王愛國 劉玉玉 張敏 劉洋

【摘 要】 國家審計(jì)作為國家治理的基礎(chǔ)性制度安排，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過程中扮演著重要角色。文章在界定經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵和國家審計(jì)政策工具分析的基礎(chǔ)上，厘清了國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理及路徑。國家審計(jì)主要通過發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御三大“免疫系統(tǒng)”功能作用于經(jīng)濟(jì)資源配置效率和政府行政質(zhì)量進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。按照國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理并結(jié)合現(xiàn)有的國家審計(jì)政策工具，從宏觀視角進(jìn)一步理順國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施路徑，提出國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策實(shí)施框架。

【關(guān)鍵詞】 國家審計(jì); 經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展; 作用機(jī)理; 政策選擇

【中圖分類號】 F239.4? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）18-0147-08

一、引言

黨的十九大報告指出：“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。”高質(zhì)量發(fā)展是在原有發(fā)展基礎(chǔ)上的一種效率更高、效益更優(yōu)、結(jié)構(gòu)更新、質(zhì)量更好，且與生態(tài)環(huán)境和自然資源協(xié)同度更好的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在這一階段中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再以規(guī)模論英雄，而是以滿足人民對美好生活的向往作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)[ 1 ]。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必然需要相應(yīng)的機(jī)制和制度保障，尤其離不開作為國家治理重要制度安排和基石的國家審計(jì)[ 2 ]。世界審計(jì)組織認(rèn)為，國家審計(jì)的使命和目標(biāo)是促進(jìn)良治，也就是透過維護(hù)民主法治、提高政府效能、預(yù)防并打擊腐敗、保障國家安全、促進(jìn)改善民生和推動透明問責(zé)等推進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)良治。具體到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，就是透過國家審計(jì)的角色定位、機(jī)制安排和功能發(fā)揮，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

進(jìn)入新時代，國家審計(jì)在國家治理中扮演的角色越來越突出、所處的地位越來越提升、發(fā)揮的作用越來越彰顯。十八屆四中全會作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次把審計(jì)監(jiān)督列入國家治理的“八大”監(jiān)督體系，將國家審計(jì)工作上升到了治國理政、依法治國和建設(shè)法治政府的高度;中辦、國辦2015年印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，進(jìn)一步明確了堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，要求對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋;十九屆三中全會又進(jìn)一步提出要“構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系”。

已有研究為國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了間接的理論分析或經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。從宏觀層面看，國家審計(jì)可以維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、保障財(cái)經(jīng)資金安全、補(bǔ)齊公共服務(wù)的供給短板[ 3 ]、監(jiān)督公共權(quán)力使用、降低地方債債務(wù)風(fēng)險[ 4 ]、推動民主法治等;從微觀層面看，國家審計(jì)可以提高上市公司的會計(jì)穩(wěn)健性并降低盈余管理[ 5 ]、抑制企業(yè)過度投資[ 6 ]、降低央企控股上市公司的在職消費(fèi)和股價崩盤風(fēng)險、提高央企內(nèi)部控制有效性[ 7 ]、促進(jìn)國有企業(yè)保值增值[ 8 ]和國有企業(yè)創(chuàng)新[ 9 ]、提升企業(yè)業(yè)績[ 10 ]等。但是，直接系統(tǒng)研究國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理、作用路徑并提出針對性建議的文獻(xiàn)還比較少見。本文試圖在剖析經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵的基礎(chǔ)上對此展開系統(tǒng)性研究，深入探討國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理，并提出國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策實(shí)施框架。

二、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

歷史地看，從1776年亞當(dāng)·斯密的《國富論》開始，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們就一直在努力尋求決定或影響經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素，形成了生產(chǎn)基本要素是資本和勞動，經(jīng)濟(jì)增長基本途徑是要素積累（Factor accumulation）和生產(chǎn)率提高（Production growth）的經(jīng)濟(jì)增長理論。隨著40余年的改革開放，通過投資、消費(fèi)和出口“三駕馬車”的強(qiáng)力驅(qū)動，中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了較長時期的高速增長，逐步完成了要素積累和全要素生產(chǎn)率的大幅提升，一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，基本進(jìn)入了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期。但是，伴隨著持續(xù)的經(jīng)濟(jì)高增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中涉及的效率、效益、價值等結(jié)構(gòu)性問題，也就是“質(zhì)量”問題日漸突出，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的訴求越來越高、越來越迫切。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長理論很少涉及“質(zhì)量”問題。馬克思在《資本論》中雖然揭示了商品的價值與使用價值，但是只探討了商品的價值而忽略了商品的使用價值[ 11 ];在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)術(shù)主體框架中，“質(zhì)量”基本上是一個被“抽象”掉的因素，一般將其歸于“假定不變”的因素中，或者以價格來替代[ 12 ];傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，主要研究生產(chǎn)力落后、供給短缺條件下如何加快經(jīng)濟(jì)增長的問題，而沒有研究社會生產(chǎn)力不再落后、資本和產(chǎn)品供給不再短缺條件下如何發(fā)展的問題[ 13 ]。具體到中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的時代背景，與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展最為相關(guān)的概念就是經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量是構(gòu)成增長進(jìn)程的關(guān)鍵性內(nèi)容，比如機(jī)會的分配、環(huán)境的可持續(xù)性、全球風(fēng)險的管理以及治理結(jié)構(gòu)[ 14 ]，它不僅應(yīng)該包括生產(chǎn)資源的增加、生產(chǎn)量的增長，而且還包括產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)資料效率的提高以及消費(fèi)品的消費(fèi)效果的增長[ 15 ]。諸多古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家把經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量看作是經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量[ 16 ]。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展包含的內(nèi)容要比經(jīng)濟(jì)增長廣泛得多，除了包括經(jīng)濟(jì)增長之外，還涵蓋了衛(wèi)生、教育、人類其他福利的改進(jìn)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理性。經(jīng)濟(jì)增長可以用人均實(shí)際國民收入的增長來衡量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展常用的衡量指標(biāo)則是人類發(fā)展指數(shù)。經(jīng)濟(jì)增長追求的是單位GDP的高度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人類幸福，除經(jīng)濟(jì)增長以外還有其他多個增長維度?？梢?，中國所提出的“經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”與主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中界定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵與質(zhì)量更為接近。

經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定歷史階段所提出的特定發(fā)展理念，用于指導(dǎo)新時代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和新舊動能轉(zhuǎn)換，一經(jīng)提出就引起了國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注和熱烈討論。有的學(xué)者從市場經(jīng)濟(jì)的商品二重性角度提出高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，就是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目標(biāo)和動力機(jī)制從側(cè)重于以交換經(jīng)濟(jì)（貨幣單位）計(jì)算的產(chǎn)品總量的增加，轉(zhuǎn)向更加注重產(chǎn)品和經(jīng)濟(jì)活動的使用價值及其質(zhì)量合意性，并將經(jīng)濟(jì)質(zhì)量描述為能夠更好地滿足人民不斷增長的真實(shí)需要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、結(jié)構(gòu)和動力狀態(tài)[ 12 ];有的學(xué)者從唯物辯證法角度提出，經(jīng)濟(jì)的基本質(zhì)是向人們、首先是向最廣大的勞動者提供物質(zhì)生活資料的活動過程，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量是指經(jīng)濟(jì)活動實(shí)現(xiàn)這一基本質(zhì)的程度[ 17 ];也有學(xué)者提出高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效性、協(xié)調(diào)性、創(chuàng)新性、持續(xù)性和分享性等方面，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效性和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性是高質(zhì)量發(fā)展的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，每一單位經(jīng)濟(jì)資源投入獲得的產(chǎn)出越多，說明其經(jīng)濟(jì)資源的產(chǎn)出效率就越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就比較有效，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量就越高[ 16 ]，見圖1。

綜上所述，中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展至少包括三個層面的涵義。一是經(jīng)濟(jì)增長更有效率，即全要素生產(chǎn)率進(jìn)一步提高;二是經(jīng)濟(jì)增長更有質(zhì)量，即經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更為協(xié)調(diào)合理，經(jīng)濟(jì)增長方式更為友好和更多地傾向創(chuàng)新驅(qū)動;三是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活更加幸福。三者是一種遞進(jìn)的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的愿景，就是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使人民生活更加幸福。為此，需要經(jīng)歷一些必要的過程，即經(jīng)濟(jì)增長效率的改善、經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提高、經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)增長動能的轉(zhuǎn)換;需要具備一定的條件和必要的因素，如人口質(zhì)量和結(jié)構(gòu)、資本積累規(guī)模與效率、經(jīng)濟(jì)資源配置效率與效益以及政府行政質(zhì)量等。其中，核心的問題是成本、風(fēng)險和績效，它們指向的分別是效率、效益和價值。也就是說，只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本是較低的、風(fēng)險是可控的、實(shí)現(xiàn)的價值是最大化或最優(yōu)化的，我們就可以說經(jīng)濟(jì)發(fā)展是高質(zhì)量的。

三、國家審計(jì)的政策工具分析

政策工具是為實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)而采取的各種制度形式和技術(shù)手段，是公共政策發(fā)揮作用的主要方式和方法。國家審計(jì)是推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的一種具有監(jiān)督、評價、鑒證、咨詢、問責(zé)和監(jiān)察功能的重要公共政策工具，在防止環(huán)境污染、維持生態(tài)平衡、促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營、化解重大風(fēng)險、推動精準(zhǔn)扶貧和實(shí)現(xiàn)人民對美好生活愿望等方面發(fā)揮著重要作用。國家審計(jì)這一政策工具是多元的、復(fù)雜的，是一個系統(tǒng)、開放的工具體系或工具箱。

首先，通過國家審計(jì)署官網(wǎng)的“法律法規(guī)”“信息公開”專欄以及北大法意網(wǎng)站對與國家審計(jì)相關(guān)政策文本的檢索，并逐一閱讀包括審計(jì)法律、審計(jì)政策和審計(jì)公告等類型的標(biāo)題后，選取了符合國家審計(jì)這一主旨的、具有代表性的政策文本34篇。其次，運(yùn)用Nvivo 11 plus這一質(zhì)性研究的主流軟件對國家審計(jì)上述政策文本進(jìn)行編碼分析，并將國家審計(jì)政策工具按財(cái)政審計(jì)、反腐倡廉審計(jì)、國企審計(jì)、綜合審計(jì)、金融審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、民生審計(jì)、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、涉外審計(jì)10個領(lǐng)域進(jìn)行一級節(jié)點(diǎn)編碼。同時，對每篇政策文本含有相同或相近內(nèi)容的信息按每個節(jié)點(diǎn)涵蓋內(nèi)容間的包含與被包含關(guān)系進(jìn)行二級、三級節(jié)點(diǎn)編碼，編碼數(shù)為65個。具體編碼示例與編碼節(jié)點(diǎn)如表1、表2所示。

需要說明的是，民生審計(jì)是指對“三農(nóng)”、扶貧、教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、救災(zāi)和文化等領(lǐng)域的審計(jì);綜合審計(jì)是指在進(jìn)行某類審計(jì)時為了達(dá)到協(xié)調(diào)審計(jì)資源、提高審計(jì)效果的目的將其統(tǒng)籌納入其他類型審計(jì)過程中的審計(jì)方法;財(cái)政風(fēng)險審計(jì)主要是指對地方政府債務(wù)風(fēng)險的審計(jì);企業(yè)風(fēng)險審計(jì)主要是指對國有權(quán)益流失、國有資產(chǎn)損失、重大潛在損失和風(fēng)險隱患等問題的審計(jì);民生風(fēng)險審計(jì)是指對“三農(nóng)”、就業(yè)、社會保障等民生領(lǐng)域的風(fēng)險隱患情況進(jìn)行審計(jì);政策缺陷審計(jì)是指對不合時宜、制約發(fā)展、阻礙政策落實(shí)的法律和行政法規(guī)予以反映，提出廢止或修改建議，推動清理完善。

另外，在編碼節(jié)點(diǎn)時，將政策跟蹤落實(shí)審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)等政策工具中屬于財(cái)政審計(jì)、民生審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、金融審計(jì)或經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的部分列入財(cái)政審計(jì)、民生審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、金融審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的二級節(jié)點(diǎn)中。

最后，利用Nvivo自帶分析功能對國家審計(jì)政策工具進(jìn)行層次結(jié)構(gòu)分析，得到國家審計(jì)政策工具的層次結(jié)構(gòu)圖，如圖2所示。

通過對國家審計(jì)政策工具的聚類分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國國家審計(jì)政策工具類型非常廣泛，常用政策工具至少包括財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、民生審計(jì)、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、國企審計(jì)、金融審計(jì)等。

其中，一級節(jié)點(diǎn)中面積最大的矩形為財(cái)政審計(jì)，其次是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，再次是政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，其余審計(jì)類型都是三者的有機(jī)組合。例如，資源環(huán)境審計(jì)就是與資源環(huán)境有關(guān)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，也就是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的集合。

進(jìn)一步地，如果把財(cái)政審計(jì)對公共權(quán)力和政策落實(shí)跟蹤相關(guān)的審計(jì)概括為對政府行政質(zhì)量的審計(jì)，那么國家審計(jì)政策工具就可以分為兩大類，一是以提高經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置效率為目標(biāo)的國家審計(jì)政策工具，二是以提高政府行政質(zhì)量為目標(biāo)的國家審計(jì)政策工具，具體分類如表3所示。

很明顯，在提高經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置質(zhì)量的國家審計(jì)政策工具中，財(cái)政風(fēng)險審計(jì)、企業(yè)風(fēng)險審計(jì)、金融風(fēng)險審計(jì)、民生風(fēng)險審計(jì)、資源環(huán)境風(fēng)險審計(jì)和涉外資金風(fēng)險審計(jì)有效地防止了地方政府債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險擴(kuò)大、國有資產(chǎn)流失、就業(yè)率降低、勞動力短缺、資源環(huán)境破壞和境外國有資本流失等，發(fā)揮了預(yù)防和化解作用，為提高經(jīng)濟(jì)資源配置質(zhì)量奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);金融市場運(yùn)行審計(jì)、國有資本投資運(yùn)營公司審計(jì)和內(nèi)部控制審計(jì)為經(jīng)濟(jì)資源的配置提供了可靠的制度保障，創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境;其他國家審計(jì)政策工具對土地或公共資金等經(jīng)濟(jì)資源的征收、分配、使用的合規(guī)性和績效性展開審計(jì)，起到了提高經(jīng)濟(jì)資源配置合規(guī)性和效率性的作用。

在提高政府行政質(zhì)量的國家審計(jì)政策工具中，國家審計(jì)一方面可以通過使用國企監(jiān)管審計(jì)、國有金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營審計(jì)等政策工具提升領(lǐng)導(dǎo)干部的公共權(quán)力運(yùn)行質(zhì)量;另一方面可以通過國企改革審計(jì)、簡政放權(quán)審計(jì)、政策缺陷審計(jì)和重大政策措施落實(shí)審計(jì)等提高公共政策的制定和執(zhí)行質(zhì)量。簡言之，就是從上述兩個方面規(guī)范了政府公共權(quán)力的運(yùn)行，提高了政府治理水平和治理效率，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展重大政策的落實(shí)，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

四、國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理

（一）國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的理論依據(jù)

國家審計(jì)屬于“有形之手”。作為“無形之手”的市場，在黨的十四大、十六大和十七大報告中界定為在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”，黨的十八屆三中全會和黨的十九大報告在突出其“決定性作用”的同時，又強(qiáng)調(diào)“更好發(fā)揮政府作用”，也就是行政命令的作用。這一方面意味著我國資源配置方式將從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)，但另一方面又對政府的干預(yù)方式提出了更高的要求，體現(xiàn)了政府干預(yù)機(jī)制的優(yōu)化[ 18 ]。也就是說，政府干預(yù)不再是簡單地直接通過行政手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，而是通過政府與市場相結(jié)合的方式發(fā)揮作用。顯然，國家審計(jì)這一公共政策工具就是其中既適應(yīng)市場規(guī)律又具有權(quán)威性、專業(yè)性和精準(zhǔn)化的綜合行政監(jiān)管手段。無論是政府主導(dǎo)模式、市場主導(dǎo)模式，還是政府與市場相結(jié)合的模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，也就是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展都要靠國家審計(jì)監(jiān)督來保障和實(shí)現(xiàn)。

受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀認(rèn)為審計(jì)因受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的存在而存在，因受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展[ 19 ]。國家審計(jì)的功能隨著公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的豐富而不斷拓展。我國主要通過拓展政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容和調(diào)整不同內(nèi)容之間的權(quán)重實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向或方式的轉(zhuǎn)變。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的過程中，需要從機(jī)制和制度上進(jìn)行相應(yīng)改變，而政府的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任就是撬動體制、機(jī)制和制度改變的支點(diǎn)。國家審計(jì)的主要目標(biāo)是保障公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行，因此，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是國家審計(jì)功能發(fā)揮的應(yīng)有之義。

（二）國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理與路徑

國家審計(jì)是國家治理大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。預(yù)防是指國家審計(jì)憑借其權(quán)威、專業(yè)、獨(dú)立、客觀、公正、全面監(jiān)督等特點(diǎn)，起到預(yù)防和預(yù)警經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行中風(fēng)險隱患的功能;揭示是指國家審計(jì)通過監(jiān)督檢查各項(xiàng)治理政策措施的貫徹執(zhí)行情況，能夠起到反映真實(shí)情況和揭示存在問題的功能，促進(jìn)治理措施落實(shí)到位;抵御功能指國家審計(jì)通過促進(jìn)健全制度、完善體制、規(guī)范機(jī)制，能夠起到抑制和抵御經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的各種“病害”的功能，促進(jìn)提高國家治理績效[ 20 ]。結(jié)合對國家審計(jì)這一公共政策工具的分析，本文認(rèn)為國家審計(jì)主要通過作用經(jīng)濟(jì)資源的配置效率和政府行政質(zhì)量來實(shí)現(xiàn)其治理效應(yīng)。

一是經(jīng)濟(jì)資源的配置及其相互作用的結(jié)果會影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的各個方面，如經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、對人類社會發(fā)展帶來的影響等[ 16 ]?！秾徲?jì)法》第二條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財(cái)政收支，國有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支等一系列財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行審計(jì);2015年兩辦發(fā)布《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》中提出，國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。由此可見，提高公共資源使用的合規(guī)性、效率性和效果性是國家審計(jì)的根本職責(zé)，而公共資源的配置質(zhì)量是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵的重要組成部分。因此，從狹義上講，國家審計(jì)可以直接通過提高公共資源的配置和使用效率促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

然而，從廣義視角看，國家審計(jì)對經(jīng)濟(jì)資源整體的配置有重要影響。改革開放40年來，我國持續(xù)幾十年的經(jīng)濟(jì)高速增長被稱為“經(jīng)濟(jì)增長之謎”。目前學(xué)術(shù)界對中國經(jīng)濟(jì)增長之謎的理論解釋主要是財(cái)政分權(quán)理論[ 21 ]和晉升錦標(biāo)賽理論[ 22 ]。已有理論雖然分析視角不同，但地方政府在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演重要角色這一點(diǎn)是一致的。當(dāng)然，地方政府的無序或無度競爭也是中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展低質(zhì)量的重要根源，主要表現(xiàn)為：（1）高杠桿率。政府主導(dǎo)的高速增長階段，一方面政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動，承擔(dān)大量經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，而體制性的資金來源不足，使得地方政府只能通過大量非規(guī)范的負(fù)債來支撐其投資機(jī)會;另一方面政府對經(jīng)濟(jì)活動大量進(jìn)行間接干預(yù)或提供隱性擔(dān)保，使得國有企業(yè)、商業(yè)銀行的不良貸款以及社保基金缺口成為政府的隱性或有負(fù)債[ 18 ]。（2）急于求成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式帶來的眾多隱患，如中國的礦難[ 23 ]。（3）自然資源的過度攫取[ 24 ]等。這些都是由于地方政府在受中央委托配置資源時，為追求短期的經(jīng)濟(jì)增長或政治晉升所采取的違背經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求的行為，這些行為往往是通過與企業(yè)合謀實(shí)現(xiàn)的，合謀的對象既包括國有企業(yè)也包括民營企業(yè)。政府主要通過政府補(bǔ)助、低成本的融資和關(guān)鍵資源的壟斷等手段對企業(yè)行為進(jìn)行干預(yù);國有企業(yè)和民營企業(yè)通過捕獲政府的相關(guān)資源獲取眼前的或者長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益的強(qiáng)烈意愿這一點(diǎn)上是不存在明顯差異的，因此，政府可以通過受托的公共權(quán)力和資源影響社會整體經(jīng)濟(jì)資源配置。國家審計(jì)機(jī)關(guān)在保障自身思想和行動與黨中央保持高度一致以外，需要監(jiān)督黨中央重大政策措施在相關(guān)地區(qū)、部門、單位的落實(shí)情況[ 25 ]。國家審計(jì)的功能就在于根據(jù)國家意志，識別和修正經(jīng)濟(jì)資源錯配問題，并提出優(yōu)化資源配置的審計(jì)意見[ 26 ]。

基于此，本文認(rèn)為國家審計(jì)機(jī)關(guān)在提高經(jīng)濟(jì)資源配置效率、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，其作用主要體現(xiàn)為監(jiān)測、糾偏和修復(fù)。這些功能的實(shí)現(xiàn)按照作用對象的直接程度包括直接作用和間接作用。直接作用是指國家審計(jì)作為綜合性的、獨(dú)立的、專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制，國家的公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源是其審計(jì)對象的重要組成部分，提高公共資源的配置和使用效率是國家審計(jì)的分內(nèi)之事，可以通過直接對其審計(jì)實(shí)現(xiàn)治理效應(yīng)。間接作用是指基于政府在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)角色，國家審計(jì)通過影響政府的行為而對社會所有經(jīng)濟(jì)資源造成影響。

二是中國經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，不僅僅是經(jīng)濟(jì)增長方式和路徑轉(zhuǎn)變，也是一個體制改革和機(jī)制轉(zhuǎn)換過程[ 12 ]。政府行政質(zhì)量是這一系列體制和機(jī)制改革的重要保障。已有研究表明，國家審計(jì)對地方經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，主要是通過提升地方政府的治理效率實(shí)現(xiàn)的。本文認(rèn)為，國家審計(jì)作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，主要通過政府官員的行為和國家政策兩個方面實(shí)現(xiàn)對政府行政質(zhì)量的影響（如圖3）。

在政府官員的行為方面，國家審計(jì)主要通過監(jiān)督并督促公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行和通過調(diào)整政府官員的激勵結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的。政府官員的行為往往體現(xiàn)為政府的行為，人民委托政府的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是由眾多國家公職人員所承擔(dān)的個人公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任組成的。國家審計(jì)對領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督，搜集運(yùn)行中受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行過程中的異常情況，通過不定期的審計(jì)對領(lǐng)導(dǎo)干部公共權(quán)力濫用起到威懾作用，從而預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部違背經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展趨勢的行為。國家審計(jì)可以及時發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的行為進(jìn)行預(yù)警、糾偏，并通過結(jié)果利用和審計(jì)整改對相關(guān)行為進(jìn)行修復(fù)。

有效的激勵機(jī)制是實(shí)現(xiàn)政府高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。國家審計(jì)的內(nèi)容會隨著國家治理的需求不斷調(diào)整，具體表現(xiàn)為各審計(jì)內(nèi)容之間權(quán)重的變化或新審計(jì)內(nèi)容的增加，從而通過改變官員的激勵結(jié)構(gòu)影響政府行為，促使地方政府采取更符合中央政策規(guī)定的決策，減少地方政府的代理成本，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。我國自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)就是通過增加環(huán)境保護(hù)在官員激勵中的權(quán)重，促使政府官員在追求經(jīng)濟(jì)增長的同時兼顧資源環(huán)境保護(hù)。

在國家政策方面，國家審計(jì)主要通過跟蹤政策的落實(shí)和推動制度的完善實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的推動作用。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的提出必將伴隨系列相關(guān)政策的出臺。國家審計(jì)通過監(jiān)測經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策制定和實(shí)施的全過程，并對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏離進(jìn)行報告和糾正，同時出具審計(jì)意見為政策的制定和修正提供有效的參考。

五、國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策選擇

國家審計(jì)已經(jīng)利用政策跟蹤落實(shí)審計(jì)、財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)以及民生審計(jì)等審計(jì)政策工具在推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但是，目前國家審計(jì)在推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過程中所做工作還存在工作思路不系統(tǒng)、審計(jì)模式不完善、審計(jì)人才知識結(jié)構(gòu)和能力結(jié)構(gòu)不完備等方面的問題。為此，在已有審計(jì)實(shí)踐基礎(chǔ)上，國家審計(jì)還應(yīng)該從以下五個方面入手著力推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，其相關(guān)關(guān)系如圖4所示。

（一）把握審計(jì)重點(diǎn)，提升審計(jì)效能

審計(jì)資源配置的基本原則應(yīng)當(dāng)是將有限的審計(jì)資源以最恰當(dāng)?shù)姆绞椒峙涞阶钪匾念I(lǐng)域，以保障最大限度地節(jié)約審計(jì)資源，提高資源利用效率，最終實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、領(lǐng)域多，應(yīng)引導(dǎo)審計(jì)監(jiān)督資源優(yōu)先集中投向不符合經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求的領(lǐng)域，提升審計(jì)的針對性、有效性。

1.關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險控制。比如緊盯財(cái)政、金融、國資國企等領(lǐng)域，著力揭示股市、債市、匯市等運(yùn)行中的風(fēng)險隱患，這些領(lǐng)域的風(fēng)險一旦發(fā)生，會迅速蔓延且危害涉及國民經(jīng)濟(jì)的各個方面，影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，所以國家審計(jì)應(yīng)做好充分的預(yù)防工作。

2.大力推進(jìn)績效審計(jì)。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量首先是經(jīng)濟(jì)增長更有效率。績效審計(jì)主要是對公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評價。通過大力開展績效審計(jì)，可以使我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向集約型、環(huán)境友好型發(fā)展，提高資源利用效率和社會效益。

（二）整合審計(jì)力量，大力推行綜合審計(jì)模式

國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展涉及審計(jì)政策工具多樣、被審計(jì)部門多樣、審計(jì)跨度時間長、審計(jì)范圍涉及宏觀、微觀等多個層次，審計(jì)理論和審計(jì)方法還有待進(jìn)一步成熟。這就要求我們必須整合各種審計(jì)力量，大力推行綜合審計(jì)模式，堅(jiān)持“七個一體化”和“六個轉(zhuǎn)變”，提升國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的工作效率。

（三）借助現(xiàn)代信息技術(shù)，扎實(shí)推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)

審計(jì)數(shù)據(jù)就是被審計(jì)數(shù)據(jù)和服務(wù)于審計(jì)數(shù)據(jù)的集合。習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會第一次會議上明確指出，各地區(qū)各部門要及時、準(zhǔn)確、完整地提供本單位、本系統(tǒng)履行職責(zé)相關(guān)的資料和電子數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)將成為今后發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會重大風(fēng)險隱患的重要推動力量。國家審計(jì)緊緊圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展這個中心點(diǎn)開展審計(jì)項(xiàng)目，其審計(jì)數(shù)據(jù)具有來源多、數(shù)據(jù)庫復(fù)雜、管理層級多、分散性強(qiáng)等特點(diǎn)，所以應(yīng)健全審計(jì)數(shù)據(jù)定期報送制度，加大審計(jì)數(shù)據(jù)集中力度，建立大數(shù)據(jù)審計(jì)分析平臺，大幅提高運(yùn)用大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)問題、評價判斷、宏觀分析的能力，扎實(shí)推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)，提升審計(jì)工作效能，為國家審計(jì)更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。

（四）增加審計(jì)透明度，加大審計(jì)結(jié)果公告力度

審計(jì)結(jié)果公告制度是社會公眾關(guān)注審計(jì)效果的最直接、最有效的方式，不僅會使審計(jì)工作受到更廣范圍的監(jiān)督，而且會推動高質(zhì)量發(fā)展理念的傳播，加快形成有關(guān)各方自覺順應(yīng)和服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的社會大環(huán)境。國家審計(jì)應(yīng)加大審計(jì)結(jié)果公告力度，細(xì)化公告內(nèi)容，擴(kuò)大公告信息范圍，提高信息披露深度，及時把審計(jì)結(jié)果和整改情況向社會公開，提高審計(jì)結(jié)果的約束力和示范效應(yīng)，助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（五）強(qiáng)化借智意識，加快審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)

我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于換擋期、陣痛期，國家審計(jì)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展面臨新形勢、新任務(wù)和新局面，這對國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)干部和審計(jì)業(yè)務(wù)人員無論在政治能力還是專業(yè)勝任能力上都提出了較高要求。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)重視審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)：在政治能力上，審計(jì)人員應(yīng)樹立遠(yuǎn)大政治理想，增強(qiáng)政治擔(dān)當(dāng)，具有為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)奮斗終身的堅(jiān)強(qiáng)決心;在專業(yè)勝任能力上，審計(jì)人員應(yīng)熟悉我國改革趨勢、宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，努力掌握經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展所帶來的大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)，具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審時度勢和深入分析宏微觀經(jīng)濟(jì)問題的能力，為審計(jì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)業(yè)務(wù)做好知識積累和能力補(bǔ)充。

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