中的就業(yè)比例的變化充分表明，我國的產業(yè)結構在不斷優(yōu)化，城鄉(xiāng)二元經濟發(fā)展差距在不斷縮小，勞動者的整體素質明顯提高，適應就業(yè)壓力的能力不斷增強。與1952年相比，2017年我國就業(yè)人員平均教育年限從5.8年提高到10.2年，其中，大專及以上文化程度者所占比重由0.9%上升到19.5%;小學及以下文化程度的比重由62.6%下降到19.2%（見圖4）。

3.社會保障機制不斷完善，構建了良好的就業(yè)緩沖平臺

新中國成立70年來，社會保障經歷了從無到有、從城鎮(zhèn)到農村、從職業(yè)人群到城鄉(xiāng)居民、從不完善到比較完善的發(fā)展過程。社會保障的內容不斷豐富，從傳統(tǒng)的社會求助、社會福利、優(yōu)撫安置、住房保障和慈善事業(yè)到現(xiàn)在的最低生活保障、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保險，實現(xiàn)了從單位福利向統(tǒng)籌互濟的社會保險的轉變。在社會保險內容不斷擴大的同時，社會保險管理服務體系也更加完善，全國已經建立7400多個社會保險經辦服務機構，在城市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立勞動保障事務所，不斷推進對參保人員的社會化管理服務。據統(tǒng)計資料顯示，隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展，社會保險的覆蓋面不斷擴大，待遇水平顯著提高。這為社會的困難群體，特別是富余勞動力實現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)構建了一個緩沖平臺，使他們有機會獲得更適合自己的就業(yè)崗位。

4.就業(yè)管理體制基本形成，逐步邁上法制化的軌道

在不斷的改革和實踐創(chuàng)新中，我國的就業(yè)管理體制更加靈活多樣，實現(xiàn)了由計劃安置就業(yè)、計劃安置與市場調節(jié)相結合就業(yè)到以市場供求決定就業(yè)為主的就業(yè)管理體制的轉變，使勞動者和用人單位作為勞動力市場供需雙方的主體地位得以確立，由市場供求決定的就業(yè)雙方選擇機制初步形成。隨著市場經濟的發(fā)展，我國就業(yè)渠道更加寬廣，就業(yè)形式更加多樣，就業(yè)范圍逐步擴大，人口流動機制更趨科學。隨著1994年《中華人民共和國勞動法》等一系列法律的出臺，我國勞動就業(yè)法律體系日趨完善，就業(yè)管理體制逐步走上法制化的軌道。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將促進就業(yè)擺在經濟發(fā)展的優(yōu)先地位，堅持將就業(yè)工作作為社會和諧穩(wěn)定的壓艙石，在深化制度改革創(chuàng)新中不斷落實以人民為中心的發(fā)展理念，先后制定出臺了《關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》等一系列政策文件，使我國高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)、農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)以及農村貧困人口就業(yè)脫貧等進入快車道，擴大就業(yè)與經濟發(fā)展的聯(lián)動效應日益凸顯。

二、新中國70年就業(yè)政策變遷的基本經驗

新中國70年的奮斗歷程，是不斷謀求民生福祉、切實改善人民群眾生活狀況的實踐歷程。在從生存型幸福邁向發(fā)展型幸福的偉大實踐中，我國就業(yè)政策始終以保障和改善民生為根本，以鞏固社會穩(wěn)定為前提，以嚴控失業(yè)率和增加就業(yè)率為目標，以適應經濟發(fā)展水平和經濟體制改革為基準，在實現(xiàn)更高質量和更充分就業(yè)的基礎上，朝著民生幸福的宏偉目標邁進。

（一）就業(yè)政策以保障和改善民生為根本

就業(yè)是最大的民生，也是維護社會公平與正義的基本保障。我國就業(yè)政策的立足點和出發(fā)點，就是要解決人們的基本生存和物質生活問題。以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人堅持“人人享有勞動的權利、不勞動者不食”的就業(yè)理念，認為保證公民的勞動權是由社會主義國家的性質決定的。只有人民安居樂業(yè)，才能促進經濟社會發(fā)展，從而為我國就業(yè)政策的制定提供了基本遵循。改革開放以來，以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人，提出要想盡一切辦法來解決廣大勞動者的就業(yè)問題，讓每個人都有施展才能的勞動崗位，使勞動者自身得到發(fā)展，價值得到實現(xiàn)。以江澤民同志為主要代表的中國共產黨人明確提出了“就業(yè)是民生之本”的重要論述，認為擴大就業(yè)、促進再就業(yè)，關系到人民生活水平的提高。以胡錦濤同志為主要代表的中國共產黨人提出，就業(yè)是人民群眾改善生活的基本前提和基本途徑。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央積極貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，提出實行就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。我國就業(yè)政策的演進充分體現(xiàn)了保障民生、關注民生、發(fā)展民生的理念。

（二）就業(yè)政策以維護社會穩(wěn)定為前提

就業(yè)不僅是一個民生問題，而且是一個政治問題、社會問題。它不僅與普通民眾的生活相聯(lián)系，而且與社會穩(wěn)定發(fā)展相聯(lián)系。新中國成立以來，黨和政府始終把就業(yè)作為關系社會穩(wěn)定的重要問題來抓。新中國成立初期，以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人針對各種反動勢力對新生政權的攻擊，特別是失業(yè)的知識分子和失業(yè)工人的不滿情緒影響到新生政權的鞏固和完善問題，強調指出，要“……拿出二十億斤糧食解決失業(yè)工人的吃飯問題，使失業(yè)工人擁護我們”。改革開放以后，黨中央更加關注就業(yè)問題。針對中國是一個農業(yè)大國，農村勞動力相對富余的情況，強調不解決農民的生活問題，就沒有中國的安定。以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人認為：“落實政策問題、就業(yè)問題、上山下鄉(xiāng)知識青年回城市問題，這些都是社會、政治問題?！币越瓭擅裢緸橹饕淼闹袊伯a黨人進一步強調了就業(yè)問題的重要性，明確指出：“擴大就業(yè)，促進再就業(yè)，關系改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。”以胡錦濤同志為主要代表的中國共產黨人認為就業(yè)是民生之本，關系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，因此應高度關注就業(yè)和再就業(yè)工作，將其作為保障和改善民生的頭等大事。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將就業(yè)工作置于關乎國家和民族認同的高度，強調指出：“就業(yè)是社會穩(wěn)定的重要保障。一個人沒有就業(yè)，就無法融入社會，也難以增強對國家和社會的認同?！睆膶嵺`的角度看，從動員知識青年上山下鄉(xiāng)到鼓勵支持下崗、失業(yè)人員再就業(yè)，以及鼓勵大學生多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)，都是根據經濟社會發(fā)展的需要，從社會穩(wěn)定的角度作出的務實選擇。

（三）就業(yè)政策以適應經濟發(fā)展水平和經濟體制改革為基準

就業(yè)的規(guī)模和質量受經濟發(fā)展水平和經濟體制的制約，經濟發(fā)展方式、經濟增長速度、經濟體制的改革對就業(yè)政策都會產生影響。在傳統(tǒng)的計劃經濟體制下，由于實行的是粗放型經濟發(fā)展方式，只重視經濟發(fā)展速度，忽視經濟發(fā)展效益，由此產生的就業(yè)政策體現(xiàn)出大量勞動力的投入，實行全員就業(yè)的政策，在實踐上表現(xiàn)為對勞動力實行統(tǒng)包統(tǒng)配、計劃安置，不允許勞動力特別是農村勞動力自由流動。改革開放以來，特別是確立社會主義市場經濟體制以來，由于經濟發(fā)展方式的變化，勞動力資源配置不再是簡單地通過行政手段來進行，而是通過市場來進行配置，勞動力可以自由流動，用人單位獲得了較大的用人自主權，就業(yè)政策及實施開始體現(xiàn)出市場性、多元性和靈活性的特點。在推動經濟發(fā)展過程中，我國制定了科學合理的就業(yè)政策，從擴大企業(yè)用人自主權，到推行“三結合”的就業(yè)政策，再到全員勞動合同制以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)政策及實施的發(fā)展過程，乃至新時代推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的舉措，充分體現(xiàn)了適應經濟發(fā)展和經濟體制改革的要求，也是我國就業(yè)政策與時倶進的重要表現(xiàn)。

（四）就業(yè)政策以控制失業(yè)率和增加就業(yè)率為目標

隨著歷史的車輪邁進新世紀新階段，我國經濟社會發(fā)展進入了歷史發(fā)展的關鍵期。所謂關鍵期，就是各種利益關系交織、各種經濟社會矛盾日益激化的時期，是改革更加困難的攻堅期。在歷史關鍵期的各種矛盾和沖突中，就業(yè)再就業(yè)問題是較為突出的矛盾和沖突，特別是作為一個人口大國，面臨著人口基數(shù)大、勞動年齡人口總數(shù)大、農村富余勞動力規(guī)模大、就業(yè)困難群體數(shù)量大的現(xiàn)實。如何有效地控制失業(yè)率，努力創(chuàng)造條件增加就業(yè)崗位，提高就業(yè)率，成為關系國計民生、社會穩(wěn)定和諧的重大問題。正是在這樣的環(huán)境下，黨中央、國務院站在新世紀新階段全面推進中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的時代高度，在總結國內外就業(yè)政策的經驗教訓的基礎上，推動就業(yè)政策由保障基本生活向促進就業(yè)發(fā)展的轉變，提出了體現(xiàn)階段性發(fā)展特色的積極的就業(yè)政策：以擴大就業(yè)、促進就業(yè)，實現(xiàn)社會就業(yè)更加充分為目標，強調大力發(fā)展經濟以擴大就業(yè)規(guī)模;以政策扶持鼓勵勞動者自謀職業(yè)和創(chuàng)業(yè);以稅收和保險優(yōu)惠鼓勵企業(yè)吸納下崗失業(yè)人員;加強職業(yè)培訓，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)發(fā)展;進一步完善社會保障制度，構建相對穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境;加大就業(yè)政策扶持，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，提高就業(yè)質量;堅持將就業(yè)作為脫貧致富的重要手段，以產業(yè)帶動就業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)等。強調以控制失業(yè)率和促進就業(yè)率為目標，就是要做好就業(yè)政策的戰(zhàn)略設計，站在經濟社會發(fā)展的大局思考就業(yè)問題，形成以經濟增長帶動就業(yè)擴大，就業(yè)擴大推動經濟發(fā)展，進而形成經濟社會良性運行、耦合互動的良好格局。黨的十八大以來，特別是中國特色社會主義進入新時代以來，以控制失業(yè)率和增加就業(yè)率為目標的就業(yè)政策效應進一步增強。

三、新中國70年就業(yè)政策變遷的啟示

我國正處于經濟社會發(fā)展的歷史轉型期，既有經濟發(fā)展方式和經濟結構、產業(yè)結構的轉變調整，又有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農村大量富余勞動力的轉移，加上歷史上生育高峰產生的適齡勞動力高峰供給的影響，21世紀前20年都將面臨較為嚴重的就業(yè)和再就業(yè)問題。解決好這一問題，成為我國相當長時間內的一個重大課題?？偨Y新中國70年就業(yè)政策變遷的經驗教訓，結合當前我國經濟社會發(fā)展的特點，特別是就業(yè)和再就業(yè)發(fā)展的實際，新時代做好就業(yè)和再就業(yè)工作，需要正確處理好五方面的關系。

（一）正確處理好經濟發(fā)展、產業(yè)結構調整與擴大就業(yè)的關系

從經濟社會發(fā)展的總體態(tài)勢來看，經濟發(fā)展與擴大就業(yè)是相互促進、相互影響的關系。經濟發(fā)展對擴大就業(yè)有促進作用，經濟發(fā)展是擴大就業(yè)的重要途徑。也應看到，經濟發(fā)展方式的變化在不同時期對就業(yè)的影響是不同的。當經濟發(fā)展主要依靠信息技術推動時，經濟發(fā)展對就業(yè)的影響可能不是擴大就業(yè)而是減少就業(yè)。這就清楚地告訴我們，在加速國家工業(yè)化，特別是以信息化帶動工業(yè)化、以工業(yè)化促進信息化的發(fā)展過程中，一定要把經濟發(fā)展與擴大就業(yè)結合起來，注重發(fā)揮經濟發(fā)展在拉動就業(yè)中的彈性效應，妥善處理好產業(yè)結構和就業(yè)結構的關系，努力實現(xiàn)經濟發(fā)展與擴大就業(yè)的良性互動。

經濟結構、產業(yè)結構的調整與擴大就業(yè)也是相互促進、相互影響的關系。經濟結構、產業(yè)結構的調整，一方面會增加一些新的技術含量較高的就業(yè)崗位和就業(yè)機會，使掌握現(xiàn)代科學技術的勞動者有機會獲得就業(yè)崗位，對擴大就業(yè)有促進作用;另一方面會減少一些技術含量低的就業(yè)崗位和就業(yè)機會，使一些技術含量低、生產設備落后、生產能力過剩企業(yè)的從業(yè)人員失去就業(yè)機會，產生擠出效應。因此，在進行經濟結構、產業(yè)結構調整的過程中，一定要從我國人口多、勞動力相對豐富且素質總體不高的實際出發(fā)，有計劃、有步驟地推進經濟結構和產業(yè)結構調整，不搞一刀切，在大力發(fā)展高新技術產業(yè)，推進信息化、技術化的同時，要注重發(fā)揮我國勞動力資源優(yōu)勢，不斷優(yōu)化投資環(huán)境，積極支持和發(fā)展就業(yè)容量大、市場需求旺的勞動密集型企業(yè);在大力發(fā)展公有制經濟、增強國家總體實力的同時，積極鼓勵非公有制經濟的發(fā)展，為擴大就業(yè)構建更加寬廣的平臺;不斷調整一、二、三產業(yè)的就業(yè)結構，充分發(fā)揮第三產業(yè)在擴大就業(yè)中的作用。

（二）正確處理好政府促進就業(yè)、完善社會保障與擴大就業(yè)的關系

在社會主義市場經濟條件下，政府對擴大就業(yè)的作用與計劃經濟條件下有著很大的區(qū)別。政府對擴大就業(yè)不再實行統(tǒng)包統(tǒng)配，而是強調加強宏觀指導，主要發(fā)揮如下作用：一是提供政策導向、政策扶持，構建擴大就業(yè)的政策平臺;二是建立和完善就業(yè)環(huán)境，挖掘就業(yè)資源，開拓就業(yè)市場，提供就業(yè)服務;三是規(guī)范就業(yè)秩序，完善就業(yè)制度，督促檢查就業(yè)法律法規(guī)的實施情況，使擴大就業(yè)在有序合法的軌道中推進。

解決好就業(yè)問題，必須確保社會保障制度與擴大就業(yè)之間的良性互動。社會保障制度的建立為勞動力的合理流動構建了穩(wěn)定的平臺，對緩解社會失業(yè)壓力、促進擴大就業(yè)具有積極意義。擴大就業(yè)既可減少社會保障的支出，又能增加社會保障基金收入。處理好社會保障與擴大就業(yè)的關系，就是要科學合理地確定下崗失業(yè)人員的最低生活保障標準，既要確保下崗失業(yè)人員的基本生活得到保障，又不能助長“懶漢”行為。社會保障應在解決下崗失業(yè)人員基本生活問題的同時，激發(fā)下崗失業(yè)人員不安于現(xiàn)狀、努力尋求就業(yè)和再就業(yè)的熱情和斗志。要不斷完善社會保障機制，擴大覆蓋面和受眾面，為合理的社會流動提供政策保障。與此同時，還要積極創(chuàng)造條件，努力幫助下崗失業(yè)人員實現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)，不斷擴大就業(yè)規(guī)模和比例，從根本上提高廣大勞動者的生活保障水平。

（三）正確處理好高校辦學模式與大學生就業(yè)的關系

大學生就業(yè)問題是黨和政府高度重視的問題，也是解決當前就業(yè)問題的首要問題。因此，應將解決大學生就業(yè)問題擺在更加突出的地位，將變革高校辦學模式、推動人才培養(yǎng)模式改革作為重點。在推動高等教育改革上，將產教融合、校企結合作為辦學重點，將培養(yǎng)學生的創(chuàng)新精神和實踐動手能力作為重點，不斷提高高等教育人才培養(yǎng)與市場需要的匹配度，從而實現(xiàn)人才培養(yǎng)與市場需求的有效對接。

解決好我國大學生就業(yè)問題，必須從根本上解決人才市場的結構性失調問題。一要處理好高校辦學理念與大學生培養(yǎng)目標的關系。積極變革高校辦學理念，按照錯位競爭、特色發(fā)展的要求，突出學生創(chuàng)新能力和實踐動手能力的培養(yǎng)，使高校人才培養(yǎng)更加貼近市場需求。大力推進高等教育供給側結構性改革，優(yōu)化高校區(qū)域布局、學科結構、專業(yè)設置，推動高等教育分類發(fā)展，形成多元開放的發(fā)展新格局，為大學生就業(yè)奠定基礎。二要處理好課程和專業(yè)設置與大學生就業(yè)的關系。根據創(chuàng)新型、復合型、應用型人才培養(yǎng)的要求，積極貫徹“以學生為本、需求導向、持續(xù)改進”的新理念，以產業(yè)發(fā)展引導課程改革，以行業(yè)需求優(yōu)化專業(yè)設置，在持續(xù)改善學生素質結構的基礎上，不斷提升學生的綜合競爭力，為大學生就業(yè)提供更好的智力支撐。三要處理好高校的培養(yǎng)目標與大學生就業(yè)的關系。高校人才培養(yǎng)目標定位必須遵循市場經濟規(guī)律，建立學科專業(yè)動態(tài)調整機制，始終堅持將培養(yǎng)目標的功能性要求作為第一需要。按照“適銷對路”的要求，根據市場發(fā)展和經濟社會實際，分類設置人才培養(yǎng)目標，全面推進教學內容、課程體系、教學方法、實踐育人體系等方面的系統(tǒng)變革，不斷創(chuàng)新人才培養(yǎng)方式，大力提高大學生的創(chuàng)新精神和實踐動手能力，著力培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實踐動手能力的社會主義建設接班人。

（四）正確處理好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與農村富余勞動力轉移的關系

我國的就業(yè)問題不僅是城鎮(zhèn)勞動力的就業(yè)問題，而且在未來的發(fā)展中更多地會表現(xiàn)為農村富余勞動力的轉移和安置問題，特別是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史進程中，如何解決農村勞動力的轉移問題將成為解決就業(yè)問題的重要問題。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，應積極促進農村富余勞動力向非農領域的就業(yè)轉移。一是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中要重視發(fā)展農村教育，不斷提高廣大農村富余勞動力的素質，轉變舊的意識和觀念，樹立體現(xiàn)城市文明的規(guī)則意識、交通意識、衛(wèi)生意識、生態(tài)意識以及城市公共生活意識等，提高農村富余勞動力的就業(yè)能力。二是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中要加強二、三產業(yè)的發(fā)展，提升就業(yè)容量，為加快農村富余勞動力的轉移構建發(fā)展平臺。三是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中要鼓勵和支持非公有制經濟的發(fā)展，為非公有制經濟的發(fā)展創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，為大量農村富余勞動力的轉移創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。四是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中要不斷深化戶籍管理制度改革，徹底打破因戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元分割格局，構建城鄉(xiāng)勞動者自由流動的良性互動機制，促進農村富余勞動力穩(wěn)定有序轉移。

（五）正確處理好國際合作與勞動力國際流動的關系

隨著經濟全球化的發(fā)展，各國之間的聯(lián)系會越來越緊密，各國之間的相互交往會更加頻繁。國際經濟合作中的勞動力流動不僅會帶動經濟的發(fā)展和商品的流動，而且會影響各國勞動力的就業(yè)狀況，形成新的就業(yè)壓力和就業(yè)沖擊。

正確處理好國際合作與勞動力國際流動的關系，要求在加強國際合作時做好如下方面的丁.作：一是在調整出口產業(yè)結構、提高國際競爭力的同時，從我國勞動力資源豐富的實際出發(fā)，突出勞動密集型產業(yè)和產品的優(yōu)勢，參與國際經濟競爭，減少國內就業(yè)壓力。二是在勞務輸出中要加強對勞動力的培訓教育，提高勞動者的知識文化水平，使其掌握國際勞務常識和慣例，增強競爭意識和風險意識，為勞動力的國際交流與合作奠定基礎。三是進一步打破服務貿易壁壘，營造勞動力自由流動的良好環(huán)境。在國際服務貿易發(fā)展平臺上，致力于促進國際多邊合作，逐步削減和消除貿易壁壘，構建勞動力自由流動的國際市場環(huán)境，以便更好地借助國際勞務市場解決國內的就業(yè)壓力，使大量勞動力通過勞動密集型產品的出口帶動勞動力的跨國流動，通過直接的勞務輸出緩解國內的就業(yè)矛盾。

四、新時代完善就業(yè)政策的對策建議

就業(yè)問題作為關系民生福祉的重要問題，已成為當前制約民生幸福指數(shù)的重要影響因素。推進新時代就業(yè)水平的提升，需要在調結構、保民生、補短板等方面持續(xù)用力，在全面建成小康社會的決勝期使廣大勞動者生活得更加體面、更有尊嚴。

（一）堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激活就業(yè)工作的內生動力

就業(yè)是最大的民生。解決就業(yè)問題要靠發(fā)展，只有通過高質量的發(fā)展，才能達到高水平就業(yè)，因此應將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)作為推動高質量發(fā)展的關鍵，在高質量發(fā)展中實現(xiàn)優(yōu)質就業(yè)，達到“高水平生活”的目標。堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，應從如下方面著手：一是選擇有利于擴大就業(yè)的經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮經濟增長對就業(yè)的拉動效應。實踐證明，經濟增長并不直接拉動就業(yè)，“無就業(yè)增長”已經成為當代新型經濟體的常態(tài)。就業(yè)彈性作為衡量二者關聯(lián)度的標準，近年來在我國持續(xù)走低，已從20世紀80年代的0.32降低到目前的0.1左右。事實表明，我國經濟增長對就業(yè)的拉動效應在降低，這種局面在大數(shù)據和智能化時代將表現(xiàn)得更為明顯。在推動經濟發(fā)展中，應將小微企業(yè)作為拉動就業(yè)的重點，發(fā)揮高質量發(fā)展對拉動高水平就業(yè)的耦合效應。二是積極推動以“雙創(chuàng)”帶動就業(yè)的“倍增計劃”。實踐證明，“雙創(chuàng)”計劃對拉動就業(yè)效果顯著。要進一步加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策扶持，通過稅收優(yōu)惠、金融支持、創(chuàng)業(yè)補貼、場租補貼等措施，為就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作提供政策保障。著力加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺建設，積極打造“互聯(lián)網+”就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務平臺，加大創(chuàng)業(yè)培訓，加強創(chuàng)業(yè)指導，積極推進創(chuàng)業(yè)孵化基地建設，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系和工作機制。

（二）加快第三產業(yè)發(fā)展，提高產業(yè)結構與就業(yè)結構的匹配度

產業(yè)結構與就業(yè)結構的匹配度直接決定著勞動力就業(yè)狀況。實踐證明，“若某一產業(yè)的結構偏離度為正，就是說就業(yè)比重高于增加值比重，則說明該行業(yè)相對勞動生產率較低，存在勞動力轉出的可能;反之則存在勞動力轉入的可能。推動第三產業(yè)發(fā)展，提高產業(yè)結構與就業(yè)結構的匹配度，應從如下方面著力：一是堅持第三產業(yè)的發(fā)展主體地位，大力提高現(xiàn)代服務業(yè)質量。著力發(fā)揮現(xiàn)代服務業(yè)對其他產業(yè)的滲透性和拉動就業(yè)的高輻射效應，加大傳統(tǒng)服務業(yè)的轉型升級，通過引入人才、技術、信息等新要素，推動我國服務業(yè)發(fā)展從滿足基本生存需求向追求高品質生活的轉變。二是大力發(fā)展生產性服務業(yè)，推動服務業(yè)結構調整。應突出生產性服務業(yè)在產業(yè)交融與拉動就業(yè)方面的驅動作用，將信息咨詢、現(xiàn)代物流、新興產品的研發(fā)和會計稅務等作為產業(yè)發(fā)展重點，推動生產性服務業(yè)加快發(fā)展。要高標準制定生產性服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從嚴落實生產性服務業(yè)標準體系。三是大力加強職業(yè)技能培訓，完善第三產業(yè)勞動力供給結構。大力推行農民職業(yè)教育，切實抓好公共就業(yè)服務，完善就業(yè)培訓服務體系。完善農業(yè)富余勞動力再就業(yè)培訓機制。大力發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，推進產教融合與協(xié)同育人，為現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展對口輸送人才。

（三）實行就業(yè)托底工程，加大對特殊重點群體的就業(yè)幫扶力度

始終堅持將解決就業(yè)問題作為民生工程的“兜底”工程，將特殊重點群體就業(yè)幫扶體系建設作為重點。習近平總書記強調指出：“要切實做好以高校畢業(yè)生為重點的青年就業(yè)工作，加強城鎮(zhèn)困難人員、退役軍人、農村轉移勞動力就業(yè)工作，搞好職業(yè)技能培訓、完善就業(yè)服務體系，緩解結構性失業(yè)問題?！本唧w而言，要從如下方面著手：一是深入實施高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)促進計劃。認真落實《關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》，加大高校大學生的就業(yè)指導和專項服務，引導大學生做好職業(yè)生涯規(guī)劃，提高就業(yè)的針對性和競爭力。切實抓好大學生基層就業(yè)服務計劃，引導畢業(yè)生在基層崗位鍛煉成長、建功立業(yè)。二是切實抓好返鄉(xiāng)農民工的就業(yè)再培訓工作。積極創(chuàng)造平臺，抓好再就業(yè)培訓工作，優(yōu)化用工信息服務，規(guī)范人力資源管理，提高農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，推動農村富余勞動力的轉移積極探索“互聯(lián)網+培訓”的多元合作機制，切實提高就業(yè)培訓管理和就業(yè)培訓效率，培養(yǎng)現(xiàn)代新型農民。推行新時代農民工技能培訓專項行動計劃，根據產業(yè)行業(yè)需要開展針對性的技能培訓，為鄉(xiāng)村振興輸送專業(yè)人才。三是加大對就業(yè)困難特殊群體的資金扶持。將解決困難群體就業(yè)問題與精準扶貧結合起來，建立多元化對口幫扶機制，完善特殊群體救助體系，通過社會保障的“兜底工程”為脫貧攻堅提供政策保障。

（四）完善就業(yè)服務體系，積極創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境

推動就業(yè)工作離不開良好的外部環(huán)境，應大力完善就業(yè)政策，推動就業(yè)服務制度的有效供給。要“實施更加積極的就業(yè)政策，完善創(chuàng)業(yè)扶持政策，加強對靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)的支持，提高技術工人待遇”。一是構建以“就業(yè)式增長”為核心的公共政策體系。積極推動產業(yè)結構和就業(yè)結構的有序銜接，大力發(fā)展有利于增加就業(yè)的生產性服務業(yè)、規(guī)模以下小企業(yè)和微型企業(yè)，制定科學合理的投資政策，完善勞動力市場機制，提高產業(yè)結構與就業(yè)結構的匹配度，確保實現(xiàn)“高就業(yè)增長”。二是建立更加靈活高效的人才管理機制。突出解決好人才流動的體制機制性障礙，建立科學合理的人才流動機制。加大創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)，建立適應新業(yè)態(tài)的勞動用工和社保制度，努力形成有利于人才發(fā)揮作用的機制，為“雙創(chuàng)”工作提供人才支持。強化就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系建設，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新搭建平臺。三是大力推進就業(yè)服務公共事業(yè)建設。加大配套資金支持，強化勞動力就業(yè)的指導功能，推動就業(yè)服務的專業(yè)化、數(shù)字化建設。建立就業(yè)登記制度，完善就業(yè)信息發(fā)布制度，構建統(tǒng)一開放的就業(yè)服務平臺，推動勞動力資源的科學配置。完善政府績效考核體系，將就業(yè)率納入政府績效考核范圍。四是加大新時代工會建設，發(fā)揮工會組織在職業(yè)培訓、職業(yè)介紹中的紐帶作用，推動工會工作與政府就業(yè)信息的互聯(lián)互通，著力提高工會組織在勞動力就業(yè)與培訓中的建設性作用。

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