薛強(qiáng)

摘 要：響應(yīng)十八大“五位一體”的要求，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)采用政府與社會資本合作（PPP）模式運(yùn)行已經(jīng)展現(xiàn)良好的效果。但是環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目運(yùn)作因?yàn)槠鋸?fù)雜性，企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)性較大，這就使一些企業(yè)對項(xiàng)目望而卻步，現(xiàn)實(shí)中也不乏失敗案例。因而就應(yīng)對環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，分析環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，結(jié)合已有的法規(guī)政策，識別和防范項(xiàng)目中的企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP模式;環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目;企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)

自2014年P(guān)PP模式推行以來，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域PPP模式如雨后春筍般開展，但是環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)也逐漸顯現(xiàn)。十九大報(bào)告中提出“構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色創(chuàng)新體系，發(fā)展綠色金融”新要求。因而現(xiàn)在對環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的討論應(yīng)該從是否應(yīng)該開展項(xiàng)目到如何開展項(xiàng)目，所以針對項(xiàng)目中存在的企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)是急需解決的問題。

1、環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目概述

1.1PPP模式的定義與類型

所謂PPP模式，就是政府與社會資本合作的一種融資運(yùn)營模式，由政府與社會資本方共同出資，以特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，政府與社會主體建立起“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，全程合作”的共同體關(guān)系。由社會資本方承擔(dān)建設(shè)領(lǐng)域的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，保證公共利益最大化

PPP模式按照涉及領(lǐng)域大致可分為經(jīng)濟(jì)、社會和政府三類。經(jīng)濟(jì)類包括交通運(yùn)輸、市政公用事業(yè)、園區(qū)開發(fā)、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域;社會類包括保障性住房、教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域;政府類主要服務(wù)于司法執(zhí)法、行政、防務(wù)等領(lǐng)域。PPP模式按照運(yùn)作模式可分三類：外包類、特許經(jīng)營類、私有化類。具體如圖1所示：

1.2 環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的發(fā)展與特點(diǎn)

長期以來，環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目一直由政府投資、建設(shè)、管理，對于環(huán)境保護(hù)起到了一定的功效。但是環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目有資金量大、周期長、專業(yè)技術(shù)強(qiáng)的特點(diǎn)，政府在項(xiàng)目運(yùn)作中就難免會出現(xiàn)財(cái)政資金困難，重建設(shè)輕管理，以及在專業(yè)技術(shù)方面的缺乏等問題。因而在2013年《中共中央關(guān)于全民深化改革若干重大問題的決定》提出，環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。以及在《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014] 60號）中提出，創(chuàng)新環(huán)保投資運(yùn)營機(jī)制，鼓勵社會資本積極參與生態(tài)建設(shè)和保護(hù)。有了政策支持與現(xiàn)實(shí)需要，環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目如雨后春筍般開展。據(jù)統(tǒng)計(jì)截至自2017年1月全國各地區(qū)環(huán)境保護(hù)PPP入庫項(xiàng)目已有668件，其中以貴州地區(qū)最多。全國各地區(qū)環(huán)境保護(hù)PPP入庫項(xiàng)目投資金額達(dá)到6534億元。

環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目引入社會資本，可以減輕政府財(cái)政壓力，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，尊重市場規(guī)律，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，充分發(fā)揮社會資本在投資、建設(shè)、管理的優(yōu)勢，提高生態(tài)保護(hù)效果。同時政府轉(zhuǎn)變職能在環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目中專注于項(xiàng)目的引導(dǎo)、監(jiān)督，地方政府根據(jù)各地不同的特點(diǎn)確定機(jī)構(gòu)按照規(guī)定程序?qū)?shí)施方案進(jìn)行審核等環(huán)節(jié)，可以更好地實(shí)現(xiàn)各地方環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目保護(hù)環(huán)境的目的。

環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目相比于其他PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)集中在環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目本身的一些特點(diǎn)上。首先，環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的公共性是其他項(xiàng)目所無法比擬的，環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目根本是為保護(hù)環(huán)境，環(huán)境是全人類的，其公共性自然不言而喻。其次，環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的依托資源性也是比其他PPP項(xiàng)目表現(xiàn)得更為明顯。正是由于公共性與依托資源性，因此針對項(xiàng)目中的環(huán)境因素定價標(biāo)準(zhǔn)也難以確定，環(huán)境是全人類的不是個人的所有，因此對于環(huán)境資源的定價標(biāo)準(zhǔn)難以有確定的標(biāo)準(zhǔn)，但是環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目依托資源性明顯，所以環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的定價標(biāo)準(zhǔn)難以確定性也是一個特點(diǎn)。環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的專業(yè)性強(qiáng)，往往一個環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目會涉及的多個領(lǐng)域，例如貴州六盤水地下綜合管廊試點(diǎn)城市PPP項(xiàng)目，不但涉及污水處理領(lǐng)域還涉及除環(huán)保領(lǐng)域以外的城市地下管道規(guī)劃等領(lǐng)域，涉及領(lǐng)域多，因而一個環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目專業(yè)性要求就很高，專業(yè)性高也是環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)。

2、環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的識別與防范

2.1.企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵

對于企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的定義國內(nèi)與國際有所不同。國際律師協(xié)會（IBA）對于企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)定義為企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)是指企業(yè)因經(jīng)營活動不符合法律規(guī)定或者外部法律事件導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)損失的可能性。國內(nèi)對于企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的定義是法律實(shí)施過程中，由于企業(yè)作出的具體法律行為不規(guī)范導(dǎo)致的，與其所期望達(dá)到的目標(biāo)相違背的法律不利后果發(fā)生的可能性。國內(nèi)國際對企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)定義雖有所不同，但是結(jié)合國內(nèi)外定義對于企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成要素可以歸納如下：1是引起企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的前提都是對企業(yè)活動有相關(guān)法律規(guī)定。2法律風(fēng)險(xiǎn)的直接原因是企業(yè)或者其他當(dāng)事人的行為不符合法律規(guī)定或者是外部法律規(guī)定的別動。3法律風(fēng)險(xiǎn)會對企業(yè)產(chǎn)負(fù)面的法律責(zé)任或后果。

對于環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)識別，應(yīng)結(jié)合環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)與企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成因素，從環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目流程的5個階段：識別，準(zhǔn)備，采購，執(zhí)行和移交去分析環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)并提出防范建議

2.2.識別準(zhǔn)備階段——項(xiàng)目合理性與程序合法性

環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)中，PPP項(xiàng)目識別準(zhǔn)備階段主要包括項(xiàng)目立項(xiàng)、篩選、物有所值評價和財(cái)政承受能力論證，哈你有根據(jù)各地不同特點(diǎn)確定實(shí)施機(jī)構(gòu)和按照規(guī)定程序?qū)?shí)施方案經(jīng)行審核等環(huán)節(jié)?！墩藴?zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》《關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄通知》對立項(xiàng)涉及的部門和立項(xiàng)管理進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。同事，根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《基礎(chǔ)設(shè)施和共用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定PPP模式中企業(yè)經(jīng)營權(quán)的授權(quán)主體為縣級以上政府，縣級以上政府授權(quán)特定的實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施。因此環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目是否符合規(guī)定的程序和實(shí)體條件即項(xiàng)目本身的合法性將決定項(xiàng)目成敗。環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的根本目的是為環(huán)境保護(hù)，但是企業(yè)方參與往往是以營利為目的，因而一個環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目不但應(yīng)考慮程序的合法性還應(yīng)該考慮項(xiàng)目的合理性

鑒于上述風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)應(yīng)該嚴(yán)格審查立項(xiàng)材料，確保環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目在國務(wù)院和當(dāng)?shù)赝顿Y項(xiàng)目目錄允許的范圍內(nèi)，且當(dāng)?shù)卣鶕?jù)《政府和社會資本合作項(xiàng)目論證指引》兩“論證”已經(jīng)啟動并順利通過。屬于允許的投資項(xiàng)目，項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)已經(jīng)按照相應(yīng)程序予以核準(zhǔn)，屬于允許的投資項(xiàng)目外的項(xiàng)目，已經(jīng)按照程序辦理了相應(yīng)的備案手續(xù)，項(xiàng)目實(shí)施方案通過城府審定。從前文可知環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目基本以BOT模式為主，企業(yè)在項(xiàng)目識別階段應(yīng)多于政府評估部門協(xié)商，對于項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)利益加以溝通，確保合理的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目定價，防止企業(yè)在環(huán)境保護(hù)ppp項(xiàng)目過程中因?yàn)槎▋r等利潤問題而違約。

2.3.項(xiàng)目采購階段——采購程序和融資支付風(fēng)險(xiǎn)

審查采購程序是否恰當(dāng)，確保中標(biāo)合法。財(cái)政部《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第4條規(guī)定：PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞健９_招標(biāo)主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項(xiàng)目。依照規(guī)定，PPP項(xiàng)目可采取公開招標(biāo)，競爭性談判、競爭性磋商等5中采購方式。明確界定了上述中采購方式不同的適用范圍和條件。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，社會資本方應(yīng)和經(jīng)授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)一起研究采購管理辦法，謹(jǐn)慎選擇符合條件的采購方式，完善采購程序，關(guān)注不同采購方式流程的差異，一旦采購方式或采購程序錯誤，必將導(dǎo)致社會資本方中標(biāo)無效，給其造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。

審查采購款是否納入預(yù)算，規(guī)避采購款支付風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，財(cái)政資金的支出必須按照已經(jīng)獲批的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的財(cái)政資金無法指出，各級人大可以按照規(guī)定撤銷本級政府錯誤的預(yù)算和決算決定。在具體實(shí)踐中，企業(yè)根本無知悉當(dāng)?shù)卣欠翊嬖谄渌鸓PP項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目預(yù)算支出狀況，對于本來打算投資的項(xiàng)目是否超出政府預(yù)算總額更是無法確認(rèn)。

對于企業(yè)而言，尤其是需要政府付費(fèi)、政府財(cái)政補(bǔ)貼的環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目，首先，可以要求實(shí)施機(jī)構(gòu)披露人大決議等材料，說明當(dāng)?shù)卣呀?jīng)按照《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定履行了法定核準(zhǔn)手續(xù)。其次，實(shí)施機(jī)構(gòu)向企業(yè)做出書面承諾，承諾本項(xiàng)目不會違反《預(yù)算法》規(guī)定和觸碰當(dāng)?shù)卣P(guān)于財(cái)政預(yù)算支出總額相關(guān)限制。最后，將上述內(nèi)容在項(xiàng)目合同朱載明，并設(shè)置相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防范條款。

2.4.項(xiàng)目執(zhí)行階段——項(xiàng)目合同

根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南》的規(guī)定，項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交等，PPP項(xiàng)目所涉及的合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、等一系列合同。其中項(xiàng)目合同是最基礎(chǔ)、最重要、核心的文件。

對于企業(yè)來講，首先對于合同的重要內(nèi)容如政府方的承諾，PPP模式的選擇，市場技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方式應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目合同中重點(diǎn)涉及。其次，應(yīng)重點(diǎn)注意政府承諾的相關(guān)支持政策是否合法合規(guī)，是否與上位法沖突。第三，對于政府承諾的補(bǔ)貼補(bǔ)償、配套和貸款支持等內(nèi)容，務(wù)必在項(xiàng)目中明確，鎖定政府承諾內(nèi)容，以辦證后期合作中能夠享受上述優(yōu)待。

2.5.項(xiàng)目移交階段——退出風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南》規(guī)定，項(xiàng)目結(jié)束辦理移交是，授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府制定機(jī)構(gòu)代表政府從社會資本方手中回收項(xiàng)目合同約定的響應(yīng)資產(chǎn)。雙方已交的標(biāo)準(zhǔn)是項(xiàng)目合同約定移交的形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容等。

基于PPP項(xiàng)目合資成立項(xiàng)目公司，通行做法是項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)移交政府，移交后企業(yè)將項(xiàng)目公司清算解散。企業(yè)應(yīng)根據(jù)移交形式的不同，嚴(yán)格按照項(xiàng)目合同約定的補(bǔ)償方式進(jìn)行移交補(bǔ)償，明確移交內(nèi)容包括項(xiàng)目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等。對于補(bǔ)償方案沒有約定或者約定不明的，企業(yè)應(yīng)按照“恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位”規(guī)定初步擬定補(bǔ)償方案，按照相應(yīng)程序和權(quán)限報(bào)政府審核，和準(zhǔn)按照補(bǔ)償方案實(shí)施。

3、結(jié)語

企業(yè)利用PPP模式參與環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，要對項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)識，采取積極措施加以防范上述風(fēng)險(xiǎn)，考慮到環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的根本目的，統(tǒng)籌企業(yè)本身的營利目的，在維護(hù)公共利益的同時保障自己的合法權(quán)益。由于研究資料和自身水平限制，對于環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目法律法規(guī)變更問題以及政府方監(jiān)管、政府違約等政府方主體的行為引起企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)還沒有進(jìn)行研究，但從項(xiàng)目運(yùn)行中的幾個突出問題進(jìn)行研究，必然存在諸多不足之處，還望批評指正。

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