文/王六平

一、引言

政府投資基金是指由各級政府通過預(yù)算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。政府投資基金的設(shè)立改變了財政支出方式，通過凝聚社會資本合力，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，助力支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。我國政府投資基金早期主要以引導(dǎo)基金為主，自2002年成立首支政府引導(dǎo)基金（中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金）至今，已經(jīng)歷17年的發(fā)展歷程，其間經(jīng)歷了探索起步、規(guī)范運作、快速發(fā)展等階段，目前進入穩(wěn)定運行期。

政府投資基金績效評價一直以來都是基金管理的重要工作之一，早在2008年《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2008〕116號）就提出“引導(dǎo)基金納入公共財政考核評價體系。財政部門和負責(zé)推進創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的有關(guān)部門對所設(shè)立引導(dǎo)基金實施監(jiān)管與指導(dǎo)，按照公共性原則，對引導(dǎo)基金建立有效的績效考核制度，定期對引導(dǎo)基金政策目標(biāo)、政策效果及其資產(chǎn)情況進行評估”。近年來，政府投資基金績效評價的重要性又上升到了新高度。2015年11月，財政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)〔2015〕210號），提出“各級財政部門應(yīng)建立政府投資基金績效評價制度”。當(dāng)年12月出臺《財政部關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財建〔2015〕1062號），提出“財政資金控股的政府投資基金應(yīng)當(dāng)納入公共財政考核評價體系”“對于財政資金注資但不控股的基金，財政部門或財政部門授權(quán)有關(guān)部門(機構(gòu))按照公共性原則對財政出資進行考核評價”。自此，各級政府逐步開始探索建立政府投資基金績效評價辦法。山東省率先出臺全國第一個地方級的政府投資基金績效評價辦法，隨后，浙江、四川、北京等省市相繼出臺了相關(guān)辦法，為政府投資基金績效評價提供指導(dǎo)。

二、政府投資基金績效評價的必要性

首先，近年來，各地紛紛落地政府投資基金，規(guī)模幾十億、上百億甚至千億級。隨著基金規(guī)模的迅速擴張，募資難、投資難、運行效率低、重復(fù)投資、偏離政策目標(biāo)等問題逐步顯現(xiàn)。

其次，政府投資基金使用財政資金，承擔(dān)著支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持公共服務(wù)領(lǐng)域等政策目標(biāo)，其公共性、政策性的特點，決定了政府有必要對基金安全性、使用效率、政策目標(biāo)實現(xiàn)情況進行監(jiān)督管理，對政府投資基金開展績效評價也是履行政府職能的重要體現(xiàn)。

第三，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出“積極開展涉及一般公共預(yù)算等財政資金的政府投資基金績效管理”，政府投資基金績效評價作為預(yù)算績效管理的重要組成部分，開展基金績效評價既是落實黨中央、國務(wù)院全面實施績效管理要求的具體體現(xiàn)，也為全面實施績效管理提供豐富的實踐經(jīng)驗。

因此，為了促進我國政府投資基金長期可持續(xù)發(fā)展，推動基金安全高效運營，實現(xiàn)政府出資的政策目標(biāo)，切實履行政府出資人職責(zé)，對政府投資基金開展績效評價是必要且有意義的。

三、政府投資基金績效評價的主體

一是財政部門和基金主管部門共同組織，財政部門牽頭制定績效評價工作方案、開展績效評價、強化績效評價結(jié)果應(yīng)用，主管部門按照職責(zé)分工，配合財政部門共同開展績效評價工作，目前大部分政府投資基金采取這種形式。

二是財政部門授權(quán)主管部門管理基金，包括組織開展績效評價、應(yīng)用評價結(jié)果等，評價結(jié)果報財政部門，目前個別基金采取這種形式。

三是分兩個層級評價基金，即主管部門實施的自評價和財政部門實施的階段性評價。財政部門負責(zé)擬定績效評價規(guī)章制度和技術(shù)規(guī)范，組織指導(dǎo)主管部門績效評價工作；主管部門負責(zé)制定本部門績效評價規(guī)章制度，組織實施自評價，落實財政部門整改意見。

財政部門作為出資人，重點關(guān)注財政資金投入的安全性和使用效率，包括基金投資、退出等環(huán)節(jié)的預(yù)算管理和資產(chǎn)管理等；主管部門作為業(yè)務(wù)部門，更多的是關(guān)注基金是否實現(xiàn)了支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策目標(biāo)。在缺少統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)的情況下，不同的評價主體關(guān)注的側(cè)重點不同，從而導(dǎo)致評價結(jié)果可能會存在一定差異，但不論誰作為評價主體，都不能孤立片面地從某一個部門的角度出發(fā)，需要結(jié)合政府投資基金設(shè)立的初衷，綜合考慮財政、金融、產(chǎn)業(yè)、管理等部門的訴求，從而實現(xiàn)政府投資基金的健康持續(xù)發(fā)展。

四、政府投資基金績效評價的對象

政府投資基金績效評價顧名思義就是要評價基金，但基金的運營離不開基金管理人，基金的運行效果無法脫離參股子基金或基金投資項目的支撐，且基金運行過程中存在的譬如投資或退出進度慢、政策目標(biāo)實現(xiàn)情況與目標(biāo)存在偏差、基金運營規(guī)范性不足等問題與基金管理人的管理能力和履職情況存在千絲萬縷的聯(lián)系，再加上部分基金管理人的管理費、業(yè)績獎勵、國家出資的超額收益讓利等與評價結(jié)果直接掛鉤，因此，實操層面上，基金管理人雖然不是基金績效評價的重點對象，但大部分基金績效評價目前都將基金管理人的管理情況納入評價指標(biāo)體系。也有個別基金的主管部門，對基金和基金管理人分別考核，將基金的評價結(jié)果作為基金管理人考核的重要組成部分。整體來看，基金績效評價的結(jié)果一方面體現(xiàn)了基金的運行情況，另一方面折射出基金管理公司的管理情況，同時也間接反映出基金主管部門對基金的管理情況，因此，政府投資基金績效評價不是單一個體的評價，而是一個以基金為中心的系統(tǒng)評價。

五、政府投資基金績效評價的內(nèi)容

政府投資基金績效評價主要是對基金運作的合規(guī)性、資金使用效率和政策目標(biāo)的實現(xiàn)情況開展評價，結(jié)合目前中央和部分地方已開展政府投資基金績效評價的工作情況，政府部門對政府引導(dǎo)基金的評價應(yīng)重點關(guān)注以下幾個方面：

政策效應(yīng)：也就是基金的社會效益，應(yīng)重點關(guān)注三方面政策目標(biāo)的實現(xiàn)情況：一是基金投資特定領(lǐng)域、階段或地域項目的金額與基金設(shè)立時確定目標(biāo)的契合度；二是基金對重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的推動作用、對中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長的引導(dǎo)作用或?qū)A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的帶動作用等；三是基金通過財政資金實現(xiàn)的放大倍數(shù)。

基金的政策引導(dǎo)帶動作用可通過基金投資企業(yè)的綜合發(fā)展情況評價，如，投資企業(yè)行業(yè)綜合排名、研發(fā)強度增長情況、知識產(chǎn)權(quán)獲取情況、關(guān)鍵技術(shù)突破情況、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化情況、提供公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等方面?；鸬姆糯蟊稊?shù)不僅關(guān)注基金設(shè)立時財政資金吸引社會資本實現(xiàn)的放大倍數(shù)，還要看基金投資項目或參股子基金時，基金出資帶動其他出資人實現(xiàn)的放大倍數(shù)。政策目標(biāo)是政府參與出資設(shè)立基金的出發(fā)點和落腳點，因此，政策效應(yīng)在基金績效評價中應(yīng)占有較高的權(quán)重。

地殼當(dāng)然比我們對彈性波傳播不完整表述得出的模型更加復(fù)雜多樣。有時候，當(dāng)與波長相關(guān)方法的分辨率低于基于射線方法的分辨率時，其屬性可以描述為統(tǒng)計分形介質(zhì)（如，Levander and Holliger，1992）。有為得到更多這種不均勻性質(zhì)而提高地殼模型分辨率的可能性嗎？答案是肯定的，但是需要更合適的波傳播的物理性質(zhì)（波動方程的數(shù)值解）和密集采樣波場的記錄。

經(jīng)濟效益：大部分政府投資基金除了財政出資外，還吸引了大量金融機構(gòu)、投資機構(gòu)、企業(yè)等社會出資人，雖然政府為發(fā)揮引導(dǎo)作用和政策目標(biāo)通常不追求營利，但獲得財務(wù)回報是社會出資人的基本訴求，因此基金績效評價不應(yīng)忽略對經(jīng)濟效益的評價。經(jīng)濟效益評價的內(nèi)容一般包括基金層面和參股子基金或投資企業(yè)層面。

基金層面通?？己嘶鸹騾⒐勺踊鸬膬?nèi)部收益率（IRR）、資本回報倍數(shù)（M OC）、投入資本分紅率（DPI）等指標(biāo)?；鸪闪⒃缙冢琈OC可以直觀反映賬面投入成本的回報倍數(shù)；進入退出期后，由于IRR考慮了時間成本，可代表基金的整體收益水平；到了清算期，DPI可以體現(xiàn)出資人真實的收益水平。但各指標(biāo)存在一定的局限性，比如MOC不能體現(xiàn)資金的時間價值和實際收益，DPI無法反映基金其余部分的估值情況，作為衡量基金運行業(yè)績的重要指標(biāo)，評價時需要在全面考慮基金所處階段、基金投資領(lǐng)域行業(yè)發(fā)展背景、基金投資企業(yè)階段特點等方面的基礎(chǔ)上進行綜合判斷。

投資企業(yè)層面一般主要考核投資企業(yè)的營業(yè)收入增長率、凈利潤增長率、資產(chǎn)總額增長率、納稅增長率等，從被投企業(yè)的生存能力和盈利能力等方面間接判斷基金投資的經(jīng)濟效益。

由于政府投資基金重點投向一些長周期、低回報的具備原始創(chuàng)新或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，而且經(jīng)濟效益具有較強的階段性特點，再加上績效評價是政府出資人主導(dǎo)的出于對政府出資的評價，因此，經(jīng)濟效益的權(quán)重投資期不宜過高，退出期可適當(dāng)提高，但也不應(yīng)高于基金的政策效應(yīng)。

管理效能：主要考核基金是否合法合規(guī)運營，基金管理人是否依法依規(guī)盡職履約，原則上以合法合規(guī)為主，兼顧專業(yè)性、規(guī)范性和管理效果，確?；鸸芾砣朔e極參與基金內(nèi)部治理，保障政府出資權(quán)益。管理效能直接關(guān)系到基金是否能持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，因此在績效評價中應(yīng)占有較高的權(quán)重。

合法合規(guī)方面，重點評價基金運營是否符合相關(guān)法律法規(guī)，是否嚴(yán)格執(zhí)行基金公司章程或合伙協(xié)議等相關(guān)要求。盡職履約方面，可從戰(zhàn)略規(guī)劃、制度建設(shè)、基金管理、團隊保障等方面綜合考察。比如，是否制定科學(xué)合理的基金中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；是否建立了完善的風(fēng)險控制、內(nèi)部控制制度和激勵約束機制，并在基金管理過程嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度；是否規(guī)范基金的資本運營、資產(chǎn)管理和財務(wù)管理；是否督促出資人按時出資，推進基金投資或退出進度；是否建立豐富有效的項目儲備庫；是否按規(guī)定全面、準(zhǔn)確、及時地披露定期報告或重大事項信息；是否配備專職、專業(yè)、充足、穩(wěn)定的基金管理團隊為基金提供高效服務(wù)。除了上述基礎(chǔ)性管理工作外，還可從促進基金良性發(fā)展的角度對基金管理提出更高的要求，如考核基金管理人是否開展了深入的行業(yè)研究、是否為投資項目提供豐富的增值服務(wù)、是否合理控制基金費用等。對于以母子基金模式運營的基金，在考核母基金管理效能時，還應(yīng)關(guān)注參股基金遴選的合規(guī)性和規(guī)范性、是否充分反饋政府投資基金政策訴求和基本要求、日常運營對參股子基金的監(jiān)管等方面。

六、政府投資基金績效評價應(yīng)關(guān)注的重點

1.抓住績效管理機遇，加快建立基金績效評價體系。當(dāng)下，政府投資基金數(shù)量逐漸增加，規(guī)模日益增長，恰逢全面實施預(yù)算績效管理的機遇期，財政部門應(yīng)充分利用中央和地方政府投資基金績效評價的理論和實踐經(jīng)驗，綜合考慮政府出資人和社會出資人關(guān)注點，結(jié)合基金投資期、退出期、清算期的特點，區(qū)分基金直接投資、參股投資等投資模式，從財政、金融和產(chǎn)業(yè)多個視角出發(fā)，合理設(shè)定評價指標(biāo)，科學(xué)分配指標(biāo)權(quán)重，加快建立一套具有指導(dǎo)意義的科學(xué)、合理、適用的績效評價指標(biāo)體系，力爭實現(xiàn)政府投資基金績效評價的標(biāo)準(zhǔn)化，提高政府投資基金評價結(jié)果的權(quán)威性。

2.強化績效目標(biāo)管理，明確投資基金管理責(zé)任約束。績效目標(biāo)管理是全過程預(yù)算績效管理鏈條的重要一環(huán)，政府投資基金目標(biāo)的設(shè)立情況既反映基金績效管理水平的高低，也是績效評價的重要參考依據(jù)。市場化運作決定基金運行過程中存在較大的不確定性，因此大部分基金僅根據(jù)設(shè)立方案要求對募資規(guī)模、出資進度、投資進度、投資領(lǐng)域或地域等基本目標(biāo)約定，缺少具體、量化、可考核的年度目標(biāo)和中長期目標(biāo)，從而導(dǎo)致評價缺少標(biāo)的物?；鹬鞴懿块T應(yīng)督促基金管理人在基金年度規(guī)劃、投資或退出計劃、年度預(yù)期收益、信息披露頻次、費用控制比例等方面設(shè)置績效目標(biāo)，明確基金管理人責(zé)任，為基金安全合規(guī)運行提供保障，為全面科學(xué)評價基金提供參考標(biāo)準(zhǔn)。

3.科學(xué)開展績效評價，辯證看待基金評價結(jié)果。政府投資基金一般存續(xù)期較長，績效評價是覆蓋基金全生命周期的持續(xù)性工作，建立一套評價指標(biāo)體系僅是開展評價工作的基礎(chǔ)，確定科學(xué)的評價方式，選擇合理的評價時點，引入權(quán)威的專家團隊，跳出固有的管理思維模式，也是科學(xué)開展基金績效評價、確保評價結(jié)果客觀公正的關(guān)鍵點。即便如此，受基金所處時期、投資企業(yè)所屬階段、產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境、行業(yè)發(fā)展趨勢等各方面影響，同一支基金不同階段評價結(jié)果也會存在較大差異。因此，特定階段的評價結(jié)果僅代表基金的階段性運營情況，不論基金主管部門，還是基金管理人都應(yīng)以積極的心態(tài)辯證看待評價結(jié)果。績效評價是科學(xué)管理的手段，不是最終目的，評價既要肯定取得的成績，又要看到存在的問題，加強評價結(jié)果應(yīng)用才能實現(xiàn)基金又快又好地朝著既定的目標(biāo)發(fā)展。

目前制度和實操層面，基金績效評價結(jié)果應(yīng)用的直觀體現(xiàn)主要是與超額收益讓利比例掛鉤，與基金管理人管理費掛鉤，或作為對基金管理人實施獎懲政策的依據(jù)。除此以外，更重要的是針對績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，提出切實可行的整改方案，促進政府投資基金更加規(guī)范高效地運營，切實發(fā)揮基金的政策目標(biāo)，提高資源配置效率，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府投資基金的高質(zhì)量發(fā)展。

4.實現(xiàn)信息互通共享，持續(xù)優(yōu)化基金績效管理。在政策的引導(dǎo)下，各級政府紛紛設(shè)立投資基金，部分基金自上而下，層層參股，各級政府對同一支基金重復(fù)評價不但造成財政資金的浪費，也對投資基金日常運營帶來一定困擾。各級政府交叉參股出資基金實現(xiàn)評價信息共享，可避免重復(fù)評價，提高工作效率；同級政府設(shè)立的多支基金評價結(jié)果共享，可實現(xiàn)橫向?qū)Ρ?，推進標(biāo)準(zhǔn)化管理；同一支基金不同階段的評價結(jié)果共享，可實現(xiàn)縱向?qū)Ρ龋龠M持續(xù)改進?？傊?，通過信息互通共享，將評價理論和實踐相結(jié)合，在實踐中完善推廣經(jīng)驗，可促進基金績效管理的持續(xù)優(yōu)化。