龔浩 任致偉

內(nèi)容提要：新中國成立70年來，我國財(cái)政體制經(jīng)歷了“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“包干制”、“分稅制”財(cái)政體制形成與完善、在“構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度”要求下“分稅制”深度調(diào)整等四個(gè)階段。貫穿這四個(gè)階段的邏輯主線是：財(cái)政體制改革是推動(dòng)整體改革的突破口，服務(wù)于整體改革的需要。社會(huì)主要矛盾的變化決定著財(cái)政體制改革的方向，財(cái)政體制改革要以解決社會(huì)主要矛盾為目的。下一步，要堅(jiān)定分稅制改革的基本方向，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快地方稅體系建設(shè)，落實(shí)財(cái)稅法治化改革措施，以匹配現(xiàn)代國家治理體系和治理能力，滿足人民對(duì)美好生活的需要。

關(guān)鍵詞：新中國成立70年;財(cái)政體制改革;地方稅體系

中圖分類號(hào)：F812.2? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-7543（2019）05-0019-10

新中國成立70年來，社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)取得了舉世矚目的成就。與之相適應(yīng)，我國財(cái)政體制也在不斷改革中發(fā)展了70年，為我國社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的推進(jìn)發(fā)揮了重要作用。從歷史的角度來看，有必要系統(tǒng)總結(jié)過去70年我國財(cái)政體制改革的基本歷程和歷史經(jīng)驗(yàn)。從現(xiàn)實(shí)的角度來看，當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，所面臨的國內(nèi)外環(huán)境更加復(fù)雜，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，財(cái)政體制改革面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和更大的壓力。一直以來，財(cái)政體制改革都被視為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分而推進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)賦予了財(cái)政以“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位。黨的十九大又將“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”等財(cái)政體制方面的改革作為“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的重要任務(wù)。可以說，全面深入推進(jìn)財(cái)政體制改革已成為迫在眉睫的重要任務(wù)。

本文旨在回顧新中國70年財(cái)政體制改革的基本歷程，探討和歸納我國財(cái)政體制改革的邏輯主線和核心問題，并探索新時(shí)代下深化財(cái)政體制改革的方向。

一、新中國70年財(cái)政體制改革的基本歷程

新中國70年財(cái)政體制改革大致可分為四個(gè)階段：1949～1978年實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制;1979～1993年推行“包干制”;1994～2013年形成與完善“分稅制”;2013年至今在“構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度”要求下深度調(diào)整“分稅制”。

（一）1949～1978年，實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制

新中國成立伊始，為迅速恢復(fù)幾近崩潰的國民經(jīng)濟(jì)，應(yīng)付國內(nèi)外戰(zhàn)事產(chǎn)生的巨額開支，我國建立了“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制。就中央與地方關(guān)系而言，地方財(cái)政收入上繳中央，并由中央規(guī)定支出，財(cái)政收支全部納入國家預(yù)算管理。就政府和國有企業(yè)而言，企業(yè)利潤的全部或者大部分上繳政府，政府負(fù)責(zé)企業(yè)運(yùn)營和生產(chǎn)的支出。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家財(cái)政的收支實(shí)質(zhì)上是社會(huì)產(chǎn)品的分配與再分配，財(cái)政收支要保持平衡或略有結(jié)余。為應(yīng)對(duì)中央與地方在財(cái)政收支上的失衡，我國對(duì)財(cái)政管理體制進(jìn)行了多次調(diào)整，包括：1951～1960年實(shí)行集中統(tǒng)一和分級(jí)管理相結(jié)合的財(cái)政體制;1961～1965年加強(qiáng)集中統(tǒng)一，將財(cái)政管理權(quán)限集中于中央、大區(qū)和省;1966～1976年頻繁對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行調(diào)整，但未改變中央對(duì)財(cái)政的全面控制和管理。

總體而言，從新中國成立到改革開放之前的財(cái)政體制始終以“統(tǒng)收統(tǒng)支”為主要特征，核心是“如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡”。

（二）1979～1993年，推行“包干制”財(cái)政體制

改革開放以來，我國開始打破高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制。1980年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》，確定了“劃分收支、分級(jí)包干”的原則。1985年制訂的“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”方案解決了“利改稅”后中央與地方從“如何分配利潤”到“如何分配稅收”的問題，但并未改變1980年確定的中央與地方在收支方面的劃分原則。1988年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》，直接以多種辦法對(duì)中央與地方在財(cái)政收入方面進(jìn)行再分配。這其中包括收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補(bǔ)助等，從收入一側(cè)對(duì)中央與地方的分配進(jìn)行調(diào)整，以解決中央與地方如何分配收入的問題。

總體而言，1979～1993年，財(cái)政體制改革所實(shí)施的“包干制”以“分級(jí)包干”“分灶吃飯”為主要特征，核心是如何分配收入。

（三）1994～2013年，“分稅制”財(cái)政體制形成與完善

1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出將現(xiàn)行的財(cái)政包干制改為分稅制。1993年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，對(duì)財(cái)政管理體制改革進(jìn)行了部署，從事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則出發(fā)，明確中央財(cái)政支出與地方財(cái)政支出的范圍，按照稅收種類劃分中央財(cái)政收入與地方財(cái)政收入，建立中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)中央與地方預(yù)算體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政。

此后，分稅制進(jìn)行了多次完善：對(duì)國有企業(yè)利潤分配制度進(jìn)行改革;對(duì)個(gè)別稅種的分配比例進(jìn)行調(diào)整;推行稅費(fèi)改革，將地方政府各部門自收自支且大都不在預(yù)算之中的雜費(fèi)收入轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘǖ那壹{入預(yù)算中的稅收收入[1];財(cái)政支出由以前專注于生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域拓展到涵蓋民生項(xiàng)目的整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，從以前專注于城市公共服務(wù)體系建設(shè)擴(kuò)展到農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域;優(yōu)化和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度;完善省級(jí)以下財(cái)政體制。

總體而言，1994年開始的財(cái)政體制改革在分稅制的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整中央與地方在財(cái)政收入上的劃分方法，財(cái)政支出從以“城市”為主開始覆蓋“城鄉(xiāng)”整體、從以“生產(chǎn)建設(shè)”為主轉(zhuǎn)向涵蓋公共服務(wù)的“民生建設(shè)”，逐漸建立起公共財(cái)政要求下的財(cái)政體制。

（四）2013年至今，“構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度”要求下“分稅制”的深度調(diào)整

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革，并對(duì)財(cái)政進(jìn)行了重新定位，提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，要求構(gòu)建“現(xiàn)代財(cái)政制度”?！爸卫怼钡奶岢鍪沟秘?cái)政的內(nèi)涵得到極大的豐富，“基礎(chǔ)和重要支柱”的論斷使得財(cái)政的地位得到極大提升。財(cái)政從經(jīng)濟(jì)范疇的概念上升到國家治理層面的高度，不再局限于經(jīng)濟(jì)一隅，而是成為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等涉及國家治理體系和治理能力各個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)與重要支柱。財(cái)政體制改革要圍繞完善國家治理體系、提高國家治理能力而展開。

構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，需要對(duì)分稅制進(jìn)行深度調(diào)整，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制。財(cái)政事權(quán)指的是各級(jí)政府運(yùn)用財(cái)政資金承擔(dān)提供基本公共服務(wù)的職責(zé)，支出責(zé)任指的是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。2014年中共中央政治局審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，對(duì)深化財(cái)政體制改革作了全面部署。就收入方面而言，要全面實(shí)施“營改增”，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅與資源稅改革，推行個(gè)人所得稅綜合與分類相結(jié)合，拓展消費(fèi)稅范圍，積極探討房產(chǎn)稅，逐步建立地方稅體系，理順中央與地方收入分配關(guān)系，在維持目前財(cái)力分配格局不變的情況下，對(duì)中央與地方的財(cái)政收入分配重新進(jìn)行劃分;就支出方面而言，要?jiǎng)澐种醒肱c地方的事權(quán)和支出責(zé)任，打破以行政隸屬關(guān)系劃分事權(quán)的局限性。2016年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，這兩個(gè)文件對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分進(jìn)行了原則性規(guī)定和具體性安排。

總體而言，2013年以來，財(cái)政體制改革在“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重大理念的指導(dǎo)下，圍繞“構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度”而展開，以推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為旨?xì)w。

二、新中國70年財(cái)政體制改革的邏輯主線

新中國70年財(cái)政體制改革的邏輯主線可以表述為：以“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制支撐計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)，初步建立完整的國民經(jīng)濟(jì)體系和工業(yè)體系，為改革開放以后經(jīng)濟(jì)的起飛準(zhǔn)備了條件;財(cái)政“包干制”改革打破了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)的活力，促進(jìn)了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為后來建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了物質(zhì)準(zhǔn)備;財(cái)政“分稅制”改革為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制奠定了重要基礎(chǔ)，促進(jìn)了統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，進(jìn)一步推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展;現(xiàn)代財(cái)政制度要求下的財(cái)政體制改革則是在已有發(fā)展基礎(chǔ)上，對(duì)國家治理體系的優(yōu)化和國家治理能力的提升。

（一）以財(cái)政的“統(tǒng)收統(tǒng)支”支撐計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制

新中國成立伊始，既要挽救幾近崩潰的國民經(jīng)濟(jì)體系，又要解決投機(jī)資本擾亂金融和哄抬物價(jià)的破壞行為，更要保證國家的全面解放和抗美援朝的勝利。因此，建立高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制以集中全國的財(cái)力和物力成為當(dāng)時(shí)必然的選擇。這一財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)了中央對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的全面掌握，有力地打擊了投機(jī)資本，實(shí)現(xiàn)了物價(jià)的穩(wěn)定，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。

1953年，黨中央提出“過渡時(shí)期總路線”，并開始大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)國家的社會(huì)主義工業(yè)化和對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的三大改造。隨著社會(huì)主義改造的完成，我國建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。由于社會(huì)主義生產(chǎn)是建立在廣泛的分工協(xié)作基礎(chǔ)上的社會(huì)化大生產(chǎn)，社會(huì)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)、國民經(jīng)濟(jì)的各部門、各地區(qū)、各企業(yè)之間存在密切的聯(lián)系，因而需要國家來組織、協(xié)調(diào)和管理這些復(fù)雜的生產(chǎn)關(guān)系，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制自然而然成為國家構(gòu)建高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇。

在這一財(cái)政體制下，我國第一個(gè)五年計(jì)劃期間便集中了國民收入的三分之一，為工業(yè)化的推動(dòng)籌集了大量資金，1957年，“一五”計(jì)劃超額完成，實(shí)現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)的快速增長[2]。這種財(cái)政體制保證了國家能夠有計(jì)劃地安排國民經(jīng)濟(jì)布局，集中力量推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展，為我國能夠快速建立完整的國民經(jīng)濟(jì)體系和工業(yè)體系奠定了基礎(chǔ)。與此同時(shí)，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制也給我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來諸多弊端，如在中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系方面，中央管理過嚴(yán)，地方缺乏發(fā)展的積極性，中央計(jì)劃難以落地;又如在政府與企業(yè)方面，政府對(duì)企業(yè)管理過死，企業(yè)缺乏激勵(lì)的動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)的壓力，使得生產(chǎn)率和生產(chǎn)積極性難以提高。

總體來看，新中國成立初期形成的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政體制保障了新中國的政治穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)體系的迅速恢復(fù)。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，這一財(cái)政體制繼續(xù)為國民經(jīng)濟(jì)體系和工業(yè)化的形成提供了支持，為改革開放以來經(jīng)濟(jì)的騰飛奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到這一財(cái)政體制的弊端。

（二）以財(cái)政的“包干制”打破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開，明確指出：“現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)”，并提出了“放權(quán)讓利”的改革政策。與之相適應(yīng)，財(cái)政體制改革以“放權(quán)讓利”為主要導(dǎo)向，打破“財(cái)權(quán)集中過度、分配統(tǒng)收統(tǒng)支稅種過于單一”的財(cái)政格局，其目的是協(xié)調(diào)各方面的利益和調(diào)動(dòng)各方面的積極性[3]。

1980年，財(cái)政體制改革將中央與地方在“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，中央與地方“劃分收支、分級(jí)包干”。中央與地方依據(jù)隸屬關(guān)系獲得收入，并依據(jù)隸屬關(guān)系進(jìn)行支出和推動(dòng)建設(shè)，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。這調(diào)動(dòng)了中央與地方、政府與企業(yè)發(fā)展的活力與積極性，為國家經(jīng)濟(jì)的增長以及財(cái)政收入的增加奠定了基礎(chǔ)。1984年，黨的十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》指出，賦予企業(yè)市場(chǎng)主體地位，激發(fā)了企業(yè)的活力，理順了政府與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系，進(jìn)一步打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。1987年，黨的十三大提出建立“有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的新體制”。有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)新體制總體上是“國家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”，政府以計(jì)劃調(diào)節(jié)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)兩種手段調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求關(guān)系，服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)時(shí)國家經(jīng)濟(jì)面臨著經(jīng)濟(jì)過熱、通貨膨脹的局面，財(cái)政卻面臨中央財(cái)力嚴(yán)重不足的窘境。為此，1988年財(cái)政體制改革的目標(biāo)便是要增加并保障中央財(cái)政，在國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》中直接規(guī)定：“各地都不得通過不正當(dāng)?shù)耐緩?，挖中央?cái)政的收入。要認(rèn)真按照包干辦法辦事，包盈和包虧都由地方自行負(fù)責(zé)?！?/p>

20世紀(jì)80年代的財(cái)政體制改革實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的增長和財(cái)政收入的增加。1980～1988年，國民經(jīng)濟(jì)平均年增長10%以上，1984年國民經(jīng)濟(jì)增長率更是達(dá)到了15.2%。財(cái)政收入也取得了快速增長，扭轉(zhuǎn)了財(cái)政負(fù)增長的局面，1993年國家財(cái)政收入高達(dá)4348億元，較之1980年翻了兩番①。以“放權(quán)讓利”為核心的財(cái)政體制改革調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、拓展財(cái)源的積極性，調(diào)動(dòng)了企業(yè)增產(chǎn)增收的積極性，這使得國民經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展，財(cái)政收入獲得快速增長[4]。

總體來看，20世紀(jì)80年代的財(cái)政體制改革理順了中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系，激發(fā)了中央與地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的活力，盤活了整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)體制。

（三）以財(cái)政的“分稅制”推動(dòng)構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

黨的十四屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，“就是要使市場(chǎng)在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”，其中“財(cái)政運(yùn)用預(yù)算和稅收手段，著重調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)分配”的天然功用構(gòu)成了宏觀調(diào)控體系的重要部分。國家汲取財(cái)政能力是國家最重要的能力，是國家其他所有能力的基礎(chǔ)[5]。1993年，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》指出：在“包干制”下，稅收調(diào)節(jié)功能弱化，影響統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化;國家財(cái)力偏于分散，制約財(cái)政收入合理增長，特別是中央財(cái)政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力;財(cái)政分配體制類型過多，不夠規(guī)范。

黨的十四屆三中全會(huì)提出，將地方財(cái)政包干制改為合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系，實(shí)行財(cái)政返還和轉(zhuǎn)移支付制度，初步建成分稅制財(cái)政管理體制。分稅制的推行優(yōu)化了政府的宏觀調(diào)控體系，提高了宏觀調(diào)控能力，“兩個(gè)比重”明顯提高，財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重從1994年的10.7%上升到了2015年的22.2%; 1993年中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中僅占22%，分稅制改革當(dāng)年這一比重就提高到了55.7%，并長期維持了這一趨勢(shì)②。分稅制改革打破了地方分割與諸侯經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了全國統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。分稅制改革充分考慮了稅種的屬性與功用，將宏觀調(diào)控能力較強(qiáng)的稅種如消費(fèi)稅劃為中央稅，與經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的稅種如增值稅劃為共享稅，將適合地方征收的如營業(yè)稅劃為地方稅，在兼顧地方財(cái)力的同時(shí)，優(yōu)化了中央政府宏觀調(diào)控能力。分稅制還擴(kuò)大了地方固定收入范圍，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入上的積極性[6]。

總體來看，改革開放以來，我國逐漸確立了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本方向，而分稅制改革即是朝著這一方向?qū)ω?cái)政體制的一次重大改革。分稅制改革適應(yīng)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的基本要求，同時(shí)也有助于提高政府宏觀調(diào)控的能力。

（四）以現(xiàn)代財(cái)政制度要求下的財(cái)政體制匹配現(xiàn)代國家治理體系和治理能力

一直以來，財(cái)政都被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的一個(gè)概念，解決市場(chǎng)失靈問題是研究財(cái)政問題的出發(fā)點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)首次將財(cái)政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。財(cái)政從以往單純經(jīng)濟(jì)范疇轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等關(guān)系國家治理體系和治理能力建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政成為完善國家治理體系和優(yōu)化國家治理能力的核心，成為影響未來改革的基礎(chǔ)性因素。

在財(cái)政的定位發(fā)生重大變化的同時(shí)，財(cái)政的職能也隨著發(fā)生變化，從滿足公共需要、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)公平分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安。這也就意味著財(cái)政體制改革要從以往專注于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣咧醒肱c地方兩方面在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個(gè)方面的綜合治理能力。分稅制改革以來，我國出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、基本公共服務(wù)區(qū)域間不均等、區(qū)域差距不斷拉大、地方政府債務(wù)不斷膨脹、社會(huì)與文化建設(shè)滯后、生態(tài)環(huán)境屢遭破壞、黨的建設(shè)面臨考驗(yàn)等問題，中央與地方財(cái)政事權(quán)的劃分不利于地方政府防范公共風(fēng)險(xiǎn)[7]，這些問題對(duì)于國家治理構(gòu)成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出在“構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度”的要求下，建立“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的財(cái)政體制。黨的十九大提出“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，有助于推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化和提高基本公共服務(wù)水平，目的是完善現(xiàn)代國家治理體系和優(yōu)化治理能力?！皺?quán)責(zé)清晰”指的是從中央與地方的角度來看合理劃分雙方的事權(quán)和支出責(zé)任，從政府和市場(chǎng)的角度來看充分考慮政府職能的區(qū)域性、有效性以及基本公共服務(wù)受益的范圍性;“財(cái)力協(xié)調(diào)”指的是合理分配中央與地方財(cái)力格局，保障各級(jí)政府履行財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的財(cái)政基礎(chǔ);“區(qū)域均衡”指的是充分考慮地區(qū)財(cái)力的差異，提升基本公共服務(wù)均等化水平[8]。

總體來看，黨的十八屆三中全會(huì)將財(cái)政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，賦予了財(cái)政新的內(nèi)涵與高度，同時(shí)也對(duì)財(cái)政體制的構(gòu)建提出了新要求，只有“現(xiàn)代財(cái)政制度”才能保障財(cái)政充分發(fā)揮“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的功能。

三、新中國70年財(cái)政體制改革的核心問題

新中國成立70年來，我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生了多次轉(zhuǎn)變：從新中國成立到社會(huì)主義改造完成前，我國社會(huì)主要矛盾是工人階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)之間、社會(huì)主義道路和資本主義道路之間的矛盾;1956年黨的八大指出，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥?duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾;黨的八屆三中全會(huì)將社會(huì)主要矛盾定位為無產(chǎn)階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)的矛盾、社會(huì)主義道路和資本主義道路的矛盾;改革開放初期，社會(huì)的主要矛盾調(diào)整為人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾;當(dāng)前，我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這也是我們黨在全面總結(jié)40年改革開放所取得的成果以及立足于我國所面臨的新的時(shí)代特征所作出的重大判斷。

我國各項(xiàng)建設(shè)、發(fā)展與改革事業(yè)的進(jìn)一步深化與持續(xù)推進(jìn)都要以正確認(rèn)識(shí)社會(huì)主要矛盾的變化為前提。財(cái)政體制改革往往先行于社會(huì)主要矛盾被確認(rèn)之前，在社會(huì)主要矛盾被確認(rèn)后，財(cái)政體制改革要在準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化時(shí)產(chǎn)生新要求的前提下進(jìn)行改革。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變決定了財(cái)政體制改革目標(biāo)也要發(fā)生相應(yīng)變化。

如果用一句話概括社會(huì)主要矛盾的變化與財(cái)政體制改革的關(guān)系，那就是：社會(huì)主要矛盾變化決定了財(cái)政體制改革的方向，財(cái)政體制改革要以解決社會(huì)主要矛盾為目的。相應(yīng)地，過去我國財(cái)政體制改革的成效也應(yīng)該以是否有助于解決“人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，未來改革趨向也要以是否有助于解決“人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”為主要依據(jù)。

（一）聚焦于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造和建設(shè)的財(cái)政體制

新中國成立初，我國社會(huì)主要矛盾從帝國主義與中華民族的矛盾、封建主義和人民大眾的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)楣と穗A級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)之間、社會(huì)主義道路和資本主義道路之間的矛盾。戰(zhàn)爭(zhēng)期間所形成的各解放區(qū)獨(dú)立的財(cái)政體制需要被統(tǒng)一，1947年，中共中央召開了華北財(cái)經(jīng)會(huì)議，研究部署統(tǒng)一華北地區(qū)財(cái)經(jīng)工作。次年，對(duì)華北、華東、西北三大解放區(qū)的財(cái)經(jīng)工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。新中國成立后，中央政府通過了《關(guān)于統(tǒng)一國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，提出要“統(tǒng)一全國財(cái)政收入，使國家收入的主要部分集中到中央，用于國家的必要開支;統(tǒng)一全國物資調(diào)度，使國家掌握的重要物資從分散狀態(tài)集中起來，合理使用，以調(diào)劑余缺;統(tǒng)一全國現(xiàn)金管理，一切軍政機(jī)關(guān)和公營企業(yè)的現(xiàn)金，除留若干近期使用者外，一律存入國家銀行，資金的往來使用轉(zhuǎn)賬支票經(jīng)人民銀行結(jié)算”。

“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制保障了國家迅速集中財(cái)力和平衡財(cái)政收支，各大行政區(qū)上解中央的財(cái)政收入從1950年第一季度的7.9%快速上升到了第二季度的39.9%，全國財(cái)政收入超過概算的31.7%，財(cái)政赤字率從概算的18.7%下降到4.4%[9]?！敖y(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制保障了國民經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)、金融物價(jià)的穩(wěn)定以及抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，為社會(huì)主義改造奠定了基礎(chǔ)。

1953年我國提出了“過渡時(shí)期總路線”，提出實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化和對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)完成社會(huì)主義改造。具體包括：集中力量推進(jìn)一批工業(yè)項(xiàng)目，為我國社會(huì)主義工業(yè)建設(shè)奠定基礎(chǔ);照顧農(nóng)業(yè)和手工業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)建立合作社，減免稅款補(bǔ)充合作社基金，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)和手工業(yè)進(jìn)行集體化的社會(huì)主義改造;采用訂貨、經(jīng)銷、代銷、贖買等多種方式推動(dòng)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造。完成上述這些目標(biāo)，關(guān)鍵在于國家能夠集中全國范圍的財(cái)力，國家財(cái)政的“高度集中”保證了社會(huì)主義改造的順利完成，使我國國民經(jīng)濟(jì)體系和工業(yè)體系得以初步建成。

（二）聚焦于改變“落后社會(huì)生產(chǎn)”的財(cái)政體制

1956年黨的八大指出，隨著我國社會(huì)主義制度的基本確立，我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥?duì)經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾，全國人民的主要任務(wù)是集中力量發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化，逐步滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需要。由于未能堅(jiān)持這一正確認(rèn)識(shí)，使得我國在曲折中艱苦探索十年，而財(cái)政體制則更是在集權(quán)和放權(quán)中不斷調(diào)整，始終未能建立合適的、長效的財(cái)政體制。

1981年黨的十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：在社會(huì)主義改造基本完成以后，我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，提出“黨和國家工作的重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，大大發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，并在這個(gè)基礎(chǔ)上逐步改善人民的物質(zhì)文化生活”。此時(shí)，我國面臨的首要問題是如何推動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展，改革的目的是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量的增長，緩解供不應(yīng)求和生產(chǎn)短缺的局面。具體到財(cái)政體制改革，則是要以促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)為目的。

在1981年中央正式明確社會(huì)主要矛盾之前，財(cái)政體制改革就已開始推進(jìn)。1980年，“劃分收支、分級(jí)包干”打破了以往“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政格局。同年，國務(wù)院指出，稅制改革以“利改稅”為中心，充分發(fā)掘企業(yè)潛力。在社會(huì)主要矛盾確認(rèn)之后，1985年推行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”，進(jìn)一步明確了各級(jí)財(cái)政的權(quán)利和責(zé)任。對(duì)中央與地方來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好了，財(cái)政收入自然會(huì)增加;經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好，財(cái)政收入自然會(huì)縮水。這就增強(qiáng)了中央與地方在推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展上的動(dòng)力。對(duì)政府與企業(yè)來說，“利改稅”賦予了企業(yè)市場(chǎng)主體地位，使得企業(yè)能夠更加充分地行使自主權(quán)，對(duì)企業(yè)財(cái)權(quán)的擴(kuò)大也激發(fā)了企業(yè)發(fā)展的動(dòng)力。

1992年，黨的十四大指出，改革的目標(biāo)是要從根本上改變束縛我國生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制，建立充滿生機(jī)和活力的社會(huì)主義新經(jīng)濟(jì)體制。我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以利于進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。而作為與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的分稅制自然而然地也要以進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力為目的。

在分稅制下，維護(hù)國家權(quán)益和實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種被列為中央稅，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種則被列為共享稅。分稅制改革使得“兩個(gè)比重”提高，進(jìn)一步加強(qiáng)了中央政府在宏觀上推動(dòng)國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，中央財(cái)政對(duì)地方的返還和轉(zhuǎn)移支付制度又在一定程度上彌補(bǔ)了地區(qū)之間的差異。可以說，分稅制的實(shí)施進(jìn)一步理順了財(cái)政體制，增強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

改革開放以來，在“人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”這一社會(huì)主要矛盾的導(dǎo)向下，我國財(cái)政體制的改革以“解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力”為主要目的，無論是20世紀(jì)80年代的包干制，還是1994年以來一直推行的分稅制，都圍繞著這個(gè)目的而展開，都在加快改變落后的生產(chǎn)力的狀況，以滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要。

（三）聚焦于解決“不平衡不充分發(fā)展”的財(cái)政體制

黨的十九大立足于全局，作出了“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大論斷。這是關(guān)系到全局的歷史性變化，國家的工作重心不僅是推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展，而且要“在繼續(xù)推動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面日益增長的需要，更好推動(dòng)人的全面發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步”。

將“人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”與“人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”進(jìn)行比較，可以看出：從需求的角度來看，從單純的物質(zhì)文化需求轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N范圍更廣、層次更高的需求。黨的十九大對(duì)此表述為：包含對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境方面的需求和包含對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)方面的需求。從供給的角度來看，供給所追求的不僅僅是總量的擴(kuò)大，而且要追求結(jié)構(gòu)的調(diào)整與質(zhì)量的提高，要解決包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)能過剩、先進(jìn)生產(chǎn)力與落后生產(chǎn)力共存、生產(chǎn)水平和布局不平衡等物質(zhì)文化領(lǐng)域的不平衡不充分以及法治化水平較低、社會(huì)建設(shè)存在短板、文化建設(shè)滯后、生態(tài)文明建設(shè)存在問題、區(qū)域之間與城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、收入分配差距較大等領(lǐng)域的不平衡不充分。

具體到財(cái)政體制改革，則要以社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)移為導(dǎo)向。如果說以前財(cái)政體制的調(diào)整是以解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力為導(dǎo)向，以滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要為目的，那么現(xiàn)在財(cái)政體制的調(diào)整則要以解決發(fā)展的不平衡不充分為導(dǎo)向，以滿足人民對(duì)美好生活的需要為目的。

實(shí)際上，在黨的十九大正式確認(rèn)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變之前，我國財(cái)政體制已經(jīng)就解決不平衡不充分發(fā)展問題進(jìn)行了多方面的改革。從財(cái)政收入角度來看，對(duì)中央與地方財(cái)政收入分配制度進(jìn)行了多次改革。2014年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》提出了九條優(yōu)化和完善轉(zhuǎn)移支付制度的具體措施。同時(shí)以“營改增”的推行為契機(jī)，在維持目前財(cái)力分配格局不變的情況下，對(duì)中央與地方的財(cái)政收入分配重新進(jìn)行了劃分。從財(cái)政支出角度來看，積極推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化改革?！笆晃濉币?guī)劃提出公共服務(wù)均等化原則，黨的十六屆六中全會(huì)提出要“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，黨的十八屆三中全會(huì)再次提出“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。2016年，國務(wù)院通過《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，就中央與地方在公共物品和服務(wù)提供方面的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分提出了“五條原則”。

黨的十九大在正式確認(rèn)我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)移的同時(shí)，對(duì)財(cái)政體制改革作了進(jìn)一步安排，提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。這就要求對(duì)中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行合理劃分，對(duì)中央與地方財(cái)政收入進(jìn)行合理分配以保障中央與地方在提供公共物品與服務(wù)時(shí)的財(cái)力需求，充分考慮到地區(qū)之間的各種差異，提高公共服務(wù)均等化水平。在《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》的指導(dǎo)下，于2018年公布了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，對(duì)中央與地方共同承擔(dān)的八大類18項(xiàng)基本公共物品和服務(wù)的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行了劃分。這些改革舉措，都是為了保障中央與地方在提供公共物品和服務(wù)上的能力以滿足人民對(duì)美好生活的需要?？傮w而言，財(cái)政體制改革要實(shí)現(xiàn)“建立中央與地方合理財(cái)力格局，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。

在“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這一重大論斷的指導(dǎo)下，我國財(cái)政體制改革要對(duì)中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行合理劃分、理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系、形成中央與地方在事權(quán)和財(cái)權(quán)上的匹配，提供涵蓋各個(gè)方面的公共物品和服務(wù)，滿足人民對(duì)美好生活的需要。

四、新時(shí)代我國財(cái)政體制改革的總體趨向

現(xiàn)階段，“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要定位已明確，構(gòu)建能匹配現(xiàn)代國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)已明確，建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的財(cái)政體制的導(dǎo)向已明確，最終的目的是解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。財(cái)政體制改革的深化要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，抓住新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾，推動(dòng)財(cái)政體制的深度調(diào)整和改革。

（一）堅(jiān)持分稅制改革方向

1994年推行的分稅制并非一成不變，而是一直在改革的過程中。就財(cái)政收入來看，分稅制改革使得中央獲得了較多的財(cái)政收入，而地方保留了較少的財(cái)政收入。但是就財(cái)政支出來看，分稅制改革并未讓中央政府擔(dān)負(fù)起較多的事權(quán)，相反地方政府依舊是事權(quán)的主要承擔(dān)主體。

在分稅制下，分事、分稅、分管相結(jié)合，各級(jí)政府之間形成獨(dú)立的預(yù)算，一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，各自追求預(yù)算平衡，避免了包干制下財(cái)政分配的不穩(wěn)定性，走出了中央與地方在財(cái)政分配上討價(jià)還價(jià)的困境[10]。分稅制提高了中央政府的宏觀調(diào)控能力，增強(qiáng)了中央通過轉(zhuǎn)移支付等方式扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的能力，這無疑是解決不平衡不充分發(fā)展問題最直接、最有效的手段。因此，分稅制雖然有需完善之處，但仍是改革的方向。

（二）推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)均等化指的是對(duì)涉及的民生性服務(wù)、公共性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)、公共安全性服務(wù)，由政府為社會(huì)成員提供大致均等的公共物品和服務(wù)。

改革開放以來，我國發(fā)展的不平衡問題日益突出，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同社會(huì)群體之間都存在差距。各地政府所能提供的公共服務(wù)、各地社會(huì)成員和社會(huì)成員內(nèi)部所能享受的公共服務(wù)都存在差異，改革開放和社會(huì)發(fā)展的成果未能惠及全體社會(huì)成員，未能彰顯社會(huì)公平，不利于社會(huì)的和諧，而推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化便是解決這些問題的重要舉措。

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、合理劃分事權(quán)、清理整合規(guī)范、規(guī)范資金管理的基本原則下改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。從短期來看，財(cái)力均等化是基本公共服務(wù)均等化的前提和保障，當(dāng)前要將財(cái)力與基本公共服務(wù)提供成本綜合考慮，按照基本功服務(wù)均等化的需要推動(dòng)地方財(cái)力的均等化，加大對(duì)有財(cái)力缺口的地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)財(cái)力上的均等化。從長期來看，財(cái)力均等化不能僅靠一般性轉(zhuǎn)移支付。實(shí)現(xiàn)和長期保持基本公共服務(wù)均等化要將單純的輸血轉(zhuǎn)變?yōu)樾纬傻胤皆煅δ?，通過財(cái)力均等化推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，縮小地區(qū)間差異，這樣才能為基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)與保持提供必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)，推動(dòng)公共服務(wù)均等化不只是中央和地方在事權(quán)和支出責(zé)任上的劃分，不能拘泥于“誰來管事，誰來出錢”上的討論。即便由中央“出錢出力”，最終的落實(shí)者仍舊是地方政府，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為晉升激勵(lì)的考核機(jī)制之下，地方政府官員更關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高低，地方財(cái)政也以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目的，而醫(yī)療、教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、食品安全等地方公共服務(wù)則難以得到財(cái)政的支持[11]。因此，進(jìn)一步完善政府績效考核指標(biāo)體系，提高公共服務(wù)供給在政府績效考核中的比重，對(duì)于推進(jìn)和落實(shí)基本公共服務(wù)均等化至關(guān)重要。

（三）加快地方稅體系建設(shè)

“營改增”之后，中央與地方增值稅收入分配大體維持“五五”格局，這種收入分配格局只是一種過渡性的方案，這就意味著中央與地方之間財(cái)政收入分配不夠穩(wěn)定。如果地方將財(cái)政收入的來源寄托于中央通過轉(zhuǎn)移支付或者其他手段來補(bǔ)助，地方政府就會(huì)把注意力集中在與中央的討價(jià)還價(jià)上，而不再專注于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)之所以能夠長期維持高速的發(fā)展，與地方政府積極性的發(fā)揮有著密不可分的關(guān)系[12]?！鞍l(fā)展是解決中國所有問題的關(guān)鍵”[13]，解決我國目前不平衡不充分的問題仍需要在發(fā)展的過程中解決，地方稅體系的建設(shè)則是激發(fā)地方積極性的重要手段。

加快地方稅體系建設(shè)必須培育地方主體稅種。當(dāng)前我國的主要稅種大部分是共享稅或中央稅，純粹的地方稅大都是零星的小稅種，無法形成地方主要的財(cái)政來源。目前稅制結(jié)構(gòu)仍然需要優(yōu)化，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中中央稅與地方稅的劃分尚需調(diào)整與完善，可將與地方經(jīng)濟(jì)密切發(fā)展相關(guān)的稅種劃歸地方稅，促使地方政府重視地方稅的增長和涵養(yǎng)地方稅稅源;在地方稅主體稅種尚未建立之前，尤其是對(duì)于那些地方稅稅收來源窄和規(guī)模小的地區(qū)，仍需通過轉(zhuǎn)移支付保障其基本財(cái)力，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，從而為地方稅體系的建設(shè)和完善奠定基礎(chǔ)。

（四）落實(shí)財(cái)稅法治化改革措施

如果說推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是從財(cái)政支出一側(cè)對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行改革，加快地方稅體系建設(shè)是從財(cái)政收入一側(cè)對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行改革，那么落實(shí)財(cái)稅法治化改革措施則是保障以上改革成果的重要舉措。

“現(xiàn)代財(cái)政制度以法治規(guī)范而不是以行政或長官意志作為財(cái)政收支活動(dòng)的基本行為準(zhǔn)則?！盵3]財(cái)稅法治化要求政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)籌集收入和運(yùn)用支出，全面約束中央與地方政府間的財(cái)政收支行為。只有將推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化和加快地方稅體系建設(shè)的具體措施納入財(cái)稅法治化的框架中，才能有效保證這些改革落地。

就目前而言，財(cái)稅法治化建設(shè)需要從兩個(gè)方面著手：第一，落實(shí)稅收法定原則，改變以往由行政部門主導(dǎo)稅收制度設(shè)計(jì)方案的狀況，立足于“稅收法定”，將稅收制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施納入法治軌道。第二，既要將政府的財(cái)政收入行為納入預(yù)算管理中，又要硬化預(yù)算約束，推進(jìn)預(yù)算公開透明，加強(qiáng)預(yù)算績效考核，保障基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)，提高基本公共服務(wù)水平。

參考文獻(xiàn)

[1]王紹光，王有強(qiáng).建立現(xiàn)代財(cái)政制度——兼談農(nóng)村“費(fèi)改稅”的思路[J].稅務(wù)研究，2001（10）：2-14.

[2]項(xiàng)懷誠.中國財(cái)政體制改革六十年[J].中國財(cái)政，2009（19）：18-23.

[3]趙全厚.我國財(cái)稅體制改革演進(jìn)軌跡及其階段性特征[J].改革，2018（4）：29-38.

[4]何振一.新中國財(cái)政60年的艱辛歷程與光輝成就[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009（9）：5-16.

[5]王紹光，胡鞍鋼.中國國家能力報(bào)告[M].沈陽：遼寧出版社，1993：9.

[6]中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院.推進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2014（2）：42-71.

[7]劉尚希，石英華，武靖州.公共風(fēng)險(xiǎn)視角下中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分研究[J].改革，2018（8）：15-24.

[8]劉昆.全球視角下的中國財(cái)稅體制改革[N].中國財(cái)經(jīng)報(bào)，2018-03-27（1）.

[9]高培勇.共和國財(cái)稅60年[M].北京：人民出版社，2009：14.

[10]高培勇.由適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制到匹配國家治理體系——新一輪財(cái)稅體制改革基本取向的討論[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2014（3）：5-20.

[11]周黎安.行政發(fā)包制[J].社會(huì)，2014（6）：1-38.

[12]QIAN Y Y， BARRY R W. Federalism as a commitment to preserving market incentives[J]. Journal of Economic Perspectives， 1997， 11（4）： 83-92.

[13]中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編[M].北京：中共中央文獻(xiàn)出版社，2017：3.