陳傳蕊

摘 要：精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入攻堅(jiān)期，扶貧梗阻問題越來越突出?；鶎犹厥庑詫?dǎo)致主客體間利益不均衡及信息和權(quán)力壟斷，產(chǎn)生了政策執(zhí)行梗阻問題。從基層政府視角出發(fā)，結(jié)合X縣調(diào)研情況，介紹了執(zhí)行梗阻的表現(xiàn)形式，分析了基層精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行梗阻產(chǎn)生的原因，試圖找出疏通梗阻的具體對策。

關(guān)鍵詞：基層精準(zhǔn)扶貧;政策執(zhí)行;梗阻問題

文章編號：1004-7026（2019）09-0002-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F323.8;D422.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

政策執(zhí)行過程是一個(gè)整體，包括政策宣傳、物質(zhì)準(zhǔn)備與組織準(zhǔn)備、政策試驗(yàn)與全面實(shí)施以及后期協(xié)調(diào)和監(jiān)控等環(huán)節(jié)。政策順利、有效執(zhí)行依賴于政策執(zhí)行者態(tài)度積極地開展工作，但在真正執(zhí)行政策時(shí)，不可避免遇到政策執(zhí)行主體消極執(zhí)行的現(xiàn)象。消極的政策執(zhí)行行為會造成公共政策執(zhí)行梗阻。政策執(zhí)行梗阻是指在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體受到一系列主客觀因素影響，在執(zhí)行政策過程中消極被動，執(zhí)行低效，最終影響到政策執(zhí)行效果的問題[1]。

1? 基層精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行梗阻的表現(xiàn)

從基層政府視角出發(fā)，收集整理資料，閱讀相關(guān)參考文獻(xiàn)，借助對X縣精準(zhǔn)扶貧狀況的實(shí)際調(diào)研，總結(jié)出了精準(zhǔn)扶貧過程在識別、幫扶和管理等階段產(chǎn)生執(zhí)行梗阻的主要表現(xiàn)。

1.1? 貧困識別不準(zhǔn)確

貧困戶名額由上級分配，但具體名單卻由基層干部提供，因此在識別貧困戶時(shí)普遍存在錯(cuò)評現(xiàn)象。錯(cuò)評的產(chǎn)生主要是因?yàn)榛鶎臃鲐毠ぷ魅藛T尤其是村級干部工作不到位。貧困戶認(rèn)定的實(shí)際工作較為復(fù)雜，很難通過普查方式實(shí)現(xiàn)，只能由專業(yè)機(jī)構(gòu)通過抽樣調(diào)查方式進(jìn)行。同時(shí)，貧困戶名額并不是根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)計(jì)算得出，而是由上級進(jìn)行分配，這就會產(chǎn)生名額偏差問題。名額偏差給了基層政府很大的變動空間，讓他們的能動性加強(qiáng)，也使精準(zhǔn)扶貧過程中的貧困戶被錯(cuò)評的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[2]。

1.2? 幫扶過程敷衍

基層精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中存在敷衍執(zhí)行的現(xiàn)象。很多扶貧工作只是表面應(yīng)付，具體措施運(yùn)用不到位，組織、人員、資金等方面運(yùn)用方式不夠完善。調(diào)查X縣產(chǎn)業(yè)扶貧工作開展情況發(fā)現(xiàn)，一些村的扶貧第一書記為貧困村申請到了產(chǎn)業(yè)扶貧資金，但由于規(guī)劃不全面、沒有得到村集體支持等原因遲遲沒辦法開展工作。為了完成扶貧任務(wù)，只能把資金投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，進(jìn)行公路修繕以及水渠挖掘等。資金如期投入到扶貧過程中，但沒有針對相應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)一步規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目執(zhí)行浮于表面，沒有產(chǎn)生實(shí)際效果[3]。

1.3? 管理過程不科學(xué)

政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策過程中，借助信息不對稱的有利環(huán)境，可能采用欺上瞞下的方式對政策進(jìn)行解釋，對政策目標(biāo)、宗旨、內(nèi)容進(jìn)行不公開處理，出現(xiàn)官員貪污扶貧資金的現(xiàn)象?；鶎臃鲐氋Y金管理不到位，資金流向不容易監(jiān)管，基層干部有截留或轉(zhuǎn)移扶貧資金的行為[4]。

對X縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研后了解到，基層精準(zhǔn)扶貧資金通常與精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目一起進(jìn)行衡量。扶貧資金發(fā)放工作由村組組長負(fù)責(zé)，直接以現(xiàn)金形式將扶貧資金交給貧困戶。實(shí)際發(fā)放時(shí)，沒有專門工作人員對組長進(jìn)行監(jiān)督，一些村組長在發(fā)放資金過程中從中謀私利，使貧困戶實(shí)際所得金額與應(yīng)發(fā)金額不一致?；蛘呤芗易尻P(guān)系影響，村組長從資金發(fā)放資金過程中得到灰色收入。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)農(nóng)村廁所改造過程存在一系列腐敗問題。廁所改造都由規(guī)定施工隊(duì)承包，承包商在私下與村干部進(jìn)行溝通取得承包權(quán)，產(chǎn)生一系列貪腐行為。廁所改造尺寸不合格，修建過程偷工減料，即使發(fā)現(xiàn)存在偷工減料的問題，也有村干部幫助協(xié)調(diào)。這種貪腐行為給政策執(zhí)行帶來很多困難，影響到政策執(zhí)行預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。

2? 基層精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行梗阻的原因

2.1? 參與主客體之間利益不同

基層干部在政策執(zhí)行中的利益訴求更多聚焦于執(zhí)行成效上。當(dāng)前國家扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)期，一系列扶貧政策不斷下達(dá)，基層政府承擔(dān)著上級指派的各種指標(biāo)任務(wù)。在現(xiàn)實(shí)情況下，作為政策傳遞者，基層政府沒辦法親自執(zhí)行，只能將任務(wù)繼續(xù)分配，依靠基層“村兩委”組織及村組干部來貫徹執(zhí)行。在這種情況下，基層政府對下級的監(jiān)督就會有所放松。

對村兩委干部來說，他們首先要完成上級下達(dá)的行政命令，完成各項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧政策指標(biāo)，其次還要扮演好“當(dāng)家人”角色，在基層群眾中做好宣傳指導(dǎo)工作，最后還應(yīng)在平衡兩者關(guān)系的基礎(chǔ)上，充分考慮村莊和自身利益?；鶎尤罕姷睦嬖V求相對比較簡單、直接，凡是能給自身帶來利益的政策就會大力支持，很少關(guān)注村干部的具體執(zhí)行方式。

三者利益訴求存在重合部分，但更多的是利益不均衡性。村兩委組織在基層精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中掌握較多主動權(quán)，同時(shí)又缺乏嚴(yán)格監(jiān)督。因此，在實(shí)際執(zhí)行政策中，村兩委組織往往先考慮自身利益，對政策采取歪曲解釋、敷衍等方式，導(dǎo)致了政策執(zhí)行梗阻。

2.2? 政策執(zhí)行信息受到壟斷

在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中，村級組織領(lǐng)導(dǎo)人員能夠在第一時(shí)間獲取大量扶貧信息資源，擁有較大的信息權(quán)，在監(jiān)管不到位的情況下很容易產(chǎn)生壟斷信息行為。與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行相關(guān)的一線信息都掌握在村干部手中，基層政府和普通群眾都要依賴村干部傳遞信息。

村組干部能夠掌握執(zhí)行過程中較為全面的信息。無論是上級政府制定的精準(zhǔn)扶貧政策自上而下層層傳遞，還是精準(zhǔn)扶貧政策的具體執(zhí)行信息自下而上進(jìn)行傳遞，都離不開村組干部在其中進(jìn)行雙向溝通。村級組織的領(lǐng)導(dǎo)干部很自然成為扶貧實(shí)施過程中無可替代的“信息中心”。精準(zhǔn)扶貧政策信息在基層傳輸過程中，基層政府和基層群眾雙方存在信息不對稱的情況，村組干部便可利用所掌握的信息資源以及較大的自由裁量權(quán)以自己的意志行事，貧困戶被錯(cuò)評、扶貧資金被侵占等情況很容易發(fā)生。

2.3? 監(jiān)督不完善

在政策執(zhí)行過程中，存在著一組委托代理關(guān)系?？h鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）基層政府由于一系列原因沒有辦法直接開展精準(zhǔn)扶貧活動，只能作為委托方，將實(shí)際執(zhí)行具體政策的活動委托給村組干部，讓村組干部作為代理方去執(zhí)行政策。扶貧效果的實(shí)現(xiàn)，很大程度依賴村組干部的具體執(zhí)行。作為委托方的縣鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）基層政府，難以及時(shí)對村組干部違規(guī)行為進(jìn)行有效監(jiān)督?；鶎尤罕姳O(jiān)督權(quán)力得不到落實(shí)。為了得到扶貧信息，獲取相應(yīng)的利益，基層群眾只能按村干部要求做事，不可能起到監(jiān)督作用。

3? 解決基層精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行梗阻的對策

3.1? 實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行主客體間利益均衡

為保證基層精準(zhǔn)扶貧政策預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)，要對利益機(jī)制進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行主體各方之間的利益趨同化。首先，要提高各方對政策的認(rèn)同感。這里的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是村級基層組織，他們是聯(lián)結(jié)基層政府與群眾的紐帶，擁有最原始的解釋權(quán)。村級干部要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)悟政策文件，及時(shí)與上級溝通，準(zhǔn)確把握政策目標(biāo)宗旨、內(nèi)容與具體實(shí)施條件，準(zhǔn)確無誤地向基層群眾傳達(dá)解釋，再將群眾提出的問題難點(diǎn)及時(shí)反饋給上級政府，實(shí)現(xiàn)三方對于政策的統(tǒng)一理解。只有實(shí)現(xiàn)三方對精準(zhǔn)扶貧政策的合法性認(rèn)同，才能在政策執(zhí)行多方主體中形成強(qiáng)大的凝聚力，使工作得以進(jìn)一步開展。其次，要正視多方主體之間的責(zé)任差異性。不同的參與主體有不同的責(zé)任。要在實(shí)現(xiàn)對政策統(tǒng)一認(rèn)同的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各方主動承擔(dān)責(zé)任。再次，加強(qiáng)利益約束。從基層干部的貪腐行為可以看出，仍有部分扶貧干部追求個(gè)體利益而忽視集體利益，這就需要提高干部要承擔(dān)的違規(guī)成本。通過構(gòu)建合理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對扶貧干部行為的約束。

3.2? 及時(shí)公開政策執(zhí)行信息

扶貧過程中信息不對稱，村級領(lǐng)導(dǎo)干部掌握豐富完善的第一手資料，而普通群眾信息獲取信息困難。針對這一問題，要及時(shí)公開政策執(zhí)行信息，防止村干部壟斷信息。一方面，要加強(qiáng)村級信息公開制度建設(shè)，對精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的相關(guān)信息必須及時(shí)全面公布。另一方面，數(shù)字化技術(shù)手段迅速發(fā)展有助于政策執(zhí)行信息的高效傳播。在電子政務(wù)系統(tǒng)的發(fā)展帶動下，將工作進(jìn)展及時(shí)向全社會公開。進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧政策信息數(shù)字化管理系統(tǒng)的開發(fā)工作，對精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的全過程進(jìn)行詳細(xì)及時(shí)的追蹤和考核。

3.3? 加強(qiáng)政策執(zhí)行全過程監(jiān)督

健全基層精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對基層工作人員的監(jiān)督工作。在思想上進(jìn)行教育引導(dǎo)，用制度對政策執(zhí)行人員進(jìn)行約束和震懾，為解決基層精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行梗阻提供制度保障。完善監(jiān)督機(jī)制需要從內(nèi)部和外部兩方面入手。

針對內(nèi)部監(jiān)督，一是加大中央、省、市各級政府對基層精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的專項(xiàng)巡視力度，開展多種形式的突擊檢查，獲取真實(shí)的扶貧執(zhí)行信息;二是提高監(jiān)督工作的全面性和科學(xué)性，保證基層的精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督。

針對外部監(jiān)督，要引進(jìn)第三方評估機(jī)制，不斷提升評估過程的科學(xué)性。要依托當(dāng)前科技飛速發(fā)展的有利背景，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下電視、政務(wù)微博、微信平臺等媒體的重要作用，提供更加便利的渠道，實(shí)現(xiàn)對基層扶貧干部精準(zhǔn)扶貧過程的有效監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

[1]金太軍.公共政策執(zhí)行梗阻與消解[M].廣州：廣東人民出版社，2005.

[2]王春光.政策執(zhí)行與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（1）：108-117.

[3]薛立強(qiáng)，楊書文.論政策執(zhí)行的“斷裂帶”及其作用機(jī)制——以“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”為例[J].公共管理學(xué)報(bào)，2016（1）：55-64.

[4]王雨磊.數(shù)字下鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）：農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理[J].社會學(xué)研究，2016（6）：119-142.