項(xiàng)英輝 烏立慧 曹傳明

〔內(nèi)容提要〕政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的推廣應(yīng)用從2014年秋季開始出現(xiàn)熱潮，目前迎來了規(guī)范發(fā)展的新階段。在當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化的情況下，雖然國家對(duì)PPP的政策導(dǎo)向出現(xiàn)了一定調(diào)整，但規(guī)范發(fā)展始終是關(guān)鍵詞。本文重點(diǎn)就遼寧省PPP項(xiàng)目未來規(guī)范發(fā)展提出對(duì)策建議。

〔關(guān)鍵詞〕遼寧??? PPP項(xiàng)目??? 規(guī)范發(fā)展

最近兩年，財(cái)政部頒布了多部關(guān)于PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展的文件，比如《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）以及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)）等。政策文件的接連發(fā)布旨在促進(jìn)PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展。

一、遼寧省PPP項(xiàng)目基本情況

根據(jù)明樹數(shù)據(jù)網(wǎng)站和財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年11月12日，遼寧省PPP項(xiàng)目人庫個(gè)數(shù)94個(gè)，入庫金額為1344.2億元。遼寧省的PPP項(xiàng)目主要涉及市政工程、交通、醫(yī)療、政府基礎(chǔ)設(shè)施及城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等行業(yè)。在項(xiàng)目所處階段方面，僅有一小部分進(jìn)入執(zhí)行階段;在回報(bào)機(jī)制方面，多數(shù)是可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，使用者付費(fèi)項(xiàng)目近來有所增加;在行業(yè)分布方面，主要集中于市政工程等行業(yè)，其他行業(yè)的較少，分布不夠均衡。

二、遼寧省PPP項(xiàng)目存在的問題

（一）PPP項(xiàng)目發(fā)展環(huán)境有待提升

根據(jù)清華大學(xué)PPP研究中心以289個(gè)地級(jí)及以上城市為研究對(duì)象最新推出的“2018年中國城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)”的評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，遼寧省地級(jí)市的PPP發(fā)展環(huán)境水平普遍不高，全省沒有一個(gè)城市獲得AAA或AA的評(píng)價(jià)結(jié)果。

（二）涉及領(lǐng)域范圍相對(duì)較窄

全國PPP項(xiàng)目主要涉及市政公路、水利機(jī)場、能源、文化和旅游等19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，但遼寧省PPP項(xiàng)目涉及范圍相對(duì)較窄，特別是文化旅游和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目較少。

（三）PPP項(xiàng)目選取需進(jìn)一步謹(jǐn)慎

PPP項(xiàng)目雖然類型眾多，但歸根到底要實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本、使用者、社會(huì)的共贏。項(xiàng)目采取PPP模式的前提條件應(yīng)該是項(xiàng)目可行，脫離項(xiàng)目本身的可行性研究而直接進(jìn)入PPP模式的設(shè)計(jì)和實(shí)施是存在巨大風(fēng)險(xiǎn)的。

（四）政府財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

遼寧省PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)類項(xiàng)目占相當(dāng)?shù)谋戎?，特別是儲(chǔ)備庫中該比重更高，再加上可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目政府的財(cái)政支出責(zé)任，進(jìn)一步增加了政府財(cái)政壓力和可能的財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目來說，更要進(jìn)行預(yù)估和防范財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。

（五）全生命周期績效管理體系亟待構(gòu)建

PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)。—些政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目在采用“可用性+績效付費(fèi)”的“政府付費(fèi)”之回報(bào)機(jī)制時(shí)，變成了“建設(shè)可用性+運(yùn)維績效考核”;一些“可行性缺口補(bǔ)助”機(jī)制的PPP項(xiàng)目，在政府支付可行性缺口補(bǔ)助之時(shí)，也變成“可行性缺口補(bǔ)助建設(shè)可用性付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助運(yùn)營維護(hù)付費(fèi)”的方式，由此造成了竣工完成后政府按固定的金額分期支付，提前鎖定了政府大部分支出責(zé)任。遼寧省一批PPP項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段，全生命周期的績效管理體系亟待構(gòu)建。

（六）PPP項(xiàng)目科技水平有待提升

未來即將進(jìn)入PPP信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)時(shí)代。應(yīng)用人工智能、大數(shù)據(jù)、建筑信息模型、知識(shí)圖譜等技術(shù)，能有效提升各方的工作效率和工作效果。幫助PPP監(jiān)管方有效實(shí)施監(jiān)管，幫助PPP執(zhí)行方有效解決績效與融資難題，幫助PPP資金方提高金融機(jī)構(gòu)參與度，幫助PPP服務(wù)方提升服務(wù)能力。遼寧省PPP項(xiàng)目的科技研發(fā)和應(yīng)用水平有待提升。

三、遼寧省PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展的對(duì)策建議

（一）擴(kuò)大PPP項(xiàng)目規(guī)模，改善PPP的發(fā)展環(huán)境

PPP模式是政府在有限的財(cái)政支出能力下提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平的重要途徑，同時(shí)也為社會(huì)資本提供了穩(wěn)定可持續(xù)的投資回報(bào)。遼寧省在以有限的財(cái)不斷提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量水平的過程中，有必要推出更多的PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

清華大學(xué)的PPP的發(fā)展環(huán)境評(píng)價(jià)框架主要包括四個(gè)關(guān)鍵維度：政府能力、財(cái)政保障、營商環(huán)境、發(fā)展需求。當(dāng)前，遼寧省各城市PPP發(fā)展環(huán)境普遍排名不高，需要在上述四個(gè)方面切實(shí)采取有效措施加以改進(jìn)。

（二）優(yōu)化PPP項(xiàng)目的行業(yè)類型結(jié)構(gòu)

對(duì)于PPP項(xiàng)目主要涉及的市政、公路、水利、機(jī)場、能源、文化和旅游等19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，遼寧省PPP項(xiàng)目今后應(yīng)基于本地實(shí)際情況，盡可能實(shí)現(xiàn)拓展和全覆蓋，特別是要適應(yīng)國家邁入新時(shí)代后經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的迫切需要，重視推廣在文化旅游和社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目。

（三）優(yōu)化PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)結(jié)構(gòu)

政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)是PPP項(xiàng)三種主要的投資回報(bào)方式。其中，國家重點(diǎn)鼓勵(lì)的方式是使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。少量的純粹公共產(chǎn)品才適合采用政府付費(fèi)方式，但是該方式會(huì)增加政府的財(cái)政支出壓力，因而不被國家所鼓勵(lì)。今后，遼寧省PPP項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)一步增加使用者付費(fèi)項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目的占比。有效清理現(xiàn)有的儲(chǔ)備庫項(xiàng)目，對(duì)采用政府付費(fèi)方式、且項(xiàng)目成本和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量比起傳統(tǒng)投融資模式無明顯優(yōu)勢的PPP項(xiàng)目進(jìn)行清退。新增PPP項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)鼓勵(lì)使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助方式。在可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目中，對(duì)缺口補(bǔ)助計(jì)算方式和各方的權(quán)責(zé)盡可能明晰，嚴(yán)格控制其中的政府補(bǔ)助占比，謹(jǐn)防變相增加財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目全生命周期的績效管理

目前，越來越多的PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，我國PPP事業(yè)進(jìn)入了亟須規(guī)范發(fā)展的新時(shí)期。項(xiàng)目執(zhí)行階段的績效管理乃至項(xiàng)目全生命周期的績效管理能否得到科學(xué)合理的設(shè)計(jì)和實(shí)施，直接關(guān)系到政府對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)際財(cái)政支出水平的高低、社會(huì)資本獲取的實(shí)際收益水平的高低、項(xiàng)目和服務(wù)的質(zhì)量水平的高低以及項(xiàng)目是否可持續(xù)。全國PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段現(xiàn)正面臨的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)不合理、政府支出責(zé)任提前鎖定、社會(huì)資本的回報(bào)水平與其實(shí)際運(yùn)營績效脫鉤、項(xiàng)目“重前期建設(shè)、輕后期管理”等問題，也同樣是遼寧省PPP項(xiàng)目發(fā)展中亟須關(guān)注和解決的。今后應(yīng)將對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的、全方位的績效評(píng)價(jià)結(jié)果與政府付費(fèi)水平有機(jī)結(jié)合。采用“可用性+績效付費(fèi)’的政府付費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)不折不扣地加以落實(shí)，避免演變成“建設(shè)可用性+運(yùn)維績效考核”。采用“可行性缺口補(bǔ)助”方式的項(xiàng)目， 防止演變成“可行性缺口補(bǔ)助建設(shè)可用性付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助運(yùn)營維護(hù)付費(fèi)”。

（五）加強(qiáng)政府與本地高校和科研院所的PPP項(xiàng)目科研合作

遼寧省高校和科研院所眾多，有一批長期從事PPP研究的人員。今后可充分發(fā)揮本地智庫的作用，并進(jìn)而與PPP領(lǐng)域國內(nèi)頂尖的學(xué)者和機(jī)構(gòu)開展合作，舉辦更多PPP領(lǐng)域的政府人員培訓(xùn)、項(xiàng)目合作和高水平PPP論壇。合作不應(yīng)只局限在項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)、法律咨詢等專業(yè)領(lǐng)域，在智慧城市和智慧基礎(chǔ)設(shè)施建筑信息模型、電子商務(wù)、重大施工工藝創(chuàng)新等多個(gè)技術(shù)領(lǐng)域，都有著巨大的合作空間。