龍銘

摘要：目前，我國(guó)法律規(guī)定城市土地的所有權(quán)屬?lài)?guó)家所有。土地資源配置正處于一個(gè)從無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)使用向有償、有限期、有流動(dòng)使用轉(zhuǎn)化的階段，政府對(duì)經(jīng)營(yíng)土地過(guò)程中出現(xiàn)了土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)量失控，土地市場(chǎng)化程度不高，土地儲(chǔ)備難以大規(guī)模推廣等多方面的問(wèn)題。為了促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)土地機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高效經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)，經(jīng)營(yíng)土地勢(shì)在必行。本文就我國(guó)城市土地經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題進(jìn)探討分析，并提出了相應(yīng)促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)發(fā)展的對(duì)策，以供參考。

關(guān)鍵詞：城市土地;經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng);問(wèn)題分析

一、土地經(jīng)營(yíng)

城市經(jīng)營(yíng)是城市政府在不改變國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，通過(guò)對(duì)各類(lèi)有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、冠名權(quán)等相關(guān)權(quán)益市場(chǎng)化運(yùn)作，或通過(guò)出售資產(chǎn)變現(xiàn)、融資等辦法，以獲取資金，并提高現(xiàn)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理水平或使用效益，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。

土地作為城市資源的重要組成部分，同時(shí)又是一種稀缺與不可再生資源，它與城市各種資源都存在著相應(yīng)的聯(lián)系，因此土地經(jīng)營(yíng)是城市經(jīng)營(yíng)中的關(guān)鍵。土地經(jīng)營(yíng)是政府利用市場(chǎng)法則，通過(guò)對(duì)土地資本運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和土地資本增值的一種經(jīng)營(yíng)方式。因此，政府在土地運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，必須把握好宏觀調(diào)控、規(guī)范機(jī)制、完善市場(chǎng)、強(qiáng)化管理、機(jī)制創(chuàng)新等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而加快土地經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)步伐，使土地發(fā)揮最大的綜合效應(yīng)，服務(wù)于城市經(jīng)營(yíng)的總體目標(biāo)，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。

二、城市土地經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題

（一）一級(jí)土地市場(chǎng)供給量失控

一級(jí)土地市場(chǎng)供給量失控主要表現(xiàn)在政府對(duì)土地使用權(quán)出讓的宏觀失控。土地出讓缺乏統(tǒng)一規(guī)劃控制，造成大量土地浪費(fèi)。如一些開(kāi)發(fā)區(qū)盲目開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致了大量土地的閑置和巨額資金的浪費(fèi)。另外，舊有的城市土地供應(yīng)是通過(guò)劃撥、出讓等方式，使城市土地使用權(quán)從原使用人手中直接進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。這種模式程序簡(jiǎn)單，政府沒(méi)有投資風(fēng)險(xiǎn)，還可從土地出讓中獲得一部分級(jí)差收益。弊端是市場(chǎng)運(yùn)行不規(guī)范，追求短期收益，造成城市土地供應(yīng)總量上的失控。

（二）市場(chǎng)化程度不高

我國(guó)城市土地配置市場(chǎng)化程度還不高，一是市場(chǎng)化配置土地所占比例不高;二是出讓土地的方式市場(chǎng)化程度不高。土地出讓方式有協(xié)議、招標(biāo)、掛牌、拍賣(mài)等，拍賣(mài)市場(chǎng)化程度最高，但多年來(lái)協(xié)議出讓一直是主要方式;三是土地價(jià)格不能真實(shí)反映土地供求關(guān)系。國(guó)有土地出讓中，由于大多數(shù)是協(xié)議價(jià)格，或因估價(jià)工作滯后，或因地區(qū)利益驅(qū)動(dòng)，普遍存在明顯偏低現(xiàn)象，違背了價(jià)格內(nèi)在的客觀性真實(shí)性要求。

（三）土地管理體制不完備

現(xiàn)階段各地政府作為土地市場(chǎng)主體所牽涉的利益致使我國(guó)土地市場(chǎng)畸形發(fā)展：一是土地被現(xiàn)有行政區(qū)劃分割，限制了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)土地資源最優(yōu)配置。二是國(guó)有土地資產(chǎn)體制中缺乏產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制，加上國(guó)有土地的收益大部分歸地方所有，一些地方低價(jià)征地，高價(jià)出讓。三是地方政府的違法行為難以得到有效制約和監(jiān)督。據(jù)專(zhuān)家估計(jì)，因征地、圈占土地、違法占用耕地等，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達(dá)4000萬(wàn)-5000萬(wàn)人，勞動(dòng)力相當(dāng)一部分實(shí)際處于失業(yè)狀態(tài)。

三、城市土地經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)發(fā)展對(duì)策

（一）以城市規(guī)劃為指導(dǎo)，建立與完善土地經(jīng)營(yíng)體系

城市規(guī)劃對(duì)土地經(jīng)營(yíng)具有導(dǎo)向性作用。城市規(guī)劃控制土地出讓總規(guī)模、用地性質(zhì)、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、空間布局、市政配套等重要方面，通過(guò)對(duì)城市建設(shè)行為的控制，保證社會(huì)與公眾的利益。首先，有助于提高土地的使用效率，在當(dāng)前眾多區(qū)域?qū)嵭挟a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可開(kāi)發(fā)土地總量大為減少的背景下顯得尤為重要;其次，有助于土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，避免盲目增加土地供給，保障房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。城市規(guī)劃控制著土地經(jīng)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)，土地經(jīng)營(yíng)則對(duì)土地供給的時(shí)序、空間定位進(jìn)行調(diào)控。城市政府對(duì)土地需求進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，制定包括年度、中期和長(zhǎng)期土地供應(yīng)計(jì)劃的完整體系，能夠有效地對(duì)城市土地開(kāi)發(fā)進(jìn)行部署，進(jìn)而保證城市規(guī)劃的落實(shí)與執(zhí)行。同時(shí)，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)對(duì)城市規(guī)劃的反饋，在提高城市規(guī)劃可行性的同時(shí)，還能夠促進(jìn)城市規(guī)劃的發(fā)展。

（二）加強(qiáng)和完善城市地價(jià)管理制度

城市地價(jià)管理是城市土地市場(chǎng)管理的核心，事關(guān)城市土地經(jīng)營(yíng)的效率?；鶞?zhǔn)地價(jià)在地價(jià)體系中屬控制性地價(jià)，是城市政府控城市土地市場(chǎng)供求關(guān)系、制定地價(jià)管理政策、指導(dǎo)土地交易、征收土地稅費(fèi)的重要依據(jù)，從而形成地價(jià)管理的重要基礎(chǔ)。盡管已經(jīng)明確規(guī)定城市基準(zhǔn)地價(jià)應(yīng)定期修訂和公布，但在實(shí)際工作過(guò)程中，還有部分地方把基準(zhǔn)地價(jià)作為土地行政主管部門(mén)的內(nèi)部資料加以保密，影響了基準(zhǔn)地價(jià)在整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的地位和作用。

（三）完善土地供應(yīng)市場(chǎng)

現(xiàn)階段，城市中存在大量無(wú)償劃撥土地，城鄉(xiāng)接合部大量土地歸集體所有，劃撥土地和農(nóng)村集體土地以不規(guī)范的隱性交易方式進(jìn)入土地市場(chǎng)，擾亂了土地一級(jí)市場(chǎng)，擴(kuò)大了城市土地的供給來(lái)源，造成土地收益流失。因此，必須加強(qiáng)政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，解決多頭供地與土地隱性供給的混亂狀況。除法律規(guī)定的黨政機(jī)關(guān)、軍事設(shè)施和公益事業(yè)等用地可以采用劃撥方式提供用地外，其他建設(shè)用地凡不符合國(guó)土資源部《劃撥用地目錄》的，實(shí)行有償出讓方式供地;原使用劃撥土地的企業(yè)改制的，須同步辦理土地出讓手續(xù)或依法繳納地租;經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家立項(xiàng)條件，控制經(jīng)濟(jì)適用房售價(jià)，防止開(kāi)發(fā)商以開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房為名牟取暴利。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，使城市建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)土地市場(chǎng)的發(fā)展，對(duì)構(gòu)成城市空間和城市功能載體的各種資源、資本進(jìn)行聚集、重組和市場(chǎng)化運(yùn)作，才能實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展資金運(yùn)作的一種良性循環(huán)的態(tài)勢(shì)。經(jīng)營(yíng)土地是經(jīng)營(yíng)城市的核心和關(guān)鍵，是提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略選擇。所以，把握和運(yùn)用好土地經(jīng)濟(jì)與把握和運(yùn)用好經(jīng)營(yíng)城市發(fā)展的規(guī)律是經(jīng)營(yíng)城市發(fā)展的必由之路，城市要經(jīng)營(yíng)好，就必須先經(jīng)營(yíng)好土地。只有經(jīng)營(yíng)管理好土地，城市政府才能更好地履行建設(shè)和管理城市的職能，才能使經(jīng)營(yíng)城市的發(fā)展獲得更為合理的空間和更加雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

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