方芳

伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)的政治、社會(huì)領(lǐng)域均發(fā)生著急劇的變化。教育治理作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，在社會(huì)轉(zhuǎn)型大背景下也正經(jīng)歷著前所未有的變革。2018年9月10日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)教育大會(huì)上提出，深化辦學(xué)體制和教育管理改革?，F(xiàn)實(shí)中存在“放權(quán)不夠”和“用權(quán)不當(dāng)”的現(xiàn)象。政府放權(quán)和學(xué)校用權(quán)是教育治理改革中最重要的兩個(gè)內(nèi)容，即政校關(guān)系中的權(quán)力邊界與學(xué)校內(nèi)部治理中的多元共治的問(wèn)題。

現(xiàn)狀：政府“放權(quán)不夠”與學(xué)?！坝脵?quán)不當(dāng)”

教育治理是一組規(guī)范教育領(lǐng)域相關(guān)各方責(zé)任、權(quán)力和利益的制度安排，包括政府、教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校、學(xué)校管理層、教師、學(xué)生和其他利益相關(guān)者之間的一整套關(guān)系。教育治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。教育治理變革不僅體現(xiàn)為制度創(chuàng)新，更為實(shí)質(zhì)的是一種治理方式的轉(zhuǎn)換，一種權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，即學(xué)校與政府、學(xué)校與學(xué)生、學(xué)校與社會(huì)、學(xué)校內(nèi)部權(quán)力等之間關(guān)系的重新組合。

2010年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》在“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”中明確指出：“要適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系。” 七年之后，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳再次印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要“深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，把該放的權(quán)力堅(jiān)決放下去，把該管的事項(xiàng)切實(shí)管住管好，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系”?？梢?jiàn)，重構(gòu)教育治理中的主體關(guān)系，改變不同主體之間的權(quán)力關(guān)系，激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力是新時(shí)期國(guó)家對(duì)教育治理變革的要求。這種變革主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：

一是學(xué)校外部治理的變革，即學(xué)校與政府、學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系變革。其中，構(gòu)建新型的政校關(guān)系是學(xué)校外部治理變革的核心。黨的十八大以后，伴隨著教育系統(tǒng)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革的進(jìn)行，學(xué)校，特別是高校的辦學(xué)自主權(quán)明顯提升，但從改革效果來(lái)看，依然存在著政府“放權(quán)不夠”和學(xué)校“用權(quán)不當(dāng)”的現(xiàn)象。目前總體來(lái)看，還是對(duì)學(xué)?！胺拧钡貌粔?，明放暗不放、放權(quán)打折扣等問(wèn)題還存在，對(duì)學(xué)?！肮堋钡眠^(guò)多過(guò)細(xì)，評(píng)比檢查項(xiàng)目讓學(xué)校疲于應(yīng)付。出現(xiàn)這種現(xiàn)象，從根源上看，與我國(guó)傳統(tǒng)上政府與學(xué)校長(zhǎng)期形成的控制與被控制、管理與被管理關(guān)系有關(guān)。政府作為公立學(xué)校的舉辦者，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)學(xué)校行使著控制權(quán)和管理權(quán)，這種權(quán)力在現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)為從財(cái)政經(jīng)費(fèi)的撥付、教育設(shè)施的供給、教師人員的配置，到學(xué)校校長(zhǎng)的任命、教學(xué)計(jì)劃和課程的安排、教學(xué)效果的評(píng)估等各個(gè)方面。政府權(quán)力的過(guò)度滲透可能產(chǎn)生不良后果，一方面限制和約束學(xué)校的發(fā)展，使得那些本想發(fā)揮學(xué)校自主權(quán)，創(chuàng)新辦學(xué)的管理者喪失了熱情;另一方面也造成一些學(xué)校習(xí)慣于完全聽(tīng)從政府指令辦學(xué)，逐漸喪失了自我治理的能力。

二是學(xué)校內(nèi)部治理的變革，即學(xué)校內(nèi)部管理者、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)之間關(guān)系的變革。其中，實(shí)現(xiàn)學(xué)校共治是學(xué)校內(nèi)部治理變革的核心。傳統(tǒng)的學(xué)校內(nèi)部治理是學(xué)校管理者單一權(quán)力主體管理模式，書(shū)記或校長(zhǎng)就是學(xué)校權(quán)力的最高行使者。但“一言堂”的治理模式必然會(huì)產(chǎn)生決策的不科學(xué)和不公正?，F(xiàn)代學(xué)校制度要求讓教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)等主體共同參與學(xué)校治理，對(duì)于學(xué)?！皬恼抢锼@得的自治權(quán)力”可以共有、共享、共管。但現(xiàn)實(shí)中，我們發(fā)現(xiàn)，由于不同主體的立場(chǎng)不同，實(shí)現(xiàn)共治似乎不像“想象的那般美好”。新時(shí)代要求集體決策的理念沖擊著既有利益獲得者們的心理，既有權(quán)力擁有者面臨著權(quán)力被分解的局面，而這些很可能會(huì)成為改革的羈絆。學(xué)校的另一大群體——教師在這場(chǎng)教育治理變革浪潮中似乎并不是很積極，他們對(duì)參與學(xué)校治理基本處于“隨大流”“走形式”的心態(tài)，大多本著不參與、不拒絕的態(tài)度遵從著學(xué)校的管理安排。而利益相關(guān)者中的家長(zhǎng)們則受傳統(tǒng)校生觀念的影響，認(rèn)為送孩子上學(xué)更重要的是孩子學(xué)到知識(shí)，考個(gè)好初中、好高中，對(duì)于參與治理更多的是秉持“主要聽(tīng)學(xué)校”的態(tài)度。所以實(shí)踐中，教師和學(xué)生家長(zhǎng)在學(xué)校治理中的參與權(quán)的落實(shí)并不到位。

政府外治：適度放權(quán)中的合理管控

教育本身所具有的公共產(chǎn)品屬性意味著學(xué)校不能完全脫離政府的監(jiān)管。但是面對(duì)政府監(jiān)管權(quán)與學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)之間的沖突，政府如何把握對(duì)學(xué)校管控的權(quán)力邊界是需要認(rèn)真考慮的?；谀壳罢畬?duì)學(xué)校的過(guò)度管控和放權(quán)不夠的問(wèn)題，需要改變政府對(duì)學(xué)校事無(wú)巨細(xì)的管控模式，同時(shí)轉(zhuǎn)變學(xué)校對(duì)政府事事依賴的心理，逐步推進(jìn)政校分開(kāi)、管辦分離，切實(shí)落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，讓學(xué)校自主發(fā)展。

筆者認(rèn)為，新時(shí)代政府對(duì)學(xué)校的放權(quán)，需要考慮幾個(gè)問(wèn)題。

一是分類放權(quán)，建立清單。政府應(yīng)根據(jù)學(xué)校的不同類型適度放權(quán)，并且分類建立屬于政府職能的責(zé)任清單。例如，基于高等教育的非強(qiáng)制性和高校辦學(xué)能力相對(duì)較強(qiáng)的特點(diǎn)，政府放權(quán)的范圍可以相對(duì)擴(kuò)大。政府對(duì)高校的管理職能主要體現(xiàn)在高校系統(tǒng)內(nèi)外部的宏觀關(guān)系方面，體現(xiàn)在把握高等教育事業(yè)的發(fā)展方向和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面，如規(guī)劃與立法、教育經(jīng)費(fèi)的撥付與控制等?；诹x務(wù)教育的強(qiáng)制性，政府對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)校的管控應(yīng)著重于促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。政府應(yīng)通過(guò)對(duì)義務(wù)教育學(xué)校教育資源的供給平衡、學(xué)校布局的規(guī)劃、教育質(zhì)量的監(jiān)測(cè)與評(píng)估、教育標(biāo)準(zhǔn)的制定等來(lái)確保學(xué)校的教育活動(dòng)符合國(guó)家的法律法規(guī)和政策方向。學(xué)校作為獨(dú)立的法人主體，“應(yīng)當(dāng)有權(quán)根據(jù)國(guó)家教育法規(guī)和教育發(fā)展戰(zhàn)略確立自身的教育目標(biāo)和教育期望，追求學(xué)校認(rèn)為富有吸引力的特色教育，以促進(jìn)公立學(xué)校的多元化發(fā)展”。武漢大學(xué)副教授呂普生在《重塑政府與學(xué)校、市場(chǎng)及社會(huì)的關(guān)系》一書(shū)中提到，對(duì)公辦學(xué)校，政府可以在經(jīng)費(fèi)使用、招生、學(xué)費(fèi)收取等方面實(shí)行嚴(yán)格管控，對(duì)民辦學(xué)校則可以放寬管控的尺度，允許其通過(guò)自主辦學(xué)，發(fā)揮辦學(xué)特色。政府應(yīng)根據(jù)不同類型、不同層次的學(xué)校分類管理，明確責(zé)任清單，“聚焦當(dāng)前學(xué)校對(duì)自主權(quán)呼聲最高的重點(diǎn)事項(xiàng)，包括教師招聘和解聘權(quán)、員工報(bào)酬分配權(quán)、干部選用權(quán)進(jìn)行研究，遵循先易后難的原則排列放權(quán)事項(xiàng)的先后順序”。華東師范大學(xué)教授馮大鳴在《我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)證分析》一書(shū)中提到，以“有限管理”取代傳統(tǒng)“壟斷式全能管理”的模式，使學(xué)校的辦學(xué)自主性得到充分的支持與尊重。

二是改變監(jiān)管方式，重視不同職能部門之間的協(xié)作。政府適度放權(quán)并不意味著政府對(duì)學(xué)校喪失監(jiān)管，但政府如何行使好這種監(jiān)管權(quán)是現(xiàn)實(shí)迫切需要解決的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中政府對(duì)學(xué)校管得過(guò)多過(guò)細(xì)，評(píng)比檢查項(xiàng)目過(guò)多，使得很多學(xué)校成天應(yīng)付各種檢查指導(dǎo)，填寫(xiě)各種表格匯報(bào)，教育教學(xué)反而成了“副業(yè)”。面對(duì)此種現(xiàn)狀，政府在行政管理方式上應(yīng)當(dāng)探索改變，設(shè)計(jì)更加合理的檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)的方式。例如，重新梳理不同職能部門對(duì)學(xué)校的監(jiān)管職責(zé)，合并重復(fù)內(nèi)容，刪除不必要的檢查項(xiàng)目，可以在網(wǎng)上申報(bào)的不要輕易讓學(xué)校來(lái)回跑，讓學(xué)校把重心回歸到教育教學(xué)中來(lái)。

另外，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府職能部門之間對(duì)學(xué)校監(jiān)管的溝通與合作。學(xué)校管理雖然主要是教育行政部門的職責(zé)，但學(xué)校中的很多事項(xiàng)并不是單一的教育行政部門就可以解決的。例如，中小學(xué)校長(zhǎng)關(guān)心的教師招聘解聘權(quán)、員工薪酬分配權(quán)，就涉及教育、編辦、人社、財(cái)政等多個(gè)行政部門。現(xiàn)實(shí)中不同部門各執(zhí)依據(jù)，相互之間缺少溝通和協(xié)調(diào)，最終使“學(xué)?！泵媾R尷尬境地。所以，應(yīng)重視政府放權(quán)中的實(shí)際運(yùn)行，不同職能部門發(fā)生沖突和爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)由政府出面協(xié)調(diào)溝通，提高行政效率，減輕學(xué)校負(fù)擔(dān)。

學(xué)校內(nèi)治：分權(quán)制衡中的多元共治

全國(guó)教育大會(huì)提出，辦學(xué)體制和教育管理改革的目的是提高教育質(zhì)量，學(xué)校要著眼于三個(gè)好——“教好”“學(xué)好”“管好”。其中“管好”就是對(duì)學(xué)校內(nèi)部治理的要求。政府放權(quán)讓學(xué)校自我管理其實(shí)對(duì)學(xué)校來(lái)說(shuō)是一個(gè)挑戰(zhàn)，學(xué)校能否用好權(quán)、治好校，免除政府擔(dān)心的“一放就亂”，免除老師們擔(dān)心的“暗箱操作”，這都需要學(xué)校提升治理能力。

現(xiàn)代學(xué)校制度強(qiáng)調(diào)學(xué)校內(nèi)部治理的多元共治。學(xué)校管理層、教師、學(xué)生及家長(zhǎng)在學(xué)校治理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)具有不同的權(quán)力彼此制衡。當(dāng)然，不同主體基于其本身定位與分工的不同，在學(xué)校治理中承擔(dān)的權(quán)力比重也不盡相同，但形成的總體權(quán)力機(jī)制應(yīng)當(dāng)平衡。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者通常是學(xué)校發(fā)展的引領(lǐng)者、變革的決策者和制度的設(shè)計(jì)者，擁有辦學(xué)的決策權(quán)。但這種權(quán)力實(shí)現(xiàn)的形式不是“一言堂”，而要通過(guò)黨政聯(lián)席會(huì)或校務(wù)會(huì)議的形式集體實(shí)現(xiàn)。教師通過(guò)教職工代表大會(huì)參與學(xué)校決策，對(duì)于與教師切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)具有決定權(quán);家長(zhǎng)通過(guò)家長(zhǎng)委員會(huì)或其他公開(kāi)參與方式，對(duì)與學(xué)生切身利益相關(guān)的事項(xiàng)有發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利。學(xué)校還可以通過(guò)校務(wù)委員會(huì)的形式吸納教師、學(xué)生及家長(zhǎng)、社會(huì)人士等成員對(duì)學(xué)校的重大事項(xiàng)提供決策咨詢。通過(guò)重新調(diào)整和配置學(xué)校內(nèi)部不同主體的權(quán)利，建立起相互制約的平衡機(jī)制，以有效制約權(quán)力的濫用，發(fā)揮共同治理的效用，實(shí)現(xiàn)彼此制衡中的共同發(fā)展。

在學(xué)校建立起多元共治的局面時(shí)，我們還需要考慮如何推動(dòng)多元主體的有效參與。對(duì)于管理者來(lái)說(shuō)，需要更多關(guān)注的是決策機(jī)制的科學(xué)化與民主化。應(yīng)當(dāng)明確決策機(jī)構(gòu)的參與者、決策的范圍與程序、決策時(shí)出席人員比例及表決方式等。決策機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)集體決策與權(quán)力制衡的統(tǒng)一，促進(jìn)決策的科學(xué)與公平。

對(duì)教師來(lái)說(shuō)，需要關(guān)注的不僅是其參與治理的程序規(guī)范性，還包括其參與能力的提升和主動(dòng)性的提高。例如，對(duì)于教職工代表大會(huì)制度，應(yīng)改變過(guò)去僅僅是“舉個(gè)手”的形式化做法，從選舉代表開(kāi)始，切實(shí)做到公開(kāi)、民主。舉行會(huì)議時(shí)，凡是涉及諸如教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘，教職工聘任、考核、獎(jiǎng)懲辦法，與教職工利益直接相關(guān)的福利分配方案，必須由教職工代表大會(huì)討論通過(guò)。同時(shí)，學(xué)校可以通過(guò)一些非正式制度提升教師參與治理的積極性，積極營(yíng)造教師是學(xué)校主人翁的氛圍，增強(qiáng)教師對(duì)自我身份的認(rèn)同感和歸屬感，讓教師從內(nèi)心愿意積極主動(dòng)地參與學(xué)校的事務(wù)，主動(dòng)貢獻(xiàn)自己的知識(shí)和才能。針對(duì)教師自我參與能力、參與信心不足的情況，學(xué)校應(yīng)給教師提供更多學(xué)習(xí)、合作、培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，提升教師參與治理的能力，激發(fā)教師參與治理改革的決心。

對(duì)家長(zhǎng)群體來(lái)說(shuō)，需要關(guān)注對(duì)家長(zhǎng)參與治理的引導(dǎo)和參與形式的多樣化。家長(zhǎng)委員會(huì)成員的選擇要改變過(guò)去那種“看頭銜”“看地位”的做法，選擇那些真正有能力、有精力、有熱情的家長(zhǎng)參與學(xué)校治理。學(xué)校還應(yīng)通過(guò)開(kāi)設(shè)家長(zhǎng)學(xué)校、家校合作項(xiàng)目等方式切實(shí)提升家長(zhǎng)參與學(xué)校治理的能力和效果;利用班主任日常與家長(zhǎng)的溝通，滲透家校合作的理念;通過(guò)組織家長(zhǎng)、學(xué)生、教師共同參加的文娛互動(dòng)活動(dòng)，讓家長(zhǎng)融入學(xué)校，讓家長(zhǎng)意識(shí)到他們的參與是為了給孩子更好的受教育環(huán)境。借助家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校治理的參與，改變學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系，讓社會(huì)更了解和支持學(xué)校，實(shí)現(xiàn)學(xué)校共治與善治的目標(biāo)。