樊維 那亞

摘要：2018年開始，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計成為經(jīng)常性的審計制度。在對縣級審計機關(guān)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的獨特問題和難點進行分析的基礎(chǔ)上，針對這些問題和難點提出了可行性的方案，闡述了仍需進一步研究探索的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：縣級審計機關(guān);自然資源資產(chǎn);離任審計

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案>中明確提出，自2018年開始建立經(jīng)常性的審計制度，這就意味著，縣級審汁機關(guān)對轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計也要作為一項經(jīng)常性的審計制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部對轄區(qū)內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護負(fù)有主要責(zé)任。

一、縣級審計機關(guān)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的特殊性

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計作為我國一項制度創(chuàng)新，處于試點結(jié)束和全面鋪開的關(guān)鍵節(jié)點，在試點中發(fā)現(xiàn)許多難點和問題?？h級審計機關(guān)所開展的自然資源資產(chǎn)離任審計，有許多更為困難和更獨特的問題和難點。

（一）縣級審計機關(guān)審計力量尤為薄弱。縣級審計機關(guān)審計人員專業(yè)組成較為單一，專業(yè)集中于財會類，鮮有精通自然資源相關(guān)專業(yè)的人才。然而，自然資源種類多，要求縣級審計機關(guān)在有限的編制內(nèi)配備齊所有當(dāng)?shù)刂饕匀毁Y源種類相關(guān)專業(yè)的人員也不現(xiàn)實。專業(yè)人才的缺失，制約了審計工作的有效實施?？h級審計機關(guān)審計人員數(shù)量原本就少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)整一般比較集中，傳統(tǒng)上，在此期間審計人員有著經(jīng)濟責(zé)任審計的任務(wù)，同時開展自然資源資產(chǎn)離任審計，若處理不好二者的關(guān)系，恐會顧此失彼。

（二）縣級審計機關(guān)財力有限。在過去幾年的研究和試點中，為應(yīng)對自然資源的復(fù)雜性，彌補審計機關(guān)專業(yè)力量的不足，購買社會服務(wù)和聘請專家等方式，一直是相關(guān)學(xué)者和試點工作者提出并采取的主要措施。聘請專家僅能解決理論問題，而若建立經(jīng)常性的審計制度，受縣級審計機關(guān)財力所限，通過購買專業(yè)機構(gòu)的服務(wù)，對被審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)離任審計的各種自然資源進行全面普查并不現(xiàn)實。

（三）自然資源信息的取得尤其復(fù)雜。自然資源資產(chǎn)審計所涉及的各種自然資源，因地區(qū)差異而有所不同，這些自然資源的管理，分散在諸多部門中。除了分布在各政府部門外，還可能掌握在科研機構(gòu)及社會組織中?？h級審計機關(guān)面臨的情況還尤其復(fù)雜。首先，若自然資源資產(chǎn)離任審計的審計對象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，雖然審計的某種資源在行政區(qū)劃上位于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但其管理權(quán)限、統(tǒng)計職責(zé)和執(zhí)法權(quán)可能歸屬縣級政府部門。其次，一些自然資源信息的管理和數(shù)據(jù)保存在市級甚至省級的各種機構(gòu)單位中。這些情況都加大了縣級審計機關(guān)取得的自然資源信息數(shù)據(jù)的難度。短時間內(nèi)，各個部門所管理的自然資源數(shù)據(jù)沒有整合，使得縣級審計機關(guān)取得相關(guān)數(shù)據(jù)難上加難。

二、針對上述縣級審計機關(guān)開展自然資源資產(chǎn)離任審計出現(xiàn)的獨特問題和難點，提出如下可行的方案

（一）科學(xué)的外部調(diào)查。首先要調(diào)查與此次審計所涉及自然資源有關(guān)的縣級相關(guān)主管部門。在縣級機關(guān)中調(diào)查此次審計所涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源相關(guān)信息的統(tǒng)計、使用、保護及執(zhí)法情況。其次，深入進村，對村集體和個人在各種活動中可能破壞自然資源的事件進行走訪調(diào)查。通過上述兩個步驟，可以基本掌握縣級機關(guān)和民間所涉及本次審計的自然資源資產(chǎn)相關(guān)信息。

（二）在審計過程中，針對自然資源相關(guān)數(shù)據(jù)上，應(yīng)輕指標(biāo)，重實質(zhì)。在地理信息系統(tǒng)全面應(yīng)用于自然資源資產(chǎn)離任審計之前的相當(dāng)長的一段時間之內(nèi)，縣級審計機關(guān)所需自然資源資產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)仍然只能以相關(guān)主管部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為主。在這些數(shù)據(jù)的時效性和質(zhì)量得不到保證且沒有完備的審計評價指標(biāo)體系可以借鑒的情況下，在審計過程中，審計人員應(yīng)將那些無法精確認(rèn)定或驗證的數(shù)據(jù)放在次要位置。審計人員應(yīng)不僅僅關(guān)注對自然資源各個指標(biāo)實物量的簡單對比，而要在前期所掌握的財務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上分析排查可能會涉及自然資源的征占和買賣的項目。結(jié)合第一條所獲得的外部調(diào)查資料，可以全部掌握涉及本次審計的自然資源資產(chǎn)在官方和民間的所有信息。審計人員可以以上述資料為出發(fā)點，有的放矢地對涉及本次審計的自然資源進行實地工作。

（三）與其他審計同時進行。選擇一些持續(xù)時間長，涉及范圍廣的審計項目與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計一并實施，或者依托其財務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)繼續(xù)工作。首先，自然資源資產(chǎn)審計與經(jīng)濟責(zé)任審計比較適合，自然資源資產(chǎn)審計源于經(jīng)濟責(zé)任審計，二者在審計目標(biāo)，審計時間上有許多相同之處。其次，依托每年的預(yù)算執(zhí)行審計。預(yù)算執(zhí)行審計資金覆蓋較為全面，可以根據(jù)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任期所有年度預(yù)算執(zhí)行審計的財務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，繼續(xù)進行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的工作進行。再次，與環(huán)境資源審計同時進行。以上所述審計制度己相對健全，工作開展也相對成熟，依托這些審計項目，方便領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計組織協(xié)調(diào)和推進工作。

三、作為一個全新的審計工作，關(guān)于該領(lǐng)域的研究還需進行大量的實踐與探索。若完善自然資源資產(chǎn)離任審計，還須對以下問題進行深入研究

（一）責(zé)任的劃分和認(rèn)定。一些外部因素造成了難以嚴(yán)格劃分和認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。1時間因素。自然資源的變化具有長期性、滯后性，環(huán)境問題的暴露也存在潛伏性、時滯性;而且很多在情況下，夾雜著自然因素和人為因素交織。這些原因造成了領(lǐng)導(dǎo)干部任期很難與自然資源指標(biāo)變化的有效時間間隔嚴(yán)格對應(yīng)。一個具體責(zé)任事件的認(rèn)定，是前期領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的延續(xù)，還是本期領(lǐng)導(dǎo)干部決策之責(zé)任，都應(yīng)謹(jǐn)慎考慮。2空間因素。許多自然資源指標(biāo)的變化不能以孤立的行政區(qū)域進行劃分。例如水的流動性決定水資源在某一地區(qū)的總量并不是一成不變的;再如，蟲害造成的植被破壞的起因不一定是在本地。而且愈是基層行政區(qū)劃面積小的單位，這種空間因素造成的責(zé)任劃分困難愈是顯著。

（二）有信服的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制。由于上文所述自然人為因素交織、時間區(qū)間難以嚴(yán)格吻合等原因，當(dāng)期自然資源實物量的精確認(rèn)定尚有困難，自然資源價值量化評估也就無從談起。雖有學(xué)者和審計工作者對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制提出了看法，但基于以上問題，仍沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。