普蓂喆　呂新業(yè)　鐘鈺

內(nèi)容提要：我國糧食產(chǎn)需關(guān)系經(jīng)歷了從產(chǎn)不足需到產(chǎn)需穩(wěn)定、豐年略有余的轉(zhuǎn)變。從產(chǎn)需張弛視角來看，我國糧食政策演進可分為五個階段，其變遷邏輯表現(xiàn)為：在產(chǎn)不足需背景下，注重數(shù)量安全和經(jīng)濟安全;隨著產(chǎn)需矛盾逐漸彌合，消費升級強調(diào)“質(zhì)”“量”并重，注重經(jīng)濟與市場安全。在每個階段，市場反應(yīng)與政府決策相互交織、動態(tài)適應(yīng)、共同推進。為促進未來糧食產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，應(yīng)堅持糧食生產(chǎn)主動權(quán)、強化科技支撐、深化市場化改革、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整。

關(guān)鍵詞：糧食政策;糧食安全;產(chǎn)需關(guān)系

中圖分類號：F320.2??文獻標識碼：A??文章編號：1003-7543（2019）04-0103-12

糧食安全是各國政府關(guān)注的重大戰(zhàn)略問題，更是關(guān)乎我國國計民生的永恒主題。我國的糧食產(chǎn)需關(guān)系長期偏緊，確保全國人民的“飯碗”一直是糧食政策的著力點。改革開放以后，糧食生產(chǎn)力得到充分釋放，但政策市場化改革與糧食市場波動疊加，導(dǎo)致糧食產(chǎn)需關(guān)系頻繁倒轉(zhuǎn)，糧食政策不斷反復(fù)。隨著政府調(diào)控經(jīng)驗的積累，糧食政策趨于穩(wěn)定，且取得了糧食產(chǎn)量持續(xù)增長的突出成績。產(chǎn)需關(guān)系的歷次倒轉(zhuǎn)，與糧食支持政策相互作用，成為推動糧食政策演變與完善的主要驅(qū)動力。目前，盡管我國糧食產(chǎn)量連續(xù)穩(wěn)定在6000億公斤以上，但糧食產(chǎn)需關(guān)系仍不容樂觀。人民對美好生活的向往對糧食生產(chǎn)提出了優(yōu)質(zhì)高效的迫切需要，糧食產(chǎn)需關(guān)系的范疇早已跳出過去保障數(shù)量安全、保證農(nóng)民收益的傳統(tǒng)范疇。糧食產(chǎn)需面臨新的結(jié)構(gòu)性錯位，加上資源環(huán)境和國際市場的約束收緊，產(chǎn)需“緊平衡”狀態(tài)很容易被打破。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部的成果預(yù)測，2020年以后糧食供求關(guān)系將會再次回到“緊平衡”;2025年以后，國內(nèi)糧食供求關(guān)系可能再次出現(xiàn)階段性結(jié)構(gòu)失衡。2013年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧”;2018年中央農(nóng)村工作會議進一步指出，“要毫不放松地抓糧食生產(chǎn)，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。梳理糧食產(chǎn)需張弛關(guān)系及相應(yīng)的糧食政策演變，有助于把握未來糧食政策改革走向，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、糧食產(chǎn)需關(guān)系演變及政策演進

改革開放以前，糧食政策呈現(xiàn)明顯的計劃性，糧食生產(chǎn)服務(wù)于工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展。改革開放以后，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力潛能的釋放，糧食產(chǎn)需關(guān)系發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。產(chǎn)需關(guān)系放松推動了糧食政策的市場化進程，但政策本身對產(chǎn)需關(guān)系也有反作用，兩者相互作用、共同演進。

（一）從糧食短缺到解決溫飽（1978?1984年）1978?1984年，糧食長期供求緊缺局面得以扭轉(zhuǎn)。這一時期，國家一方面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，另一方面通過大幅提高糧食統(tǒng)購價，扭轉(zhuǎn)了糧食長期供求緊缺和農(nóng)民收入低下的局面，切實增加了農(nóng)民收入，促進了糧食產(chǎn)量大幅增加（見圖1）。

1978年12月，鄧小平同志作了《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的報告，指出“在經(jīng)濟計劃和財政、外貿(mào)等方面應(yīng)給予更多的自主權(quán)。當(dāng)前最迫切的是擴大……生產(chǎn)隊的自主權(quán)”。實際上，在1978年前部分地區(qū)就率先試行了“包產(chǎn)到戶”與“包干到戶”。1979年9月黨的十一屆四中全會通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》提出，國家制定的糧食統(tǒng)購價格平均提高20%，超購部分在這個基礎(chǔ)上再加價50%。1980年，國家小麥統(tǒng)購價格進一步提局4.6%。1981年，大豆價格進一步提高了50%，并取消大豆超購加價。1981年，國家首次對西藏地區(qū)取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷任務(wù)。從1982年糧食年度開始，中央對?。▍^(qū)、市）實行了糧食征購、銷售、調(diào)撥包干一定三年的辦法（見表1，下頁）。

兩類政策疊加使農(nóng)民生產(chǎn)積極性高漲，農(nóng)民收入和糧食產(chǎn)量顯著提高。據(jù)統(tǒng)計，1977年農(nóng)村居民人均純收入僅為117元，而到1984年已增加到355元。1978年，全國糧食總產(chǎn)量為30 477萬噸;到1984年，糧食總產(chǎn)量達到40 731萬噸，相比1978年，增加10 254萬噸，增幅達33.6%。糧食產(chǎn)量快速增加，到1983年第一次出現(xiàn)了“賣糧難”問題，1984年人均糧食產(chǎn)量超過了390公斤，創(chuàng)下新中國成立以來人均糧食產(chǎn)量最高歷史紀錄，當(dāng)年糧食露天存放量達到300多億公斤，出現(xiàn)了“收不起、存不下、調(diào)不走、銷不掉”的問題。

（二）從波動中增長到供過于求（1985?1998年）

1985?1998年糧食產(chǎn)需關(guān)系極不穩(wěn)定，呈現(xiàn)波動幅度大、調(diào)轉(zhuǎn)頻次高的特點。糧食生產(chǎn)盡管總體上呈現(xiàn)上升趨勢，但明顯有“一年減、兩年增”的規(guī)律性波動。具體來看，1985年大幅減產(chǎn)，1986?1987年連續(xù)增長;1988年減產(chǎn)，1989?1990年大增;1991年減產(chǎn)，1992?1993年又大幅增長，1993年達45 649萬噸，為當(dāng)時歷史最高紀錄;但1994年轉(zhuǎn)而減產(chǎn)1000多萬噸，1995?1996年糧食又增產(chǎn)，尤其是1996年首次突破5000億公斤大關(guān);1997年減產(chǎn)約1000萬噸，但1998年逆轉(zhuǎn)突破，增產(chǎn)2800萬噸。三大主糧產(chǎn)需關(guān)系走勢也基本相符，伴隨1986年糧食增產(chǎn)，產(chǎn)需關(guān)系得到緩解，1988年減產(chǎn)導(dǎo)致產(chǎn)不足需。隨著產(chǎn)量逐漸上升，產(chǎn)需關(guān)系從1989年開始連續(xù)五年保持松弛狀態(tài)。但1994?1995年減產(chǎn)又把產(chǎn)需關(guān)系拉回到產(chǎn)不足需的狀態(tài)，到1996年以后才開始緩解（見圖2）。

這一時期糧食產(chǎn)量及產(chǎn)需關(guān)系的周期性波動主要受國家糧食政策調(diào)整的影響（見表2，下頁）。1985年中央“一號文件”《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》指出，糧食、棉花取消統(tǒng)購，改為合同定購，定購的糧食國家確定按“倒三七”比例計價，定購以外的糧食可以自由上市。但由于當(dāng)年糧食大幅度減產(chǎn)，市場糧價迅速回升，農(nóng)民不愿與政府簽訂合同，地方不得已而使用強制性的行政手段來落實定購合同，用封鎖市場等辦法來保證合同實現(xiàn)，改革出現(xiàn)回潮和倒退n。1986年中央“一號文件”《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》指出，“把糧食統(tǒng)購改為合同定購，是糧食收購制度的重大改革，只能逐步完善，不可因為糧食生產(chǎn)出現(xiàn)年度性波動就動搖改革的方向”。1990年，國務(wù)院正式?jīng)Q定改“合同定購”為“國家定購”;1991年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整糧油統(tǒng)銷價格的決定》;1992年又印發(fā)《關(guān)于提高糧食統(tǒng)銷價格的決定》，最終糧食實現(xiàn)了購銷同價。1993年2月國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》，指出“糧食流通體制改革要把握時機，在全國宏觀調(diào)控下放開價格，放開經(jīng)營，增強糧食企業(yè)活力，減輕國家財政負擔(dān)，進一步向糧食商品化、經(jīng)營市場化方向推進”。1993年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》，指出經(jīng)過10多年來的改革，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制已經(jīng)結(jié)束，并決定從1994年起國家定購的糧食全部實行“保量放價”。

1993年下半年，糧食供給出現(xiàn)緊缺，糧食價格迅速上揚，引發(fā)了全國性的通貨膨脹。因此，1993年底確定的“保量放價”的政策未能施行。1994年5月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化糧食購銷體制改革的通知》，規(guī)定繼續(xù)堅持政府定購，并適當(dāng)增加收購數(shù)量，糧食購銷實際上又恢復(fù)了“雙軌制”。1995年4月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化糧食棉花化肥購銷體制改革的通知》要求各省、自治區(qū)、直轄市自求糧食平衡，負責(zé)本地區(qū)糧食總量平衡。1996年，國家再次決定提高中等質(zhì)量標準的小麥、稻谷、玉米、大豆四種糧食的定購價格。1997年，國務(wù)院在北京召開全國糧食購銷工作會議，印發(fā)了《關(guān)于按保護價敞開收購議購糧的通知》，要求糧食部門“堅決執(zhí)行按保護價敞開收購議購糧的政策……對農(nóng)民留足口糧、種子糧、飼料糧和必要的儲備糧以外的余糧，要堅決做到按保護價敞開收購”，此后連續(xù)兩年糧食產(chǎn)量突破5億噸。1998年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的決定》，提出“現(xiàn)行糧食流通體制已越來越不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求”，要求利用糧食供求情況較好的有利時機，加快糧食流通體制改革的步伐，完善糧食價格機制。

（三）從購銷市場化改革、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整到總量下滑、供求緊張（1999?2003年）

上一階段糧食產(chǎn)需松弛的情況并沒有持續(xù)。1999～2003年，糧食減產(chǎn)總量達7769萬噸，減幅達到15.28%。2002?2003年，全國糧食減產(chǎn)總量達2636萬噸，減幅達到5.8%，當(dāng)年糧食產(chǎn)量僅為43 070萬噸，僅為歷史最高年份1998年糧食產(chǎn)量的84%。從2000年開始，連續(xù)4年出現(xiàn)主糧產(chǎn)不足需的情況。2003年，我國糧食人均生產(chǎn)量跌至335公斤，低于溫飽水平的人均360公斤糧食的需要，糧食進口大量增加（見圖3，下頁）。這一階段產(chǎn)不足需的情況，與政府探索市場化改革、建立完善糧食宏觀調(diào)控體系、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和退耕還林密切相關(guān)。

在上一階段糧食總量大體平衡、豐年有余的基礎(chǔ)上，國家努力推進糧食購銷市場化改革。1999年5月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進一步完善糧食流通體制改革政策措施的補充通知》，要求適當(dāng)調(diào)整糧食保護價收購范圍，明確了退出保護價收購的糧食品種范圍，將玉米訂購價調(diào)低到保護價水平，中晚稻訂購價調(diào)低到保護價水平。廣東、福建、浙江等省份的糧食購銷價格開始全面放開。2000?2001年進一步擴大了退出保護價收購的糧食品種范圍。2001年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》發(fā)布，提出了“放開銷區(qū)、保護產(chǎn)區(qū)、省長負責(zé)、加強調(diào)控”的措施，積極穩(wěn)妥地推進以市場化為取向的糧食流通體制改革，對浙江、上海、福建、廣東、海南、江蘇、北京、天津等糧食主銷區(qū)放開了糧食收購（見表3）。

為了應(yīng)對糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾和加入世界貿(mào)易組織帶來的沖擊等問題，國家加大了糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度。1998年下半年，中央作出了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的決定，1999年各地把調(diào)整和優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)作為增加農(nóng)民收入、提高種植業(yè)整體素質(zhì)和效益的重大措施來抓，原農(nóng)業(yè)部編制了《種植業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整“十五”計劃和2015年規(guī)劃》，提出了“十五”時期和未來15年種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略目標和基本思路。2000年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于做好2000年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》，提出要對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，以解決農(nóng)產(chǎn)品“賣難”及農(nóng)民增收問題。另外，退耕還林工程的實施直接造成耕地面積減少，1999?2003年全國累計退耕總面積1520萬公頃，相當(dāng)于1998年全國耕地總資源的5.5%，導(dǎo)致了糧食種植面積的減少和糧食總產(chǎn)量的下降。

（四）從強農(nóng)重糧到總量緊平衡、豐年有余（2004?2015年）

在糧食產(chǎn)量“五連跌”的情形下，中央出臺了“四補貼”等一系列具有里程碑意義的強農(nóng)惠農(nóng)政策。2004年我國糧食流通體制進入了市場化改革的新階段。2004年5月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》決定，必要時可由國務(wù)院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價格。2006年1月，我國取消了農(nóng)業(yè)稅。由減免農(nóng)業(yè)稅到取消農(nóng)業(yè)稅為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費制度改革，直接減輕了農(nóng)民負擔(dān)。據(jù)原農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2006年全國農(nóng)民直接負擔(dān)的稅費總額為282.8億元，人均30.95元，分別比2000年下降了77.55%和78.11%。2007年以后陸續(xù)對玉米、大豆實施了臨時收儲政策。糧食生產(chǎn)實現(xiàn)了持續(xù)增長，糧食供求緊張問題基本解決，并出現(xiàn)豐年有余的糧食安全局面（見圖4）。

為應(yīng)對糧食市場面臨的新問題，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。2014年中央“一號文件”明確提出要完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。繼續(xù)堅持市場定價原則，探索推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度。2014年，東北和內(nèi)蒙古啟動大豆目標價格補貼試點。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》，提出要“注重發(fā)揮市場形成價格作用，農(nóng)產(chǎn)品價格主要由市場決定”。2015年《糧食收儲供應(yīng)安全保障工程建設(shè)規(guī)劃（2015?2020年）》發(fā)布，指出各省（區(qū)、市）人民政府要按照糧食安全省長責(zé)任制的要求，切實承擔(dān)起保障本地區(qū)糧食安全的主體責(zé)任（見表4，下頁）。

（五）從供需基本平衡到結(jié)構(gòu)性失衡、高質(zhì)量發(fā)展（2016年至今）

2016年以后糧食市場面臨農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板”封頂、生產(chǎn)成本“地板”抬升、資源環(huán)境“硬約束”加劇等新挑戰(zhàn)，迫切需要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。從本質(zhì)上講，這么多年以來實現(xiàn)的糧食供求基本平衡、結(jié)構(gòu)性矛盾突出，就是建立在這樣的強制、脆弱基礎(chǔ)上的。由于國內(nèi)糧食價格倒掛、糧食產(chǎn)業(yè)競爭力不足，我國糧食安全形勢又再次面臨新的復(fù)雜形勢。

2016年，國家取消了東北三省和內(nèi)蒙古的玉米臨時收儲政策，補貼政策的基本安排是由企業(yè)按照市場價格進行收購，對種糧農(nóng)戶實施玉米生產(chǎn)者補貼制度。2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的意見》，再次強調(diào)“糧食供給由總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾，庫存高企、銷售不暢、優(yōu)質(zhì)糧食供給不足、深加工轉(zhuǎn)化滯后等問題突出”，要求全面落實國家糧食安全戰(zhàn)略，以增加綠色優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品供給、有效解決市場化形勢下農(nóng)民“賣難”問題、促進農(nóng)民持續(xù)增收和保障糧食質(zhì)量安全為重點，大力實施優(yōu)質(zhì)糧食工程，大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。稻谷、小麥在最低收購價格調(diào)減的基礎(chǔ)上，越來越注重質(zhì)量，將質(zhì)量標準從國標五等級以上提高到國標三等級以上，通過釋放積極的政策信號，引導(dǎo)農(nóng)戶重視糧食質(zhì)量，促進糧食產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效（見表5）?？偟膩砜矗@個階段在解決數(shù)量保障和糧農(nóng)收益的基礎(chǔ)上，政策著力點轉(zhuǎn)向產(chǎn)品質(zhì)量提升，更好地瞄準消費者的消費升級需要。

二、我國糧食發(fā)展政策的演進邏輯

隨著經(jīng)濟市場化程度加深、經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人民生活水平迅速提高，保障糧食安全的輪廓邊界逐漸變化，糧食發(fā)展政策也在動態(tài)調(diào)整。糧食發(fā)展政策導(dǎo)向從過去的注重數(shù)量安全、經(jīng)濟安全，進一步擴展延伸到確保市場安全和質(zhì)量安全，遵循著一種層次邏輯上的遞進規(guī)律（見圖5）。

（一）保障一定規(guī)模的糧食數(shù)量是滿足國內(nèi)升級需求的安全底限

一定規(guī)模的糧食數(shù)量和自給率，在任何時候都是確保我國經(jīng)濟社會穩(wěn)定的根基。新中國成立后相當(dāng)一段時期內(nèi)，我國糧食供給長期偏緊，糧食政策以刺激增產(chǎn)為目的。保障整個國家基本口糧安全，是糧食政策的核心。因此，1978年農(nóng)村改革的要點就是通過實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的經(jīng)營體制改革以及提高糧食統(tǒng)購、議購價格等重大政策措施，增強糧食綜合生產(chǎn)能力，使過去農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、科技、投入等方面積累的能量得以集中釋放。糧食產(chǎn)量快速增長，曾一度進入供求大體平衡、豐年有余的歷史新階段。

進入21世紀以來，中國消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級明顯加快，對糧食數(shù)量的要求有增無減。2000年以后，我國糧食消費總量每年平均增長2.5%，是改革開放以來增長速度最快的時期。未來預(yù)計人均糧食消費水平每年增加0.5%以上，加入人口總量增長因素，糧食消費總量每年增長的幅度預(yù)計會保持在1%以上。與此同時，居民消費轉(zhuǎn)型升級，城鎮(zhèn)化進程加快，稻谷與飼料糧的需求將保持快速增長，對大豆的需求也在增加。根據(jù)朱信凱、夏薇的估算，2003?2012年我國居民人均肉類產(chǎn)品的消費年均增長率為1.6%，轉(zhuǎn)化為對應(yīng)飼料用糧的需求以后用糧量年增長速度提高到5%?8%，超過了糧食生產(chǎn)3%左右的年增長速度。糧食供給長期處于“緊平衡”，估計到2020年，稻谷的供需缺口將達到2295萬噸，玉米的供需缺口將達到2258萬噸，小麥的供需缺口將達到1268萬噸。消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，更需要以一定規(guī)模的糧食數(shù)量作為基本保障。在過去的40年里，全球發(fā)生了多次較為嚴重的糧食危機，我國因糧食持續(xù)增產(chǎn)、庫存充裕、不依賴進口，保持了國內(nèi)糧價平穩(wěn)，社會也比較穩(wěn)定，避免了其他一些發(fā)展中國家出現(xiàn)的嚴重社會危機。對我們這樣一個體量巨大的發(fā)展中國家，更需要以一定規(guī)模的糧食數(shù)量作為基本保障。

（二）提高種糧農(nóng)民的經(jīng)濟收益是確保國家糧食安全的持續(xù)動力

改革開放以來我國糧食發(fā)展的經(jīng)驗表明，種糧收益與糧食產(chǎn)量有明顯的正相關(guān)關(guān)系。1977年，我國農(nóng)村居民人均純收入為117.1元，僅比1965年的107.2元增加了9.24%。1979年國家制定的糧食統(tǒng)購價格平均提高20%，超購部分在這個基礎(chǔ)上再加價50%。1978年農(nóng)民純收入為133.6元，到1984年提高到355.3元，漲幅為165.95%。與此同時，糧食產(chǎn)量迅速增長，從1978年的3.05億噸增加到1984年的4.07億噸，五年內(nèi)增加了30%以上。在糧食統(tǒng)銷體制放開后，國家在恢復(fù)糧食“國家訂購”的同時，連續(xù)多次較大幅度地提高了國家糧食訂購價。

但1997年之后，全國農(nóng)民人均純收入的增長速度連續(xù)4年下降，2000年實際增幅只有2.1%，2001年增速雖有所加快，達到4.2%，但屬于恢復(fù)性增長。2002年農(nóng)民人均純收入達到2476元，實際增長4.8%。農(nóng)業(yè)收入的增減，特別是糧食價格走勢仍是決定農(nóng)民收入增幅高低的關(guān)鍵因素。這主要是因為農(nóng)業(yè)收入的絕對量在當(dāng)時農(nóng)民收入總量中仍占大頭，而以糧食為主的種植業(yè)收入又是農(nóng)業(yè)收入的最主要組成部分。正常情況下，農(nóng)業(yè)純收入仍占農(nóng)民生產(chǎn)性純收入的50%，其中種植業(yè)純收入占農(nóng)業(yè)純收入的比重達75%左右，而糧食收入又占種植業(yè)收入的60%左右。也就是說，糧食純收入在農(nóng)民生產(chǎn)性純收入的比重仍達1/4左右（2000年和2001年這一比重分別為22.37%和22.34%）。對于糧食主產(chǎn)區(qū)和以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶來說，糧食收入所占的比重還更高一些。在促進農(nóng)民增收和保障糧食安全背景下，2004年后以“四項補貼”和糧食最低收購價（臨時收儲）為代表的政策陸續(xù)出臺，不僅直接增加了農(nóng)民收入，而且保障了產(chǎn)量。提高農(nóng)民的種糧收益，直接增加了農(nóng)民收入，保護了農(nóng)民的種糧積極性。更重要的是，農(nóng)民有一定的資本積累，有足夠能力去購買現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)投入要素，有助于提高糧食生產(chǎn)水平。提高種糧農(nóng)民的經(jīng)濟收益，不僅有助于保護農(nóng)民種糧積極性，而且有助于提高糧食生產(chǎn)投資、促進糧食生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級，為確保糧食安全提供持久動力。

（三）順應(yīng)市場化改革趨勢是破解糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展困局的長久之計

糧食的極端重要性使得國家一直對糧食市場有較強的管控，改革開放至21世紀初糧改政策反復(fù)變化，托市收儲引致諸多問題氣在糧食市場控制與放開數(shù)次轉(zhuǎn)折后，最終確定順應(yīng)市場化改革趨勢。改革開放以前，糧食生產(chǎn)根基不牢固，在很長一段時間內(nèi)糧食生產(chǎn)尤其是糧食流通保持了較強的計劃性。改革開放以后，糧食市場化改革開始逐步展開，但對市場機制的不熟悉、對調(diào)控能力的不自信、對市場反應(yīng)判斷的不到位，使得20世紀80年代的市場化改革跳不出“多了放、放了少、少了又統(tǒng)”的怪圈。即使在2004年以后政府摸索出了一套糧食市場調(diào)控與管理的經(jīng)驗、全面放開了糧食市場后，糧食市場化改革進程也并不順利。托市政策在實施過程中不斷走樣，托市政策的市場扭曲作用在2013年集中凸顯，三大主糧和大豆價格全面倒掛，糧食產(chǎn)業(yè)國際競爭力不足。托市收購?fù)辛硬煌袃?yōu)，糧食供求出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。國內(nèi)糧食市場結(jié)構(gòu)性失衡、市場矛盾重重，與國際貿(mào)易規(guī)則的約束相交織，政府調(diào)控作用有限，糧食政策到了不得不改的地步。

最終，大豆、玉米分別從臨時收儲政策轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕藘r格和“市場化收購+生產(chǎn)者補貼”的新機制?？梢哉f，玉米收儲制度改革成效顯著。市場化收購進展順利，價格逐漸回歸市場，產(chǎn)業(yè)鏈上的各個主體被激活，玉米加工、流通、貿(mào)易等環(huán)節(jié)出現(xiàn)了回暖，玉米收儲財政壓力明顯減小，尤其是過去由于東北地區(qū)玉米價格高，糧食很難調(diào)出去，現(xiàn)在玉米價格降了下來，“北糧南運”規(guī)模明顯增加。市場價格機制理順，也促使農(nóng)民根據(jù)市場進行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極選擇更加優(yōu)質(zhì)的玉米品種或者其他經(jīng)濟效益高的作物，這也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求。在玉米生產(chǎn)大省我們看到，玉米收儲制度改革后，許多糧食加工企業(yè)落戶主產(chǎn)區(qū)，吉林省榆樹中糧生化、吉糧天裕的生產(chǎn)經(jīng)營呈現(xiàn)規(guī)模擴大、銷售活躍、效益較好的局面。2016年投資的北安象嶼金谷60萬噸玉米深加工項目，9個月就完成了開工建廠的所有過程，當(dāng)年投產(chǎn)、次年見效益，并從嘉吉、邦吉等引進成熟型人才。過去在市場規(guī)律前其扭曲市場的政策總是不太成功，在付出較大的經(jīng)濟成本后，中國糧食政策走上了尊重市場的改革道路。

（四）加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是促進糧食提質(zhì)增效的內(nèi)在需求

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革。我國糧食綜合生產(chǎn)能力已經(jīng)得到極大提升，到了提質(zhì)轉(zhuǎn)型的全面推進期，這既有外部形勢所致的順勢而為，比如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有條不紊地進行，新動能正在集聚培育，舊有問題正在有序化解，初步實現(xiàn)了新轉(zhuǎn)換平臺上的動態(tài)平衡，但主要還是糧食內(nèi)因所迫的不得不為，比如糧食供給由總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾、優(yōu)質(zhì)糧食供給不足、深加工轉(zhuǎn)化滯后等問題突出。因此，糧食作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，也要適應(yīng)并遵循這一趨勢，向高質(zhì)量邁進。

我國的糧食需求存在巨大的質(zhì)量性缺口，以數(shù)量增長為導(dǎo)向的糧食政策嚴重滯后于糧食需求的實際轉(zhuǎn)變。不平衡，體現(xiàn)為數(shù)量增長快、質(zhì)量改進慢，生產(chǎn)發(fā)展快、生態(tài)改進慢;不充分，體現(xiàn)為糧食和食品安全保障能力不高。我國的消費者已經(jīng)不再滿足于吃得飽、買得到，而且要吃得好，需要好品質(zhì)、安全信得過的產(chǎn)品。但目前糧食生產(chǎn)中優(yōu)質(zhì)糧占比仍然較低，加工轉(zhuǎn)化產(chǎn)品也不能全面滿足安全、放心的要求。現(xiàn)階段，我國居民消費需求內(nèi)涵大大擴展，需求層次不斷提升，對多樣化、個性化商品和服務(wù)的需求以及對人的全面發(fā)展和社會全面進步的期望都不斷增加。在買方市場條件下，消費者居于主導(dǎo)和支配地位，生產(chǎn)者必須根據(jù)消費者的社會選擇來完成生產(chǎn)，只有供給最大程度符合需求，消費者才能得到最大滿足，生產(chǎn)者才能得到最大盈余，資源才能得到有效配置。

在消費者主導(dǎo)時代，迫切需要盡快提高糧食品質(zhì)，糧食生產(chǎn)要從主要追求產(chǎn)量轉(zhuǎn)到謀求質(zhì)量，在更高水平上實現(xiàn)供需平衡，更好地適應(yīng)消費結(jié)構(gòu)升級需求。消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、糧食產(chǎn)業(yè)競爭力提升和國家糧食安全等的新要求，迫切需要糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，這給我國糧食安全戰(zhàn)略和糧食政策提出了新的挑戰(zhàn)。為了實現(xiàn)更高層次上的糧食產(chǎn)品供需動態(tài)平衡，就需要從糧食產(chǎn)業(yè)的供給端，進一步調(diào)優(yōu)供給結(jié)構(gòu)，減少無效和低端供給，增加有效和中高端供給，催生和培育新的市場需求，切實增強糧食產(chǎn)品供給和需求結(jié)構(gòu)的匹配度、適應(yīng)性。

三、我國糧食發(fā)展政策的未來取向

我國糧食產(chǎn)需關(guān)系基本平衡的實現(xiàn)并非一蹴而就的。在短期糧食需求穩(wěn)定并長期增加的趨勢下，應(yīng)從促進糧食生產(chǎn)上著手，確保產(chǎn)需略有余。具體而言，要堅持戰(zhàn)略上重視保障糧食安全，狠抓科技支撐，通過補貼保險與貸款聯(lián)動機制、新型進出口調(diào)控機制、科學(xué)合理推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，確保糧食產(chǎn)需達到更高水平的平衡。

（一）牢牢抓住糧食生產(chǎn)主動權(quán)不放松，貫徹落實中央相關(guān)部署

糧食生產(chǎn)的主動權(quán)要牢牢抓在自己手上，是今后指導(dǎo)我國糧食生產(chǎn)的重大戰(zhàn)略思想。抓住糧食生產(chǎn)主動權(quán)，就要全面貫徹落實糧食安全省長責(zé)任制，增加糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性、可控性。現(xiàn)在有一些地方領(lǐng)導(dǎo)對糧食生產(chǎn)有放松和麻痹意識，主動抓糧食的少了，強化糧食政策措施的自覺性弱了，甚至在發(fā)達地區(qū)，糧食作物淪為景觀農(nóng)業(yè)。在外部沖擊面前，我們必須堅定不移地筑牢“中國飯碗”的底座，切實將中央的相關(guān)部署落到實處。

（二）著力發(fā)揮科技支撐作用，給糧食生產(chǎn)插上科技的翅膀

目前我國糧食生產(chǎn)水平和理論產(chǎn)量還有一定差距，糧食作物專家表示大豆理論產(chǎn)量為9000公斤/公頃，水稻16 500公斤/公頃，玉米36 000公斤/公頃。進一步深挖科技的支撐潛力，有助于減輕資源環(huán)境約束、確保國家糧食安全。種子和農(nóng)機是農(nóng)業(yè)科技的兩大載體，急需理順作物性狀與氣候條件、生產(chǎn)條件和市場需求等不匹配的問題，根據(jù)氣候變化和氣象條件研發(fā)抗寒抗旱抗倒伏品種。順應(yīng)機械化種植的技術(shù)要求，優(yōu)化植株高度、果實含水量破碎度等性狀，把握市場需求開發(fā)優(yōu)質(zhì)品種。加強農(nóng)藝與農(nóng)技配套、縮小試驗田產(chǎn)量與實際產(chǎn)量的差距，針對水田旱地、耕作環(huán)境、種植規(guī)模等差異特征，開發(fā)全套植保技術(shù)配套。

（三）加快實施糧食市場化改革，構(gòu)筑補貼、保險與貸款的聯(lián)動機制

在總結(jié)玉米生產(chǎn)者補貼情況的基礎(chǔ)上，建議逐步降低直至取消稻谷、小麥最低收購價，全面實行糧食生產(chǎn)者補貼?？紤]從保費補貼著手，使補貼隱性化，確保補貼與直接生產(chǎn)者掛鉤，根據(jù)種植大戶的需求，加大保險保費補貼，降低種植風(fēng)險。調(diào)整保費補貼分攤辦法，進一步提高產(chǎn)糧大縣保費補貼標準，取消主產(chǎn)區(qū)市縣政府配套保費補貼。在完善糧食作物完全成本保險和收入保險試點基礎(chǔ)上，持續(xù)深入推進種糧保險“擴面、提標、增品”，做到應(yīng)保盡保。利用現(xiàn)有已從補貼中提取的部分作為貸款風(fēng)險保證金，推廣“銀行+保險+風(fēng)險保證金”模式，加大對新型經(jīng)營主體貸款貼息、融資擔(dān)保等扶持政策。結(jié)合種植作物周期調(diào)整農(nóng)民還貸梯次，針對還貸期與售糧季交叉重疊的問題，可根據(jù)農(nóng)民種植作物生長周期特點，延長或縮短貸款期限，實行錯峰還貸。支持發(fā)放種糧中長期貸款，對中長期的貸款給予稅收減免、財政貼息、融資擔(dān)保等扶持政策。

（四）構(gòu)筑新型糧食進出口安全保障機制，統(tǒng)籌利用國內(nèi)外糧食市場

堅持立足國內(nèi)、實現(xiàn)基本自給的政策方針和拓展統(tǒng)籌“兩種資源、兩個市場”的戰(zhàn)略視野，以有效利用全球糧食資源為主要手段，增強我國在國際糧食市場的話語權(quán)和掌握力。利用國際市場資源，也需要嚴格防范各種國際風(fēng)險，借力但不依賴。要在數(shù)量上堅持谷物基本自給、口糧絕對安全與利用進口調(diào)劑余缺相結(jié)合，稻谷、小麥基本上達到完全自給，少量進口主要用于品種調(diào)換，玉米至少實現(xiàn)90%以上自給。在方式上堅持貿(mào)易手段和“走出去”相配套，要積極推進農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，通過開發(fā)國際資源形成境外糧食權(quán)益產(chǎn)量和產(chǎn)能儲備，增強全球糧食調(diào)配能力。在時點上要把握好進口的時機、節(jié)奏和力度，實施適時出手的“錯峰進口”，確保進口不影響國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展，否則很容易造成調(diào)控政策陷入“顧此失彼”的尷尬境地。

（五）科學(xué)合理推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，滿足新時代糧食消費需求

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，決不意味著要調(diào)減糧食生產(chǎn)。我國目前糧食產(chǎn)量雖已超過6000億公斤，但糧食供應(yīng)仍處于“緊平衡”狀態(tài)?！熬o平衡”將是我國糧食供求的長期態(tài)勢，如果對糧食生產(chǎn)稍有松懈，“緊平衡”的局面就很容易被打破。要優(yōu)化糧食結(jié)構(gòu)，以品質(zhì)提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、供求協(xié)調(diào)為導(dǎo)向，調(diào)整糧食耕作制度，精準細化地分區(qū)施策。同時，適度發(fā)展經(jīng)濟作物輪作間作，將畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要與糧食結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合。大力推進糧經(jīng)飼結(jié)合，積極發(fā)展青貯玉米等替代作物。

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