施爽

摘要：習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育?！秉h的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視教育事業(yè)，堅(jiān)持把教育擺在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，對(duì)教育工作作出一系列重大決策部署，扎實(shí)實(shí)施教育惠民舉措，人民群眾獲得感明顯增強(qiáng)，促使教育為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的人力支持和知識(shí)貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：我國(guó)教育;優(yōu)先發(fā)展;問(wèn)題;解決措施

經(jīng)過(guò)20年的努力，1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中提出的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%的目標(biāo)，終于在2012年得以實(shí)現(xiàn)，這標(biāo)志著我國(guó)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施取得了重要的階段性成果。但綜合分析教育發(fā)展的總體狀況發(fā)現(xiàn)，我國(guó)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)仍然面臨教育投入未能得到優(yōu)先保障、教師資源未能得到優(yōu)先配置、教育發(fā)展未能得到優(yōu)先規(guī)劃等問(wèn)題。

一、我國(guó)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施中的不足主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）教育經(jīng)費(fèi)投入沒(méi)有得到優(yōu)先保障?！叭珖?guó)各級(jí)財(cái)政支出總額中教育經(jīng)費(fèi)所占比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高”是《教育法》的明確規(guī)定，也是衡量一個(gè)國(guó)家、地區(qū)教育投入努力程度的較為公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)之一。但研究2004-2011年教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部公布的全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)年度執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告發(fā)現(xiàn)，這一規(guī)定顯然未能得到有效落實(shí)。2004-2011年，全國(guó)分別有19、23、18、6、15、29、22、14個(gè)省份的年度教育經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

（二）教師資源未能得到優(yōu)先配置。教育部在2009年專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好中小學(xué)教師補(bǔ)充工作的通知》，嚴(yán)禁出現(xiàn)“有編不補(bǔ)”的現(xiàn)象。但不少地方仍存在教師空編、缺編問(wèn)題。廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室在2013年9月給全國(guó)人大義務(wù)教育執(zhí)法檢查組的匯報(bào)中透露，有的地方中小學(xué)教師“空編難補(bǔ)”的現(xiàn)象仍較為突出。

（三）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中教育未能得到優(yōu)先規(guī)劃。以中部六個(gè)省和華東地區(qū)四省一市（安徽、江西兩省算在中部）十一個(gè)省市為樣本分析教育在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中的地位發(fā)現(xiàn)。有兩個(gè)省份對(duì)教育事業(yè)沒(méi)有確定具體指標(biāo)，僅僅只有籠統(tǒng)的一句話。

（四）教育公平問(wèn)題始終沒(méi)有得到很好的解決。從區(qū)域上來(lái)說(shuō)，東部地區(qū)無(wú)論是教育經(jīng)費(fèi)、師資力量、教育資源還是教育規(guī)劃都比西部地區(qū)投入更多，盡管西部地區(qū)受到國(guó)家政策的照顧，投入了大量資金設(shè)備發(fā)展教育，但相比東部地區(qū)所擁有的的優(yōu)勢(shì)，西部地區(qū)還是處于弱勢(shì)。

二、造成教育優(yōu)先發(fā)展中所產(chǎn)生問(wèn)題的原因

（一）集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)造成對(duì)教育投入不夠。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家把建設(shè)重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，對(duì)教育發(fā)展的優(yōu)先地位重視程度不夠;其次，政府財(cái)政收入占GDP比重很小，所以受經(jīng)濟(jì)條件制約難以為教育投入更多，

（二）教育財(cái)政體制事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配造成教育公共服務(wù)供給不足

第一，分稅制下各級(jí)政府事權(quán)責(zé)任劃分不清，事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配是劃分政府之間提供公共產(chǎn)品的基本原則，但目前《憲法》對(duì)中央和地方政府的事權(quán)劃分只做了原則性規(guī)定，分稅制財(cái)政體制改革也只是確定了中央對(duì)地方財(cái)政支出責(zé)任劃分的總體框架，而對(duì)責(zé)任的界定十分籠統(tǒng)，中央與地方財(cái)政支出的具體范圍很不明確。

第二，各級(jí)政府對(duì)財(cái)權(quán)爭(zhēng)奪不斷，由于各級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，所以常常出現(xiàn)對(duì)責(zé)任相互推諉，對(duì)財(cái)權(quán)相互爭(zhēng)奪，中央與地方財(cái)政支出范圍不明確，面臨財(cái)政支出的情況總是互相推脫，以致經(jīng)費(fèi)難以及時(shí)到位，到位數(shù)目較少。

第三，教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，教育財(cái)政支付是指上級(jí)政府將其財(cái)政資金的一部分轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府，以確保各地區(qū)之間教育支出和教育發(fā)展水平大體平衡的一種經(jīng)費(fèi)援助制度，因?yàn)槭聶?quán)財(cái)權(quán)的不明確，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的教育經(jīng)費(fèi)沒(méi)有確定的收支概念。

（三）教育公共服務(wù)供給政策對(duì)城市的傾斜

首先是教育機(jī)會(huì)的差異，從開(kāi)始接受教育起就有差異，稱(chēng)之為起點(diǎn)差異，這也是城鄉(xiāng)教育差異中最基本的差異;其次是教育資源上的差異，城市對(duì)比鄉(xiāng)村在教育資源上具有更大的優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在相關(guān)法律和國(guó)家教育政策上優(yōu)先保證了城市教育資源的供給，在起點(diǎn)上對(duì)城鄉(xiāng)教育資源造成了十分明顯的差異。

三、教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)機(jī)制的欠缺

教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，自發(fā)韌以來(lái)已走過(guò)20多年的歷程，仍然沒(méi)有得到切實(shí)落實(shí)，這勢(shì)必需要從推動(dòng)落實(shí)的機(jī)制上加以反思。有關(guān)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)定有而不實(shí)，驅(qū)動(dòng)柔而不力，未能形成有效的制度保障體系。

（一）各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)投入職責(zé)的界定模糊。以經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任為例，《教育法》和《義務(wù)教育法》有“兩個(gè)提高”、“三個(gè)增長(zhǎng)”的規(guī)定，但這個(gè)增長(zhǎng)并沒(méi)有從教育的實(shí)際需求出發(fā)測(cè)算定量，沒(méi)有充分考慮到能否滿足教育需要。

（二）各級(jí)政府成員分工沒(méi)有按照教育優(yōu)先發(fā)展的要求安排。目前各地政府研究、調(diào)度教育工作的次數(shù)，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于研究、調(diào)度經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)、招商引資等工作的次數(shù)。教育在政府工作中的位置究竟如何，可見(jiàn)一斑。

（三）各級(jí)政府教育履責(zé)情況的監(jiān)督乏力。一是缺乏各級(jí)黨委政府之間的教育業(yè)績(jī)考核。二是立法機(jī)關(guān)監(jiān)督缺乏剛性要求。三是利益相關(guān)者監(jiān)督缺位。四是監(jiān)督過(guò)程和結(jié)果透明性不夠。

（四）各級(jí)政府教育失職違法行為的追究乏力?！督逃ā泛汀读x務(wù)教育法》都有法律責(zé)任專(zhuān)門(mén)規(guī)定，但違法不究現(xiàn)象十分普遍，乃至形成慣例。國(guó)家每年都要公布《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，各級(jí)政府違反《教育法》法定要求的現(xiàn)象每年都一定程度上存在，但多數(shù)知而不究、存而不論。

四、完善教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)機(jī)制的制度保障

實(shí)踐證明，要保障教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施，僅僅憑借倡導(dǎo)和泛泛規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，關(guān)鍵是要建立更加系統(tǒng)有力的推動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)政府履行教育發(fā)展職責(zé)的驅(qū)動(dòng)力，使優(yōu)先發(fā)展教育真正成為各級(jí)政府的內(nèi)在需要和競(jìng)相行動(dòng)。

（一）按教育需求和政府財(cái)力確定各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)份額的制度。由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、教育部聯(lián)合成立教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算委員會(huì)，根據(jù)各地教育需求，制定不同省份的教育經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)，以此計(jì)算出各級(jí)教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)需求總額，并根據(jù)各級(jí)政府財(cái)力和事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度來(lái)確定各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)數(shù)額。

（二）完善政府成員教育發(fā)展分工和考核制度。我國(guó)《審計(jì)法》第八條規(guī)定審計(jì)工作實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。地方政府中另外一些重要工作，如發(fā)改、財(cái)政、稅務(wù)、規(guī)劃建設(shè)、人事等也往往由政府正職或常務(wù)副職分管，教育作為國(guó)家已經(jīng)確定優(yōu)先發(fā)展的事業(yè)，需要也更應(yīng)該實(shí)行政府正職或常務(wù)副職負(fù)責(zé)制。

（三）上級(jí)黨委政府對(duì)下級(jí)黨委政府的教育業(yè)績(jī)考核制度。要建立教育優(yōu)先發(fā)展問(wèn)責(zé)制，上級(jí)黨委政府專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取考核結(jié)果匯報(bào)，把落實(shí)情況納入各級(jí)黨委政府政績(jī)考核范圍，并作為對(duì)下級(jí)黨委政府整體工作評(píng)價(jià)和人員任用的重要依據(jù)。

（四）人大審議政府教育基本責(zé)任制度。把《教育法》規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)“兩個(gè)提高”、“三個(gè)增長(zhǎng)”的執(zhí)行情況，以及按生師比核定教師編制、配備教師的情況，作為各級(jí)政府最基本的教育責(zé)任，要求必須在提交人大審議的政府工作報(bào)告中予以明示。

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