扎西才讓

摘 要：河長制不僅在頂層設(shè)計上提出了河流治理的總體目標(biāo)，而且在具體操作上堅持以問題為導(dǎo)向，考慮河流湖泊具體狀況提出有針對性的治水措施，因地制宜實行一河一策，統(tǒng)籌上游與下游關(guān)系，解決河湖管理中“多龍治水”效率低下的突出問題。

關(guān)鍵詞：河長制建設(shè)；問題；對策

前言

近年來，黨中央提出“綠水青山就是金山銀山”的理念，讓全社會范圍內(nèi)越來越多的人認(rèn)識到：水是生命之源，生產(chǎn)之要，生態(tài)之基，科學(xué)合理地保護河流生態(tài)和水環(huán)境，不僅關(guān)系到人民群眾的幸福生活，更關(guān)系到民族未來的長遠發(fā)展。因此，“河長制”這一制度被各地積極采納、實施。此項制度的產(chǎn)生，被認(rèn)為是催生一種能使河清水綠的可行制度，為河道管護制度和方法帶來了較大的創(chuàng)新與改變，也為我國環(huán)境保護事業(yè)注入了新的活力。

1 河長制的背景

河長制最早由江蘇無錫提出，用于治理無錫太湖水域的藍藻。隨著河長制的推行，治水效果立竿見影，太湖及周圍河流流域的水質(zhì)觀感、河湖沿岸生態(tài)都得到了較大改觀與恢復(fù)。江蘇無錫的這一創(chuàng)舉給其它地區(qū)的水污染治理事業(yè)提供了一個可借鑒的范例，被多個省、市所效仿。“河長制”主要是由各級政府的主要負責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)重要河流的河長，以負責(zé)河道、水源地的水環(huán)境、水資源的治理與保護的體制，具有責(zé)任明確、任務(wù)具體、考核剛性的特征。2016年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過了《關(guān)于全面推行河長制的意見》。自此，一個具有鮮明特色的河湖管理機制在全國范圍內(nèi)被確立了。

2 河長制主要內(nèi)容與亮點

《關(guān)于全面推行河長制的意見》內(nèi)容豐富，亮點突出，簡要分析主要集中在以下三個方面：責(zé)任更明確。意見要求建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制為核心的責(zé)任體系，做到職責(zé)的明確，措施的強化，力量的協(xié)調(diào)，突出層級傳導(dǎo)工作格局。意見要求從不同實際出發(fā)，做好上下游與左右岸的統(tǒng)籌，落實一河一策、一湖一策，做好突出問題的解決。并在資源保護方面、岸線管理保護方面、污染防治方面、環(huán)境治理方面、生態(tài)修復(fù)方面、執(zhí)法監(jiān)管方面提出了針對性的措施，以制度保障河湖健康生命的維護與功能的利用。時間更具體。意見提出把推行河長制作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，并強調(diào)2018年底前全面建立。就前期試點工作而言北京、江蘇、浙江等8省市河長制已在全境推行，

3 全面推行河長制面臨的主要困境

中國在30多年的法制建設(shè)過程中制訂了一系列的水資源管理和水污染治理的法律法規(guī)，但是河流管理過程中存在的多頭無序、沖突交叉等問題依然不能有效解決。河長制的出現(xiàn)迎合了人民群眾對良好水環(huán)境和水安全的緊迫需求，“反映了實務(wù)界在現(xiàn)實法律供應(yīng)不足情況下的一種務(wù)實的現(xiàn)實智慧，是避免水污染出現(xiàn)環(huán)境困局的一種積極作為”。但河長制也并非一項成熟的制度，存在內(nèi)生性動力不足以及體制外參與力量匱乏等問題

4 實施河長制的對策

4.1 利益誘導(dǎo)激生內(nèi)在動力

缺少制約機制導(dǎo)致了水治理過程中的搭便車現(xiàn)象，河流治理的外部性阻礙了地方政府行動的積極性。在地方政府追求自身利益最大化的過程中，地方政府的特殊利益目標(biāo)會與中央政府的目標(biāo)之間產(chǎn)生偏差乃至沖突。中央政府的簡政放權(quán)在釋放地方政府治理的積極性的同時，也相應(yīng)地降低了對地方政府的控制能力。在這些因素中，環(huán)境稟賦、治理能力以及執(zhí)行力在一定時間內(nèi)是一種常態(tài)存在，其不可能在短時間內(nèi)獲得極大提升，而地方政府的環(huán)境治理意愿則是可以在短時間內(nèi)獲得較大提升的?！斑^去中央之所以沒能有效推動地方政府積極開展水環(huán)境管理行動，關(guān)鍵在于沒有影響地方政府競爭目標(biāo)，從而沒有觸動地方政府的工作重心。

4.2 多媒介綜合治理

環(huán)境污染很多時候是多種自然媒介的污染，包括了水、空氣、土壤、海洋等多個方面。河長治河固然可以取得成效，但對其他自然媒介產(chǎn)生的污染可能會因無力管制造成漏洞。現(xiàn)實的問題是，不可能為每一種自然媒介都設(shè)置一個“長，將其他自然媒介的治理問題以合并同類項的方式一起綜合治理。這既是最簡潔的方法，也是最現(xiàn)實的方法。合并管理不僅有利于社會資源和行政資源的效益最大化，也更能保障環(huán)境治理的綜合性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。否則，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的事后應(yīng)對，終究無助于整個環(huán)境質(zhì)量的改善。

4.3 中央主導(dǎo)府際聯(lián)動河長制

以省級區(qū)域為單位有助于中小流域跨域治理問題的解決，但對于跨省市級的流域未必能夠產(chǎn)生直接的影響。第一，中央政府需要進一步明確環(huán)境治理的目標(biāo)和決心，加大中央對于地方政府環(huán)境治理的力度；第二，進一步增大七大流域管理機構(gòu)的職權(quán)，明確其在流域治理過程中的主導(dǎo)作用；第三，在中央主導(dǎo)，流域管理機構(gòu)的直接參與下，加強地方政府尤其是省級政府的聯(lián)動；第四，選擇時機，積極推動流域管理機構(gòu)的改革，改變流域管理機構(gòu)作為水行政管理部門的派出機構(gòu)的性質(zhì)，使流域管理機構(gòu)成為由中央政府、環(huán)境保護職能部門、地方政府以及相關(guān)利益主體多方參與的獨立機構(gòu)。

4.4 多元主體參與共治

治理河流湖泊不僅需要政府將發(fā)展的注意力轉(zhuǎn)向，更需要社會公眾的積極參與。作為環(huán)境保護的主體，無論是個人、法人、NPO組織還是企業(yè)組織都發(fā)揮著重要的作用，很有必要整合社會資源，發(fā)揮合力，促進各種環(huán)境保護主體的聯(lián)合協(xié)作。第一，培養(yǎng)公民的理性環(huán)保意識，充分發(fā)揮公眾人數(shù)眾多的人力資源優(yōu)勢，引導(dǎo)公民個體參與到環(huán)境保護制度的程序中來；第二，非盈利環(huán)保組織和團體參與決策、監(jiān)督和執(zhí)行的全過程，要發(fā)揮環(huán)保組織在公益訴訟中的重要作用；第三，強化企業(yè)環(huán)保責(zé)任倫理，堅持綠色發(fā)展理念。

結(jié)束語

河長制管理越來越受到人們的關(guān)注，未來需更加注重河長制工作，需在組織領(lǐng)導(dǎo)上做到切實加強，在監(jiān)督考核上做到嚴(yán)格，在工作方法上做到創(chuàng)新，在工作機制上做到健全，在宣傳上進一步加大力度，在公眾參與方面做好引導(dǎo)，切實促進水環(huán)境整治提升。

參考文獻

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