摘要：從尋求基層政府有效治理問題的解決途徑與信息公開之間的關(guān)聯(lián)——即政治參與這一聯(lián)結(jié)點出發(fā)，對我國現(xiàn)行基層政府信息公開中存在的問題、其對基層政府有效治理的實現(xiàn)可能造成的阻礙進行了分析;認為基層政府信息公開正存在著一種現(xiàn)實與訴求之間的悖論;通過相應(yīng)分析得出了改進基層政府信息公開制度，促進基層政治參與的政策建議。

關(guān)鍵詞：信息公開基層政府有效治理

治理理論主張以政府為中心的公共行政體系的轉(zhuǎn)型和國家的重構(gòu)[1]，其理論基礎(chǔ)包括自由意志論和公共選擇理論。在概念的界定上，治理理論的主要創(chuàng)始人羅西瑙將其定義為一種由共同目標所支持下的一系列活動，這個目標未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責，而且它也不一定需要強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從[2]。俞可平等學者認為治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要，其目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益[3][4]。在概念界定過程中和目標表述中，雖然學者們的觀點不一，但簡而言之，治理的目的即為有效治理。其中，基層政府治理作為強化基層民主，是推動民主由基層向高層轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，對于有效治理的實現(xiàn)具有極大積極意義。然而，當前基層政府信息公開中的信息弱勢群體問題，對有效治理的實現(xiàn)起到了的負面效應(yīng)，不利于服務(wù)型政府的建設(shè)。

一、基層政府有效治理與信息公開

有效治理的本質(zhì)就在于它是政府與公民個人及其團體公共利益最大化的政治管理過程[5]。從這一意義來看，有效治理強調(diào)共容利益的最大化。在實現(xiàn)從對峙走向相互理解、共同促進的社會治理模式中，多元主體對公共事務(wù)的共同參與，無疑是實現(xiàn)基層政府有效治理的重要前提和基礎(chǔ)。在基層政府有效治理的達成需要基層政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會管理方式，加強與公眾、第三部門等其他社會主體間的溝通，因而開放性的提升是不可或缺的。開放性提升有助于官僚組織與社會聯(lián)系的加強，能夠打開封閉官僚體系缺口，使政府對公共利益給予更多關(guān)注，完善社會的有效參與機制[6][7]。另外，基層社會治理體制能否具有足夠的適應(yīng)性和包容性，能否充分代表、聚合利益并聯(lián)合社會資源，奠定廣泛的社會支持基礎(chǔ)，對于能否鞏固政府在基層的合法性地位至關(guān)重要[8]?；鶎诱畔⒐_集便民、加強監(jiān)督等作用于一身，能起到緩解由信息不對稱等委托代理過程中產(chǎn)生的社會監(jiān)督成本高、參與成本高、獲取有效維權(quán)途徑成本高等問題，使公眾能夠擁有參與公共事務(wù)處理的前提基礎(chǔ)，使基層政府提供適量的地方性公共物品及公共服務(wù)，減少因參與成本高而造成的“理性的無知”行為，縮小信息弱勢群體范圍;此外，該制度亦能有效緩解政府與公眾間的因信息誤差造成的沖突與矛盾。當然，信息公開只是有效治理達成的第一步，進一步搭建公眾公共事務(wù)參與平臺，加強多元治理的溝通機制，以健全的治理體制面對瞬息萬變的外界變革，才能使政府改革起到實質(zhì)性進展。

二、我國基層政府信息公開存在的問題

就整體的信息公開水平而言，政府信息公開正處于一種現(xiàn)實與訴求間的悖論的狀態(tài)：越到基層政府信息公開的廣度和深度愈低，數(shù)據(jù)缺失及關(guān)鍵資料不全等問題常有發(fā)生。具體而言，我國基層政府信息公開存在著以下三方面問題。

（一）信息公開的效率缺失

目前我國基層政府在信息公開過程中存在較中央及省市級地方政府更為嚴重的效率缺失問題。就客觀而言，基層政府可能在信息公開上存在一定的技術(shù)缺陷。例如在電子政務(wù)運營過程中的網(wǎng)站管理，基層政府的技術(shù)人員支持總體而言處于相對劣勢，但更多造成效率缺失的原因則來自人為。

首先，公開程度參差不齊。同一城市下屬的不同區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信息公開程度同樣存在著較大差距。以三公經(jīng)費公開情況為例，涉及到具體內(nèi)容，各級政府的公示情況就參差不齊，有的地方政府僅公示了三公經(jīng)費總額及各部門總額。

其次，信息公開網(wǎng)站平臺不統(tǒng)一。武漢市各區(qū)目前在電子政務(wù)公開上所做較好，除三公經(jīng)費一欄外還統(tǒng)一添置了行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項清單等欄目，便于公眾進行信息的查閱及政府監(jiān)督，但在全國范圍而言，這種做法仍占少數(shù)，給信息弱勢群體的治理參與帶來不便，易于使其采用非正規(guī)途徑解決因信息閉塞帶來的問題，或者得不到應(yīng)有的政府扶持致使權(quán)力受損。

最后，信息公開的不及時?；鶎又卫磉^程中難免會產(chǎn)生政府與部分民眾間的沖突，特別在以群體性沖突為代表的公共危機事件爆發(fā)前后，及時有效的信息公開無疑是防微杜漸，或者防止沖突升級的重要一環(huán)。然而基層政府信息公開不及時的事例不在少數(shù)。基層政府出于部門利益、人為的不重視等主客觀原因不及時公開部分信息。

（二）信息公開的形式主義

首先，存在為公開而公開行為。信息公開本應(yīng)是整個信息公開制度的第一步，然而多數(shù)基層政府卻以公開本身作為信息公開工作的結(jié)束，信息公開的內(nèi)容是否有誤，有缺失，甚至是虛假信息或誤導(dǎo)性信息的存在。與此同時，如何使公眾進行有效反饋等問題皆不在考慮范圍之內(nèi)。

其次，公開方式單一。因此，許多基層信息弱勢群體并不能第一時間了解到相關(guān)信息。此外，信息公開量不足以滿足公眾需求?；鶎诱畔⒐_除政務(wù)公開外，在引導(dǎo)民眾生產(chǎn)生活方面上較其他各級政府也更具突出作用。在對虎門鎮(zhèn)進行的一項針對低收入群體的問卷調(diào)查中，102名被訪者認為政府提供的公共信息服務(wù)是否滿足需求情況為：48%認為非常符合，29%認為大多數(shù)情況符合，731%有時符合，192%都不符合[9]。由此可見基層政府信息公開的任重道遠。

最后，不公開權(quán)利的濫用。《政府信息公開條例》中并沒有對例外信息的種類與范圍進行具體列舉，只是在第十四條第四款規(guī)定，“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”。同時在第八條規(guī)定：“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”。這種設(shè)定往往是以公開的效果作為限制的標準，而效果只能預(yù)測，不能證明[10]。不公開內(nèi)容的范圍不明確使得在政府信息公開過程中，我們往往可以發(fā)現(xiàn)一些重要信息——通常為政府內(nèi)部文件，因“涉密”而不予公開。這樣會導(dǎo)致一個信息公開的灰色地帶的出現(xiàn)，易導(dǎo)致例外原則被濫用、損傷公眾應(yīng)有的知情權(quán)。

（三）價值導(dǎo)向缺失

形式主義下更深層次的問題是價值導(dǎo)向的缺失。《條例》第12條規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當依照本條例第九條的規(guī)定，在其職責范圍內(nèi)確定主動公開的政府信息的具體內(nèi)容，并重點公開八類政府信息，例如貫徹落實國家關(guān)于農(nóng)村工作政策的情況等[11]。然而在實踐過程中，部分基層政府在信息公開過程中最重視的仍是政府政績的宣揚、領(lǐng)導(dǎo)人舉辦或參與的地方活動簡介、大型招商引資項目的落戶本地等，公共服務(wù)信息的提供及政務(wù)公開則被放在了相對不起眼的地方，部分信息公開申請甚至被公然拒絕。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日益發(fā)達的當今社會，政府信息大量充斥在政府網(wǎng)站以及各大媒體平臺，但是信息量豐富卻往往成為了淹沒真實信息、有用信息的來源，大量公眾所關(guān)心的議題沒有得到應(yīng)有關(guān)注。公眾參與機制的不健全也是棘手的價值問題之一，參與機制的不健全使公眾無非對已知信息進行很好的回饋，更不可能在基層政府在作出部分重大決策的議價過程中產(chǎn)生影響，使得有效治理的前提——參與，仍停留在初級階段。

三、基于基層政府有效治理實現(xiàn)下的信息公開制度改進對策

本文認為，目前，基層政府有效治理目標的實現(xiàn)需要以更完善的制度化構(gòu)建為社會緊張?zhí)峁┛煽氐?、治本的問題解決渠道，這一目標下的信息公開制度建設(shè)重點如下：

（一）完善信息公開制度立法體系

有效治理的實現(xiàn)需要構(gòu)建以去中心化、社會協(xié)商等理念為基礎(chǔ)的制度體系，為多元參與提供制度保障。目前，就國家信息公開制度建設(shè)而言，《中華人民共和國政府信息公開條例》的公布施行，被認為是繼《行政訴訟法》、《行政許可法》之后，我國行政法制的第三次革命，具有特別重大意義[12]。條例的出臺對政府的具體行政行為做出了更多規(guī)范，豐富了其內(nèi)涵，通過確立“以公開為原則，以不公開為例外”的原則，使依法公開信息成為政府的法定義務(wù)。它規(guī)定了各級政府必須建立政府信息公開的指南和目錄及違反條例的行政訴訟權(quán)利。但是，條例中諸如“合法權(quán)益”等概念的界定不清，使針對部分具體行政行為的行政訴訟難以開展，也致使其效力受到制約。面對這些問題，首先，信息公開制度構(gòu)建中需進一步明晰各涉及追責及權(quán)益保護的法條內(nèi)涵。在信息公開法的制定過程中，應(yīng)注意信息公開后的追查機制建立、公眾平臺搭建，設(shè)立相應(yīng)標準規(guī)范;對于所提供的服務(wù)信息的精準性、便民要求也應(yīng)進行相應(yīng)規(guī)范。法律層面的制度完善將對基層政府信息公開的實質(zhì)進展產(chǎn)生深遠影響。

（二）加強樹立服務(wù)型政府理念

有效治理的實現(xiàn)是一個漫長的過程，其實現(xiàn)離不開社會心理基礎(chǔ)的構(gòu)建，這些構(gòu)建原則包括協(xié)商、妥協(xié)、合作原則[13]。這些原則的貫徹落實需要以行政人員的倫理道德教育為主的內(nèi)部控制，以及以行政機構(gòu)內(nèi)外部的監(jiān)督約束機制為主的外部控制的二者兼顧。當下對服務(wù)型政府的建設(shè)工作正是構(gòu)建以多元治理為核心的新型治理模式的路徑之一，基層政府信息公開依舊需要服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)。因此，基層政府應(yīng)該進一步強化信息公開意識，肩負起信息公開責任，打造政府信任、政府滿意度。對于以技術(shù)支持不到位為名的信息公開不完善、處于部門主義的信息保護行為等應(yīng)堅決杜絕。

（三）因地制宜開展地方信息公開工作

有效治理必須要因地制宜，考慮地方特色展開治理工作。雖然目前我國政府信息公開在立法上仍然較為滯后，但這并不妨礙基層明確其政府信息公開重點，編撰相應(yīng)的基層政府信息公開要點，構(gòu)建統(tǒng)一的信息回應(yīng)平臺了解公民意愿。在轉(zhuǎn)變理念的前提下，基層政府應(yīng)進一步增強開放性，拓展信息公開的深度和廣度。在工作要點的編寫過程中，各基層政府應(yīng)廣泛收集民意，了解所在轄區(qū)居民最為關(guān)注的公共服務(wù)項目（提供足量的有地方特色的公共產(chǎn)品）、存在的困難問題，以適當?shù)男畔鞑ナ侄芜M行信息傳遞;結(jié)合本地技術(shù)公開難題建立信息公開工作培訓(xùn);建立公共危機時間預(yù)警機制，對于基層突發(fā)問題進行及時的信息公開，掌握危機公關(guān)的主動權(quán);健全信息公開程序制度及問責制度，在信息公開工作的實施過程中應(yīng)按照計劃穩(wěn)步進行，杜絕對《政府信息公開條例》的違反行為及對信息公開不作為的行為。此外，基層政府需健全與第三部門、社區(qū)之間的合作機制，建立信息共享平臺，政府亦可通過合作的加強拓寬基層信息公開渠道，提升服務(wù)效果。

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（李俊杰，重慶大學公共管理學院） an lang=EN-US>[EB/OL]公安部網(wǎng)站[2019-3-20]http：//wwwmpsgovcn/n2253534/n2253535/c6421528/contenthtml

（周宇，中國人民警察大學）