李心怡 劉哲宇

摘要：舟山新區(qū)在漁農村股份合作制改革方面已經展開了制定政策、構建責權體系、組織學習培訓、建立督導機制、典型示范、解決歷史遺留問題等實踐，取得了“五個方面轉變”的成效，但仍存在基層認識模糊、管理制度未落實、活權賦能未深化、經濟基礎薄弱的問題。本文提出深化頂層設計，明確發(fā)展定位、加強宣傳培訓，提高參與水平、完善政策制度等建議。

關鍵詞：舟山新區(qū)漁農村股份制經濟合作社

改革開放四十年以來，中國農村集體資產經歷了從集中到分散再到集中的過程。家庭聯(lián)產承包責任制把農村集體經濟的經營權和使用權落實到農民手中，解放了農村生產力。相對于普通農村，漁農村人口稀少且社區(qū)與社區(qū)間更加分散，由于大部分漁民祖祖輩輩均以捕撈或養(yǎng)殖為生，合理利用土地的意識十分薄弱。因此土地權屬模糊、土地拋荒、土地集約化利用程度低等問題更為嚴重。此外，由于近海漁業(yè)資源的短缺和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，越來越多的漁民走出漁村從事非農產業(yè)，“漁民”已成為邊緣化職業(yè)，部分漁村因此呈現(xiàn)出“人口空心化”。盡快落實漁農村股份合作制改革，不僅僅是將農用土地規(guī)范化、集中化利用以解決城鎮(zhèn)化土地資源短缺的必然途徑，更是造福漁民，發(fā)展?jié)O村的重要舉措。

一、舟山新區(qū)漁農村股份合作制改革的實踐

據資料統(tǒng)計，至去年6月舟山新區(qū)已基本完成漁農村股改。截止10月31日，全市共成立股份經濟合作社497個，占應完成數的975%;發(fā)放股權證2288萬本，占應發(fā)放數的843%。建成縣級漁農村產權交易平臺1個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)產權交易平臺7個;全面建立漁農村股權質押貸款擔保機制，其中普陀區(qū)發(fā)放了首批股權質押貸款?？v觀全年，漁農村股份合作制改革舟山新區(qū)模式可以總結為六個方面：

1制定政策制度。在充分調研的基礎上，舟山政府制定出臺《關于全面推進漁農村集體資產股份合作制改革的意見》等具體實施方案、工作章程。其中針對漁農村人員類型多、界定難度大的問題，研究提出了125種股權享受對象界定的參考意見，并先后出臺了數個指導性政策。

2構建責權體系?？h區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府建立了以黨政主要領導牽頭的改革工作班子，負責指導和督促股改工作推進以及重大問題的統(tǒng)籌。市、縣業(yè)務主管部門承擔股改的業(yè)務指導工作。

3組織學習培訓。舟山政府從在職基層干部中，選取工作經驗豐富且對農漁村政策熟悉的相關人員去到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一線進行指導。并按照行政級別實行分級培訓制度。通過專題講解、業(yè)務研討等方式對業(yè)務骨干進行培訓，使從事改革工作人員能深刻掌握改革要求和政策。

4建立督導機制。建立市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村由上而下的信息報送和問題匯集的機制，做到每星期匯總，半月一次通報制度。保證上級對下級隨時進行指導、督促和考核。

5典型示范。舟山新區(qū)各村均建立專項宣傳隊伍，利用主流媒體宣傳、編印工作簡報、制作股改政策問答冊子等多種形式，推廣先進典型和模式，供基層群干學習股份合作制改革相關知識。

6解決歷史遺留問題。如堅持“寬享受、廣覆蓋”的原則，將“外嫁女”、自行農轉非人員的股權分配一并考慮，解決了原村社集體資產分配不公的矛盾。再如在并村后村落在所并的原漁村、農村之間通過采用不同比例折股的形式，使長期以來存在的“并村不并心”的問題得到有效解決。

二、股份合作制改革取得的成效和存在的問題

（一）股份合作制改革取得的成效

經過一年多來的努力，舟山基本建立了村集體經濟股份合作制，將經濟合作社改造為股份經濟合作社，實現(xiàn)了五個方面的轉變。

1將漁農村集體資產開始從“共同共有”轉為“按份共有”。通過清產核資和股權量化，將漁農村集體財產落實到各集體成員手中。改變了集體資產所有權模糊不清、權力虛置的狀態(tài)。股改后成員對集體資產可行駛占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等六項權能。

2漁農村集體資產開始從“死產”向“活權”轉變。股改前漁農民對集體資產的權利相對封閉，股改后股權可通過轉讓、繼承、贈與等方式進行流轉，還可用于抵押、擔保，盤活了集體經濟組織的存量資產，漁農村產權交易品種也從原有的土地承包經營權等物權擴大到股權，集體資產的權能從封閉走向開放，從“村干部說了算”走向“市場決定”。

3漁農村集體資產經營管理從集體合作制走向現(xiàn)代企業(yè)制。在明確社員個人產權基礎上，合作社內部確立了股東大會、董事會和監(jiān)事會，引入現(xiàn)代企業(yè)經營“三會”管理模式，形成決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三者相互制衡的局面，提高了集體資產管理效率和管理水平。

4集體資產分配從“按人分配”變?yōu)椤鞍垂煞峙洹薄O農村股改抓住了“資產紐帶”這個村級管理中的關鍵環(huán)節(jié)，根據社員與村集體的關系，通過差異化股權配置方式，保障了原先無法享受村資產分配的自行農轉非、戤社戶、藍印戶口、小城鎮(zhèn)改革戶籍遷移等特殊群體的股份權益。以機動的“按股分配”方式取代傳統(tǒng)的“按人分配”，極大消除了農民對收益分配“不確定”的顧慮。

5漁農民從“人走權失”走向“權隨人走”。漁農村股改將漁農民的社會身份與經濟身份獨立開來，使之在城市化過程中即使戶籍改變或進城居住仍擁有集體資產的所有權、收益權、民主管理權，促進漁農村勞動力等生產要素的積極流通的同時為促進撤村建居和戶籍制度改革夯實政策基礎。

（二）實行漁農村股份經濟合作制改革中存在的問題

總體來看，舟山新區(qū)漁農村股改工作進展順利，股份經濟合作社作為新興事物既具備了市場經濟和現(xiàn)代企業(yè)制度的雛形，又兼有基層自治組織的社會功能。但在走訪中我們發(fā)現(xiàn)當前運營中，仍存在著一些問題：

1基層認識比較模糊。股改后，股份經濟合作社如何運行、股份經濟合作社與村委會的關系如何處理、未列入股改的集體資產股份經濟合作社是否有權管理等問題部分干部群眾認識還很模糊或理解不一。一部分群眾只關心分紅很少考慮集體經濟長遠發(fā)展;另一部分群眾，則認為實施股改后短期內也沒有經濟利益看見，對股份經濟合作社改革熱情不高。

2管理制度尚待落實。漁農村股改工作已從建章立社向規(guī)范運行轉移，舟山政府已下發(fā)兩制度一規(guī)則（股權管理、資產及財務管理、三會議事規(guī)則），但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社）還未落實到位，部分村負責人對相應制度不清楚、不了解。

3活權賦能有待深化。目前，漁農村產權交易體系還未全面建立，活權賦能的配套政策支撐仍未起步，股權價值評估體系也尚未建立，股權質押融資仍處于試點階段，多數地區(qū)還沒推開。受現(xiàn)有法律法規(guī)限制，漁農村集體建設用地和物業(yè)房產等資產無法跨村流轉，尚不能顯現(xiàn)實際價值。股份合作社雖有證明書，但金融機構不認可其法人地位，無法為其辦理信貸業(yè)務。

4經濟基礎比較薄弱。與長三角發(fā)達地區(qū)相比，舟山由于島嶼分隔，土地資源缺少，城市化進程滯后，市場狹窄，投資渠道少，集體經濟相對薄弱。同時，財政對漁農村的轉移支付力度還不足，股份經濟合作社負擔較重。

三、對漁農村股份合作制改革的思考

以漁農村集體經濟為基礎的股份經濟合作社，發(fā)展的結果必然要與城市經濟相融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。其深化完善、規(guī)范運營應在借鑒省內外先行地區(qū)經驗的基礎上結合本地特色，按照“股份合作性質、市場化運作、企業(yè)化管理”的要求，以優(yōu)化股東、股權和資產結構為主線，以完善股權權能為突破，提升漁農村三資規(guī)范化管理水平，確保漁農村股改工作取得實效。

（一）深化頂層設計，明確發(fā)展定位

現(xiàn)階段村經濟合作社股改是以集體股權收益分配權的確股確權為主要內容，一定程度上仍局限于村級集體經濟組織內部的分配機制改革，處于初始階段，接下來應在現(xiàn)有基礎上進一步深化改革。根據各漁農村改革進度、資源稟賦和群眾意愿的差異，設計若干種深化改革方案，供合作社自主選擇。一是公司化。對市場化成熟、有一定資產、不再承擔社會事務管理的股份經濟合作社，通過項目公司化促進合作社向現(xiàn)代企業(yè)制度方向發(fā)展，切實提高經濟發(fā)展質量和效益。二是發(fā)展型。對城市化水平不高，但資源型資產豐富、發(fā)展后勁大的合作社，創(chuàng)新其內部經營機制，將集體經濟做大做強，確保廣大漁農民能分享增值收益。三是守成型。對城市化水平不高，有物業(yè)資產但沒有發(fā)展空間的合作社，創(chuàng)新監(jiān)管機制，嚴格控制非生產性開支，以此給群眾提供穩(wěn)定的分紅。四是終止型。對極少數資產較少、群眾意愿強烈的股份經濟合作社，可結合撤村建居退出機制，維護資源的合理利用。

（二）加強宣傳培訓，提高參與水平

股份合作社的成立僅僅是漁農村集體資產經營機制轉換的開端，今后的規(guī)范運行和經營管理能力的提高才是要義所在。一是要對新任村領導班子進行履職能力培訓，深化思想認識，提升指導和協(xié)調解決基層復雜疑難問題的能力。二是要對普通群眾，加強股份合作社基礎知識的宣傳，引導群眾正確認識股權分配與積累發(fā)展的關系。三是完善民主制度，提高村民股份改革的參與水平，設置農民參與集體經營的形式和內容，同時建立農民訴求的表達機制。

（三）完善政策制度，規(guī)范村社運行

一是進一步規(guī)范股份經濟合作社章程，推進村級集體經濟管理機構的職能轉變，保障股份經濟合作社依法、規(guī)范、健康運行。二是建立健全股份經濟合作社管理機制。探索股份經濟合作社經營管理績效與經營者收入掛鉤、外聘職業(yè)經理人等新型經營管理機制，挖掘參與者的積極性。三是加強“三資”管理規(guī)范化建設，認真貫徹落實關于加強漁農村集體資金資產資源及財務管理若干制度等。四是建立完善股權證信息化管理體系，規(guī)范股權收益分配及管理，確保漁農民權益落到實處。

（四）強化活權機制，優(yōu)化資源配置

一是落實股東對集體資產股份的轉讓、擔保、退出等權能，探索開展股權流轉交易。二是按照統(tǒng)一設計、分級受理、體系互聯(lián)、信息互通、上下互補的思路，建立健全漁農村產權流轉交易中心。三是創(chuàng)新漁農村金融產品，探索集體資產股權質押貸款業(yè)務，建立股權價值評估、股權登記管理等方面的配套制度，激活漁農村產權要素，實現(xiàn)漁農村集體資產股權權能。

（五）加大財政支持，促進集體經濟發(fā)展

各級各部門要樹立扶持股份經濟合作社就是扶持漁農民的理念，在財政扶持、市場引導、整合資源等方面再加力度。一是加強用地政策支持，鼓勵運用項目制、現(xiàn)金配股、土地入股等方式，發(fā)展混合所有制經濟。二是加大財政稅收支持力度，探索實行股份經濟合作社稅收減免和返還制度，專項用于漁農村公共服務和公益事業(yè)建設。

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（李心怡、劉哲宇，浙江海洋大學）