伍清 王策

[摘要]高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系是高校對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)部控制工作進(jìn)行評(píng)審的依據(jù)，也是對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行控制的指導(dǎo)準(zhǔn)則。本文從建立高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系出發(fā)，基于網(wǎng)絡(luò)分析法（ANP）建立基本評(píng)價(jià)模型，并給出評(píng)價(jià)體系的應(yīng)用建議。

[關(guān)鍵詞]高校政府采購(gòu) ? ?內(nèi)部控制評(píng)價(jià) ? ?ANP

府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體

組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，是實(shí)現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置的一種機(jī)制。隨著我國(guó)政府對(duì)高校經(jīng)費(fèi)投入力度的不斷加大，高校的各類采購(gòu)量也在顯著增加，高校的政府采購(gòu)管理工作已成為我國(guó)政府采購(gòu)工作中極其重要的組成部分。高校由于承擔(dān)了人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)和文化傳承四大任務(wù)，其采購(gòu)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)的采購(gòu)相比，具有自身特點(diǎn)：投資主體多，經(jīng)費(fèi)來(lái)源廣;采購(gòu)項(xiàng)目多，種類多，工作量大;專業(yè)性強(qiáng);時(shí)效性強(qiáng)。但由于政府采購(gòu)在高校推行的時(shí)間不長(zhǎng)，總體上還存在政府采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、內(nèi)部控制制度不完善、政府采購(gòu)監(jiān)督力度不足、供應(yīng)商管理欠佳等各種內(nèi)部控制問題。

根據(jù)《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）要求，高校應(yīng)當(dāng)結(jié)合學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況，制定內(nèi)部控制評(píng)價(jià)辦法，開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作。政府采購(gòu)屬于內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)層面之一，開展高校政府采購(gòu)管理內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷并及時(shí)加以改進(jìn)，是促進(jìn)內(nèi)部控制有效運(yùn)行和不斷完善的重要措施，有利于提高政府采購(gòu)資金的使用效益，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提升政府采購(gòu)活動(dòng)的組織管理水平和財(cái)政資金使用效益，提高政府采購(gòu)公信力。目前，關(guān)于高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制的研究還處于起步階段，主要有政府采購(gòu)管理問題與對(duì)策建議、政府采購(gòu)預(yù)算管理內(nèi)部控制研究等方面，有關(guān)政府采購(gòu)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究更少，實(shí)踐中更是處于“摸著石頭過河”的局面。因此，開展高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建研究具有較為重要的現(xiàn)實(shí)和理論意義。

一、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

高校政府采購(gòu)按采購(gòu)對(duì)象不同可以分為物資采購(gòu)、工程采購(gòu)和服務(wù)采購(gòu)。依照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定，可按采購(gòu)對(duì)象的不同采用不同的方式采購(gòu)，如公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)以及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。無(wú)論采用哪種方式，政府采購(gòu)的基本流程都包括建立采購(gòu)組織控制、采購(gòu)計(jì)劃和預(yù)算、采購(gòu)方式選擇、供應(yīng)商選擇、招標(biāo)評(píng)標(biāo)、采購(gòu)合同、采購(gòu)驗(yàn)收、結(jié)算支付等。因此，對(duì)政府采購(gòu)的內(nèi)部控制，應(yīng)按這一基本流程，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)加以控制。

根據(jù)《指南》要求，高校采購(gòu)內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面的風(fēng)險(xiǎn)：采購(gòu)申請(qǐng)審查不嚴(yán)，無(wú)采購(gòu)計(jì)劃、無(wú)預(yù)算，或采購(gòu)計(jì)劃和預(yù)算編制不合理，可能導(dǎo)致資源的重復(fù)購(gòu)置或閑置浪費(fèi);采購(gòu)方式不合規(guī)，招投標(biāo)或定價(jià)機(jī)制不科學(xué)，供應(yīng)商選擇不當(dāng)，授權(quán)審批程序不規(guī)范，可能導(dǎo)致采購(gòu)貨物和服務(wù)質(zhì)次價(jià)高，出現(xiàn)舞弊或遭受欺詐;合同對(duì)方的主體資格和履約能力等未達(dá)要求，采購(gòu)合同存在重大疏漏或欺詐，可能導(dǎo)致高校合法權(quán)益受損;政府采購(gòu)驗(yàn)收不規(guī)范，付款審核不嚴(yán)，可能導(dǎo)致采購(gòu)貨物、資金損失或信用受損;采購(gòu)結(jié)束后售后服務(wù)不到位，與采購(gòu)相關(guān)的檔案保管不當(dāng)或丟失，可能導(dǎo)致學(xué)校無(wú)法享受應(yīng)有的權(quán)利或支付額外費(fèi)用，造成學(xué)校利益受損。

對(duì)高校政府采購(gòu)的具體內(nèi)容及內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)的分析，可以明確高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制的基本目標(biāo)，即對(duì)高校政府采購(gòu)全過程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)并促進(jìn)高校政府采購(gòu)活動(dòng)得到有效控制。因此，高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)選取應(yīng)滿足全面性、重要性、適應(yīng)性、問題導(dǎo)向性等基本原則。根據(jù)COSO內(nèi)部控制框架和我國(guó)相關(guān)內(nèi)控規(guī)范的基本要求，主要從五個(gè)維度對(duì)高校政府采購(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督，并將其作為評(píng)價(jià)體系的準(zhǔn)則層。

高校政府采購(gòu)評(píng)價(jià)體系指標(biāo)層，從上述五個(gè)維度的準(zhǔn)則層出發(fā)，結(jié)合高校政府采購(gòu)的目標(biāo)和實(shí)際情況選取15項(xiàng)指標(biāo)（見表1）。

（一）控制環(huán)境

主要考慮三項(xiàng)指標(biāo)：組織架構(gòu)（F1），指高校政府采購(gòu)是否設(shè)置了專門的采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)或明確歸口管理部門，合理設(shè)置各崗位人員的職責(zé)權(quán)限，確保不相容崗位相互分離、相互制約;工作流程（F2），針對(duì)高校政府采購(gòu)的不同對(duì)象、不同方式是否明確了各項(xiàng)工作活動(dòng)的基本流程，采購(gòu)活動(dòng)中的各流程工作任務(wù)是否健全;制度環(huán)境建設(shè)（F3），高校是否根據(jù)政府采購(gòu)的組織架構(gòu)和工作流程，建立了完善的內(nèi)部控制制度體系。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

這一維度體現(xiàn)了采購(gòu)部門及相關(guān)部門判斷采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生以及防范應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力，從根本上決定內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的水平。包括兩項(xiàng)指標(biāo)：風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估機(jī)制（F4），高校是否建立了完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，是否對(duì)政府采購(gòu)整個(gè)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和識(shí)別，找出關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和分類;風(fēng)險(xiǎn)防范措施（F5），風(fēng)險(xiǎn)管理體系下，針對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)、重要風(fēng)險(xiǎn)及一般風(fēng)險(xiǎn)是否有相應(yīng)的防范措施。

（三）控制活動(dòng)

按照高校政府采購(gòu)活動(dòng)的基本流程，評(píng)價(jià)各項(xiàng)工作的實(shí)施情況，具體評(píng)價(jià)指標(biāo)有五項(xiàng)：計(jì)劃與預(yù)算制訂（F6）、采購(gòu)與招標(biāo)（F7）、合同簽訂與管理（F8）、預(yù)算審批及付款（F9）、驗(yàn)收與保管（F10）。

（四）信息與溝通

一方面應(yīng)滿足采購(gòu)活動(dòng)中必要的信息披露，另一方面要考慮政府采購(gòu)活動(dòng)中涉及的各業(yè)務(wù)部門或監(jiān)管部門之間的信息溝通與協(xié)調(diào)，同時(shí)應(yīng)對(duì)信息交流的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。這一維度下包含三項(xiàng)指標(biāo)：信息公開與披露（F11）、各部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制（F12）、信息溝通的有效性（F13）。

（五）內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，是否建立了完善的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制以及內(nèi)部監(jiān)督的效果是這一維度評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，具體評(píng)價(jià)指標(biāo)有兩項(xiàng)：監(jiān)督機(jī)制（F14）、監(jiān)督機(jī)制實(shí)施的有效性（F15）。

二、評(píng)價(jià)模型及方法

現(xiàn)有事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的研究中，很多學(xué)者應(yīng)用層次分析法（AHP）計(jì)算出權(quán)重，再結(jié)合專家打分給出量化的評(píng)價(jià)結(jié)果。而在AHP方法中，同一層次的指標(biāo)內(nèi)部是相互獨(dú)立的，即同一層次中任意兩個(gè)元素不存在相互依賴的關(guān)系，這一屬性不符合高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)際情況。在上述高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制指標(biāo)體系中，五個(gè)準(zhǔn)則層以及各指標(biāo)間存在相互聯(lián)系和彼此影響的現(xiàn)象，因此，本研究引入網(wǎng)絡(luò)分析法（ANP）來(lái)解決內(nèi)部結(jié)構(gòu)中具有相互依賴和相互影響關(guān)系的決策和評(píng)價(jià)問題，克服了AHP法的缺陷，考慮到各個(gè)指標(biāo)之間的相互依賴性，將系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)元素的關(guān)系用一種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的方式表現(xiàn)出來(lái)，使結(jié)果更為有效。ANP法將系統(tǒng)分為控制層和網(wǎng)絡(luò)層，控制層包括決策目標(biāo)和決策準(zhǔn)則，決策準(zhǔn)則對(duì)上隸屬于決策目標(biāo)，對(duì)下控制著每個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)層由相互依賴的元素組成，這些元素既可以是元素集的內(nèi)部依存，也可以是不同元素集之間的外部依存。結(jié)合ANP結(jié)構(gòu)的基本特征，繪制高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制的ANP結(jié)構(gòu)示意圖（見圖1）。

為確定高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制的ANP結(jié)構(gòu)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)層中，15項(xiàng)指標(biāo)間的相互影響關(guān)系，通過邀請(qǐng)三位專家進(jìn)行小組討論，確定了各評(píng)價(jià)指標(biāo)的關(guān)聯(lián)關(guān)系（見表2）。

ANP方法賦權(quán)的核心是構(gòu)建并計(jì)算超矩陣，具體實(shí)施步驟包括：基于網(wǎng)絡(luò)模型中各要素間的相互作用，進(jìn)行兩兩比較;確定未加權(quán)超矩陣（基于兩兩判斷矩陣，使用特征向量法獲得歸一化特征向量值，填入超矩陣列向量）;確定超矩陣中各元素組的權(quán)重（保證各列歸一）;計(jì)算加權(quán)超矩陣;計(jì)算極限超矩陣;（使用冪法，即求超矩陣的n次方，直到矩陣各列向量保持不變）。這是一種非常復(fù)雜的計(jì)算過程，運(yùn)算難度很大，本研究應(yīng)用Super Decision軟件進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的繪制和計(jì)算。

首先將表2中的相互關(guān)系錄入Super Decision軟件，繪制高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制的ANP網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖（見圖2）。繼續(xù)與三位專家進(jìn)行第二輪小組討論，判斷網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中各要素間的兩兩關(guān)系，并將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入軟件，數(shù)據(jù)通過了一致性檢驗(yàn)，最終各指標(biāo)重要性計(jì)算結(jié)果見表3所示，這構(gòu)成了高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的權(quán)重體系。從這一結(jié)果可以看出，指標(biāo)權(quán)重超過8%的依次有工作流程（F2）、合同簽訂與管理（F8）、制度環(huán)境（F3）、監(jiān)督機(jī)制實(shí)施的有效性（F15）、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估機(jī)制（F4）、預(yù)算審批與付款（F9）、采購(gòu)與招標(biāo)（F7），這些內(nèi)容是開展政府采購(gòu)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)時(shí)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。

盡管構(gòu)建了高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其權(quán)重，但為實(shí)現(xiàn)具體的綜合評(píng)價(jià)，仍需審計(jì)部門或評(píng)估專家對(duì)指標(biāo)所描述的各控制事項(xiàng)進(jìn)行綜合打分。建議采用百分制辦法對(duì)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分，然后結(jié)合權(quán)重體系計(jì)算最終得分。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，可把內(nèi)部控制的有效性分為完全無(wú)效（0—20分）、基本無(wú)效（20—50分）、一般有效（50—70分）、比較有效（70—90分）、非常有效（90—100分）五個(gè)等級(jí)，并提出管理建議。

（作者單位：重慶大學(xué)，郵政編碼：400044，電子郵箱：wuqingscsd@163.com）

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