孫紅霞

【摘 要】 文章從我國高校采購管理的現(xiàn)狀與問題出發(fā)，圍繞采購“放管服”改革的核心與要素，重點對采購放權的梯度與區(qū)間界定、部門設置與職責、流程管理閉環(huán)中的部門職責和服務導向下的職能拓展等進行了較為深入的分析和研究;為“放管服”改革的落實與推進，特別是分級授權、權責對應、提升效率和活力提供了有效的理論和技術支撐。

【關鍵詞】 高校采購管理; 放管服; 權限界定; 職能轉變; 機制建設

【中圖分類號】 F253.2 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）17-0114-05

高校采購是保障高等院校教學、科研和事業(yè)發(fā)展的服務行為。作為高校管理系統(tǒng)的重要子系統(tǒng)，采購管理不僅是戰(zhàn)略管理的有機部分，也是高校廉政建設把控的關鍵點，是內部控制業(yè)務建設的主要環(huán)節(jié)之一。隨著“雙一流”建設目標的提出，高校的學科建設和事業(yè)發(fā)展進入新的發(fā)展時期，傳統(tǒng)的采購管理理念及其運行機制日益暴露出干預機制單一、效率低下、服務缺失等弊端，難以適應新時期高校內涵式發(fā)展的整體目標。“放管服”改革勢在必行。

一、高校采購管理的現(xiàn)狀與面臨的問題

2015年10月，國務院印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，高校作為科研創(chuàng)新和人才培養(yǎng)與引進的主力軍和主戰(zhàn)場，“雙一流”建設要求高校采購工作以更高的效率和更好的服務激發(fā)人才培養(yǎng)和科學研究的活力。2016年7月，中共中央辦公廳下發(fā)《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號，以下簡稱《意見》）。2016年11月，財政部下發(fā)《關于完善中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理有關事項的通知》（財庫〔2016〕194號，以下簡稱《通知》）。隨著這些重要文件的出臺，許多院校相繼開展高校采購“放管服”改革，在探索權力下放、調整機構、平衡規(guī)范性與效率提升的關系等方面取得了階段性進展。許多高校已經(jīng)簡化小額項目的采購程序，給予采購人較為充分的自主權。出臺儀器設備采購實施細則，在規(guī)范限額標準、組織形式、采購程序、專家論證、變更審批流程等方面著力優(yōu)化管理機制。這些探索為高校采購管理“放改服”改革積累了寶貴的經(jīng)驗，同時也不同程度地存在堵點和難點。

2017年10月，教育部組織了直屬高校落實“放管服”政策的調研。就東部片區(qū)調研（18所高校）發(fā)現(xiàn)，大部分高校成立了采購工作的歸口管理部門“招采辦”，招采辦主要實施校內限額以上項目采購的組織管理，限額以下的由各職能部門或院系負責，其中部分高校要求合同需到招采辦備案。規(guī)模相對較小的高校目前尚未設置專門采購機構，人員配備數(shù)量少的高校未設置職能科室?？傮w上看，機構設置形式多樣、普遍存在運行機制不夠順暢、管理隊伍和基礎工作建設比較薄弱、部門職責界定不清晰和相互協(xié)調難度大等問題。隨著高校各類經(jīng)費逐年增加，日常的招采項目使采購人員應接不暇，而采購管理體系的不健全、管理模式和方式陳舊、管理隊伍規(guī)模及專業(yè)技能的缺乏，這是當前高校采購工作面臨的又一棘手問題。采購管理在高校行政管理中，一定程度上處于相對邊緣狀態(tài)。2015年3月，《中華人民共和國政府采購法實施條例》開始實施。該條例細化和完善了《政府采購法》，推進了高校政府采購工作，作為理論依據(jù)和實踐準則，在保障資金安全和規(guī)范采購行為等方面發(fā)揮了重要作用，但也面臨規(guī)范化管理與效率不高的矛盾。高校采購面廣量大，高精尖科研儀器設備和科研服務采購具有其特殊性，多渠道資金來源遭遇煩瑣的采購流程，造成采購效率低下。一些高校職能部門仍停留在“以管為先”的傳統(tǒng)思路上，職能部門“信息孤島”現(xiàn)象成為制約采購管理水平的嚴重阻礙，直接影響了采購成效。重“管”輕“服”的現(xiàn)象依然突出。

上述情況表明，高校采購管理的“放管服”改革在思想認識、機制設計、運行實踐等方面依然面臨諸多挑戰(zhàn)。筆者認為，“放管服”的科學內涵是推動高校采購管理改革的思想基礎。在策略與方法層面，采購管理的機制設計及其整體運行狀況與權限界定和機構職責有著密切關聯(lián)。

二、“放管服”改革的核心內涵與要求

“放管服”就是簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務?！胺拧本褪窍路判姓?，減少缺乏法律依據(jù)和授權的行政權，理清多部門重復管理的行政權;“管”就是創(chuàng)新和加強監(jiān)管職能，利用新技術新體制推動監(jiān)管體制創(chuàng)新;“服”就是優(yōu)化服務，充分利用市場機制，優(yōu)化環(huán)境，降低主體運行的行政成本，促進主體活力和創(chuàng)新能力。

2016年中辦下發(fā)的《意見》基于問題導向，從“放、管、服、落”四個方面提出了務實管用、細化落地的政策措施。在“放”的方面，要擴大高校和科研院所在差旅會議、基本建設、科研儀器設備采購等方面的管理權限，調動科研人員的積極性和創(chuàng)造性。在“管”的方面，強化項目承擔單位的法人責任，規(guī)范資金管理。在“服”的方面，精簡檢查評審、創(chuàng)新服務方式，營造良好環(huán)境。在“落”的方面，加強制度建設和工作督查，確保政策落地見效。2016年財政部的《通知》對中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理提出了明確的要求和簡政放權的實施方案，明確了相關政策實施的程序，增強了可操作性。在簡政放權的同時，財政部也加強了對中央高校和科研院所政府采購工作的監(jiān)管，要求進一步完善中央預算單位政府采購內部控制管理，嚴格執(zhí)行政府采購相關規(guī)定，做到科研設備采購的全程公開、透明、可追溯。

基于“放管服”的核心內涵，按照中辦《意見》和財政部《通知》對高校采購管理改革的指導思想和實施意見，結合2016年4月《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內部控制指南（試行）》對高校采購管理的要求，高校采購管理應進一步增強對改革方向和政策把握的科學性、系統(tǒng)性認識，針對高校采購的性質類型和規(guī)模差異、明晰管理權限的界定和職能要素，注重差異化管理和人性化服務。2018年7月，國務院印發(fā)《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號），進一步提出了擴自主“權”和“簡”管理的要求。

三、采購管理有序放權的梯度與區(qū)間界定

放權是“放管服”改革最直接的表現(xiàn)。高校采購管理中的放權梯度有兩級：一是中央對高校及科研院所放權，二是高校對院系和科研人員放權。高校內部的放權有兩個要點，即采購自主權和專家選擇權。權限設置的主要約束因素是采購的方式與限額。

高校采購包括政府采購和非政府采購兩種類型。政府采購是使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內或采購限額以上的貨物、工程和服務的采購行為，這種采購行為又分為集中和分散兩種形式。政府采購管理的目的在于規(guī)范采購行為，提高資金使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護采購當事人的合法權益，促進廉政建設。非政府采購不受政府采購法約束，高?？墒褂酶黝愗斦再Y金，采購法定集中采購目錄以外或限額標準以下的貨物、工程和服務。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》的規(guī)定，高校自行采購單項或批量金額達到100萬元以上的貨物和服務項目、120萬元以上的工程項目應按上述法規(guī)執(zhí)行。其中，單項采購金額達到200萬元以上的，必須采用公開招標方式。采購人將政府采購限額標準以上的未列入集中采購目錄（與集中采購目錄品目相同的科研儀器設備不執(zhí)行集中采購）的項目進行自行采購或委托代理機構代理采購。根據(jù)相關法規(guī)，中央把政府采購限額以下（非政府采購）的權力賦予高校，而高校又把學校采購限額（科研設備采購限額）以下的權力賦予二級項目單位及科研人員。集中采購目錄外的采購限額可劃分為三個區(qū)間（見圖1）：區(qū)間Ⅰ——學校采購限額標準以下，區(qū)間Ⅱ——學校限額標準以上至政府采購限額標準以下，區(qū)間Ⅲ——政府采購限額標準以上至公開招標限額（分散采購）。上述限額區(qū)間與不同的政策相對應。2017年，國家提高了政府采購的限額標準，擴大了第二區(qū)間的權力范圍。許多高校也相應提高了學校采購限額標準，相應擴大了二級單位的采購權限。采購限額區(qū)間的劃分是實現(xiàn)采購管理有序放權的基本依據(jù)。

四、采購管理的部門設置與職責

高校采購的管理架構包含縱向的層級設置和橫向的部門協(xié)同。放權的目的是實現(xiàn)有序和高效的差異化管理。高校根據(jù)“放管服”的內涵與要求，設置采購管理的層級、明確不同層級的決策權限和責任歸屬，建立與采購業(yè)務和組織機構相適應的內部管理體系。根據(jù)采購業(yè)務所涉及的部門，明確其職責范圍和權限劃分。管理層級的設置與管理幅度密切相關。管理幅度是指在某組織結構中的領導者直接領導的人員的規(guī)模。幅度過寬，導致領導者負擔過重或出現(xiàn)管理混亂。幅度過窄，則會增加管理層次，導致效率降低[1]。高校采購管理層級通常分為兩級（如圖2所示）。一級決策層負責對管理體制、運行機制、預算與計劃編制的整體決策與控制;二級決策層負責對采購活動、采購方式、合同簽訂與執(zhí)行、項目驗收與支付結算等一般事項的控制。一般事項的決策由采購項目部門負責人報告情況并提出建議方案，由采購歸口管理部門進行政策溝通，從而形成采購人、執(zhí)行部門和監(jiān)管部門針對采購事項進行包含集體研究、合法性審查、內部會簽等程序的議事決策機制，確保校內采購程序、文件和資料的規(guī)范化。這種扁平化的管理組織結構，其主要問題是部門多、職能要素多，并行關聯(lián)比較復雜，容易滋生連帶關系，造成橫向部門之間職責邊界不清，責任主體不明。問題發(fā)生后，常常相互推諉，效率低下。針對這一問題，高校可借助RACI模型對采購基本業(yè)務流程所涉及的部門主體進行梳理和職能界定。RACI模型是一種運用于專案管理或組織改造的職責分配矩陣，借此可對權責或利益相關者進行分類，以確定其角色和職能，其包涵四種角色：執(zhí)行者（Responsible）、負責者（Accountable）、被咨詢者（Consulted）和被告知者（Informed）[2]。高校可以分采購項目準備、合同形成、合同執(zhí)行和項目備查四個階段進行職能界定，確保每個采購項目信息清晰準確。合理安排分工，優(yōu)化流程，提高采購績效和行政效能。做到權責一致，因權定責、權責對應。

高校采購的組織實施應堅持“公開、公平、公正”原則，注重效率優(yōu)先，物有所值。采購與招投標歸口管理部門牽頭建立本單位采購的內部控制制度，完善采購相關制度建設，建立政府采購與預算、財務（資金）、資產(chǎn)、使用等業(yè)務機構或崗位之間的溝通協(xié)調機制，共同編制政府采購預算和實施計劃，確定采購需求，組織采購活動，做好履約驗收、答復詢問質疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等工作。在非政府采購管理中，應參照政府采購執(zhí)行程序，合理組織采購項目，合理規(guī)避潛在的法律風險，處理好規(guī)模與效率的關系。

在采購限額權力區(qū)間內的采購活動，作為采購業(yè)務操作層的職能部門（項目單位），其與采購業(yè)務歸口管理部門之間的職責應進行動態(tài)化界定。在決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相互分離的原則下，采購業(yè)務的牽頭部門和參與配合部門可以互換，其既有相對的獨立性，又與全局相關聯(lián)[3]?；诓少彊嘞薜娜齻€區(qū)間劃分，采購業(yè)務操作層的職能部門（項目單位）與采購業(yè)務歸口管理部門可通過三種模式組織實施本單位的采購活動：即采購項目單位（職能部門）自行確定、采購項目單位（職能部門）按采購業(yè)務歸口管理部門規(guī)定的渠道采購和采購業(yè)務歸口管理部門組織實施。采購歸口管理部門雖然是采購活動的主要載體，但如果適度轉移采購權給項目單位（使用部門），更有利于縮短流程、提高效率，同時形成職能交互、多元監(jiān)管的格局。

五、采購業(yè)務流程管理閉環(huán)中的部門職責

要實現(xiàn)“放管服”改革的目標，就必須要完善高校管理體制的建設，建立采購管理的議事決策機制、采購活動風險評估機制和貫穿采購活動全程的內部控制機制。采購管理體制包括組織架構和制度體系兩個相互關聯(lián)的要素。在健全采購管理組織架構的基礎上，做好采購業(yè)務的內部歸口管理和所屬單位管理，明確內部工作機制。

采購管理全過程（事前、事中、事后）是對信息流、物資流和資金流的完整管控過程，它所涉及的各要素應納入內部供應鏈的管理。內部供應鏈即由高校內部對信息、物資和資金的流入和流出肩負職責的所有職能部門及單位共同形成的整體系統(tǒng)與過程[4]。采購業(yè)務流程是內部供應鏈的一部分，它接受內部“供應商”的服務轉而為內部客戶提供貨物或服務的采購。在該流程中，財務部門為其提供預算報表、資金分配;技術部門為其提供規(guī)格、參數(shù)和請購報告。采購流程如同一條多個環(huán)節(jié)組成的鏈條，系統(tǒng)的整體產(chǎn)出取決于鏈條的整體強度，而非某環(huán)節(jié)的單一強化。而任何一個薄弱環(huán)節(jié)卻可以導致整個鏈條的弱化，陷入所謂“瓶頸效應”。按《財政部關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》（財庫〔2016〕99號）的要求，高校應以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線，通過制定制度、健全機制、完善措施、規(guī)范流程，逐步形成依法合規(guī)、運轉高效、風險可控、問責嚴格的政府采購內部運轉和管控制度，形成由決策、執(zhí)行、控制、協(xié)作和監(jiān)督五個子系統(tǒng)共同構成的采購業(yè)務流程的管理閉環(huán)。如圖3所示。

在科學決策的前提下，執(zhí)行、控制、協(xié)作系統(tǒng)作為采購業(yè)務的操作層級共同完成采購過程。應落實采購人的主體責任，采購人通過政策落實，給科研人員松綁并激勵。其不僅要有過硬的專業(yè)知識，熟悉掌握招投標、政府采購、經(jīng)濟合同等法律知識，還要具有良好的綜合素質和職業(yè)道德。采購隊伍的專業(yè)化建設是提升“放管服”改革成效的基礎保證。要科學合理地確定采購需求。作為采購源頭管理的重要內容，采購需求是執(zhí)行采購預算、發(fā)揮政策功能、落實公平競爭交易規(guī)則的重要抓手，在采購活動整體流程中具有承上啟下的重要作用。

執(zhí)行系統(tǒng)的主體是采購與招投標管理歸口部門，其主要職責包括：負責采購計劃匯總編制和調整變更，采購信息統(tǒng)計和上報;審核批準項目單位提出的采購申請，審核采購資金的落實情況;負責組織制定學校采購規(guī)章制度和實施辦法;負責學校采購業(yè)務的管理工作，依法組織實施學校采購活動;組織已完成采購流程項目的商務談判和合同簽訂，審批（備案）合同文本;負責采購相關文件及合同的立卷歸檔等[5]。

控制系統(tǒng)的主體是財務、審計和法務。財務部門的主要職責涉及：負責編報年度采購預算;組織采購項目的資金管理和會計核算;編制年度采購項目決算報告等。法務部門負責參與審核采購項目文件和合同文本，確保合法有效。審計部門根據(jù)國家與學校的相關規(guī)定和執(zhí)行標準，運用審計技術對采購活動全過程進行審計、控制，督促審計意見的落實和整改。

協(xié)作系統(tǒng)涉及基建、國資、總務、保衛(wèi)等職能部門，其職責包括：與采購部門共同編制政府采購計劃;負責貨物、物業(yè)、修繕等有關項目的計劃編制;監(jiān)督檢查合同執(zhí)行情況，組織項目驗收等。項目單位是協(xié)作系統(tǒng)的重要主體之一。在“放管服”進程中，項目單位的法人主體責任被進一步強化，其職責包括：負責項目的立項申報;向歸口職能部門提出采購申請，并接受特殊技術參數(shù)質疑;負責項目前期的材料準備，參與采購文件制定;作為主體進行合同談判，起草和簽署合同;負責合同執(zhí)行及項目驗收等。

監(jiān)督系統(tǒng)在采購業(yè)務流程的管理閉環(huán)中具有相對獨立且重要的地位，其基本職能是受理采購質疑投訴、監(jiān)督評估控制。監(jiān)督部門應負責監(jiān)管采購過程，尤其是廉政風險防控，組織實施重點部位和關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管和防控工作。

觀念更新和機制建設對于保障上述諸系統(tǒng)的整體職責的高質量實現(xiàn)具有重要意義。一方面在觀念上要積極推進采購管理由程序管控向目標導向的轉變。另一方面，要務實建立采購活動信息溝通及披露控制機制、采購執(zhí)行績效評價運行機制。加強對信息公開、履約驗收、結果評價等的管理。

六、服務導向下的職能拓展

強化服務意識，創(chuàng)新服務舉措。這是高校采購管理職能拓展的重要方向。采購歸口管理部門在優(yōu)化采購管理的整體環(huán)境上具有明顯的職能拓展和優(yōu)化潛力：其一是加強信息化系統(tǒng)建設與運用。關注上級主管部門的信息化系統(tǒng)，健全高校自身采購管理系統(tǒng)和執(zhí)行采購的平臺建設。運用互聯(lián)網(wǎng)+政府采購信息平臺，建立從采購需求、預算申請編制、采購計劃立項審批、采購活動組織執(zhí)行到采購合同簽訂履約的一體化管理平臺。推進和完善網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，提高審批流轉的工作效率。通過信息化手段促進采購管理的陽光高效。其二，引導對采購方式的合理選擇，保障和提升采購的質量與效率。在分散采購限額標準以下的區(qū)間內，鼓勵采購方式的合理創(chuàng)新。除六種法定采購方式外，可以根據(jù)采購的需求和特點，探索更為合理適用的方式。這方面，許多高校已形成網(wǎng)上競價或電商直采等做法和經(jīng)驗。多樣化的采購方式有利于滿足高校多元化的采購需求。其三，把采購業(yè)務及管理的培訓和咨詢服務作為重要的職能要素，提升參與采購流程人員的知識素養(yǎng)，及時解決采購過程中的實際問題和困惑。其四，充分利用新媒體技術，多方位多層次地宣傳高校采購管理的相關制度和政策。

應當看到，高校采購管理是多主體多要素“合作”和“參與”的系統(tǒng)“過程”。深層次的“全面質量”管理理念建立在所有相關方積極且有效的參與之上。服務意識的提升有利于供應商強化其采購“同盟者”意識，從而與客戶一樣，認真地看待質量管理，進而扭轉由購買方“審查”供應商的被動局面。服務意識和服務職能的拓展通過整體環(huán)境的營造，有利于推進有效的“放”和精準的“管”。從內部控制體系的角度看，服務職能的強化有利于各參與方共同致力于傳統(tǒng)管理缺陷的消除，將消除風險的主要策略投放在事前預防，而不僅僅是事中的發(fā)現(xiàn)和事后的糾正。

結 語

高校采購管理的“放管服”改革必須堅持系統(tǒng)思維和促進高校科研教育事業(yè)高質量發(fā)展的目標理念?！胺殴芊备母?，以“放”當頭，但放權不是全部，也不是目的，而必須根據(jù)法規(guī)合理設置限額區(qū)間，把控權限梯度及其邊界。分級授權、科學決策、權責對應是采購管理機制變革的大方向，部門的組織架構及其職能的轉變正是適應這一變革的措施體現(xiàn)。高校采購管理在“放管服”改革中要“接得住，管得好”，必須堅持放、管、服互動促進。以“放”促“管”，使管理回歸其初衷與目標，只放不管，必將造成混亂無序，難敵風險;寓“管”于“服”，才能達到科學采購、提升效率、催化活力。有管無服，則難以營造良好的采購管理環(huán)境，更難以提升科研和教學的活力與質量?！胺殴芊备母锊粌H是觀念的變革，也是機制的重建，并帶動管理技術與平臺建設的更新與發(fā)展。正如李克強總理在2017年6月13日的“全國深化簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革電視電話會議”上所指出：“放管服”改革是一個系統(tǒng)的整體，既要進一步做好簡政放權的“減法”，打造權力瘦身的“緊身衣”，又要善于做加強監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務的“乘法”，要啃職能轉變這塊“硬骨頭”，真正做到審批更簡、監(jiān)管更強、服務更優(yōu)，這將是一個艱巨而復雜的過程。

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