摘要：隨著我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，地方財政收入從過去的高速增長逐步回落，欠發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)日顯沉重，財政風(fēng)險日益加大，對地方經(jīng)濟的健康發(fā)展帶來巨大壓力。本文以定西市為例，分析了地方財政收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化情況以及可持續(xù)性發(fā)展，提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：政府收入可持續(xù)發(fā)展

當(dāng)前，我國經(jīng)濟政策貫徹實施新發(fā)展理念，積極推進(jìn)現(xiàn)代經(jīng)濟體系的建立與完善。如何實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，滿足社會公共需要、實現(xiàn)宏觀調(diào)控政策目標(biāo)成為地方財政現(xiàn)實而又緊迫的課題。

一、定西市政府收入來源與結(jié)構(gòu)

定西市政府財力主要來源于一般公共財政預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移性收入和政府債務(wù)。2017年定西市公共財政預(yù)算收入的70%來自稅收收，30%來自非稅收入。稅收收入中房地產(chǎn)業(yè)及其與之相關(guān)的稅收收入占比超過20%，非稅收入中國有土地使用權(quán)出讓收入占比達(dá)5024%。財政總收入占GDP的比重僅為145%，公共財政預(yù)算收入占地方綜合財力的比重不足12%，財政自給率為 102%，上級財政轉(zhuǎn)移性收占地方綜合財力的737%;政府債務(wù)主要包括土地質(zhì)押貸款、城投公司債務(wù)等，總規(guī)模超接近一般公共預(yù)算收入的3倍。從收入結(jié)構(gòu)看，定西市實體經(jīng)濟創(chuàng)收能力降低，財政實力弱、自給率嚴(yán)重不足，收入結(jié)構(gòu)不平衡，對房地產(chǎn)市場的依賴程度高，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展面臨諸多困難。

二、定西市財政可持續(xù)發(fā)展的制約因素

（一）地方經(jīng)濟增長持續(xù)放緩的影響

在我國經(jīng)濟進(jìn)入“新常態(tài)”的背景下，政府穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革政策逐步實施，但定西經(jīng)濟面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾較多，固定資產(chǎn)投資總額下滑，限額以上社會消費品零售總額出現(xiàn)回落態(tài)勢。企業(yè)的生產(chǎn)成本持續(xù)上升，融資難的問題依然存在，生產(chǎn)經(jīng)營困難的狀況沒有得到明顯的改善，經(jīng)濟效益增速持續(xù)下滑。全市153戶規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中31戶虧損，虧損面高達(dá)2026%。公共預(yù)算收入增幅由2012年的26%下跌至2015年的35%，2017同比減收91%。其中稅收收入、非稅收入（不含政府基金）同比分別減收76個、111個百分點。

（二）財源建設(shè)中的結(jié)構(gòu)性矛盾問題

作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，仍然處于小農(nóng)經(jīng)濟，遠(yuǎn)離效益農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。馬鈴薯、中藥材等產(chǎn)品在國內(nèi)市場上具有明顯的價格優(yōu)勢，但品種不優(yōu)、質(zhì)量不高，“原料農(nóng)業(yè)”特征明顯，百元GDP稅收貢獻(xiàn)率為零。第二產(chǎn)業(yè)中的傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)技術(shù)裝備水平低，產(chǎn)品技術(shù)含量低，競爭力不強，經(jīng)濟效益下滑。馬鈴薯、中藥材等特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚處于粗放成長階段，還沒有走出以粗加工、初級產(chǎn)品為主的格局。第三產(chǎn)業(yè)以電力供應(yīng)、交通運輸、商業(yè)批零、住宿餐飲、金融保險、郵電通訊等基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)為主，文化旅游、信息咨詢等新興服務(wù)產(chǎn)業(yè)比重不高。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)處于初級成長階段，拉動財政收入的作用十分有限，后續(xù)財源建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

（三）“營改增”等稅費改革的短期沖擊

為保增長、促穩(wěn)定、惠民生，國務(wù)院出臺了“營改增”、減免收費等一系列結(jié)構(gòu)性減稅措施，推動企業(yè)加快技術(shù)創(chuàng)新，提升發(fā)展質(zhì)量。改革之前，營業(yè)稅收入全額繳入地方國庫，而增值稅則作為共享稅，其收入的75%上劃中央。為保持地方與中央財政資源分配格局的基本穩(wěn)定，國務(wù)院規(guī)定在過渡期內(nèi)，增值稅收入由中央與地方按50%的比例分成。從實施效果看，中央財政收入在絕對值上略有下降，地方財政在減收比例上影響更大。同時，其他減稅降費政策措施對地方財政收入的短期影響比較明顯。2017年定西市共減免稅款47億元，行政事業(yè)性收費收入同比下降2058%，地方財政收支平衡壓力凸顯。

（四）“土地財政”的不可持續(xù)性

近年來，隨著城市化的快速推進(jìn)，地方政府對土地財政的依賴程度日益加深。2012年，定西市國有土地出讓收入占地方財政收入的41%，占政府性基金收入的9031%。2014年達(dá)到歷史最高的1237億元。2015年土地出讓收入同比下降5267%，導(dǎo)致財政收入大幅波動，對收支平衡帶來巨大壓力。在當(dāng)前國家對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策不斷加大的新形勢下，土地財政已經(jīng)呈現(xiàn)難以持續(xù)的勢頭，這對經(jīng)濟發(fā)展相對落后，并對房地產(chǎn)高度依賴的定西市而言，財政收入的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展將面臨嚴(yán)峻考驗。

（五）沉重的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)

2008年以來，定西市政府債務(wù)規(guī)模呈快速增長趨勢，未來還本付息壓力沉重。一方面，隨著地方土地資源的日趨緊缺，土地出讓收入將逐年減少，影響地方政府的償債能力;另一方面，在經(jīng)濟發(fā)展放緩和減稅降費措施的雙重制約下，地方財政保持高速增長的難度進(jìn)一步增大。而為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，財政投入將不斷增加，支出壓力相應(yīng)增大，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)和支出壓力進(jìn)一步考驗地方財政的可持續(xù)發(fā)展能力。一旦地方政府性債務(wù)出現(xiàn)償債高峰，將進(jìn)一步加重當(dāng)?shù)氐呢斦?fù)擔(dān)，影響地方財政的可持續(xù)性發(fā)展。

三、促進(jìn)定西市財政可持續(xù)發(fā)展的建議

（一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量

一是大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。調(diào)整農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)，發(fā)展種植、養(yǎng)殖、加工、銷售等一體化經(jīng)營模式;大力推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效。二是推動工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)有色冶金、新型建材、裝備制造等企業(yè)降低生產(chǎn)成本、提高產(chǎn)品質(zhì)量、加強資源綜合利用，提高經(jīng)濟效益;充分發(fā)揮區(qū)位、資源、市場等方面的比較優(yōu)勢，推動中醫(yī)藥、馬鈴薯、牧草加工等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。三是加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。加快發(fā)展新型信息服務(wù)業(yè)，促進(jìn)消費轉(zhuǎn)型升級。大力發(fā)展倉儲運輸、物流配送等現(xiàn)代物流業(yè);建設(shè)元古堆扶貧創(chuàng)業(yè)旅游小鎮(zhèn)、榜羅紅色旅游小鎮(zhèn)等紅色教育基地，發(fā)展通渭書畫、馬家窯文化保護(hù)中心等文化旅游業(yè)，支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）堅持創(chuàng)新驅(qū)動，培育新經(jīng)濟新財源

順應(yīng)國家產(chǎn)業(yè)政策，籌劃實施生態(tài)、水利、交通等支撐縣域經(jīng)濟發(fā)展的項目建設(shè)，補齊光電材料、能源環(huán)保等方面的產(chǎn)業(yè)短板。實施產(chǎn)業(yè)扶貧行動，打造從GAP種植到GCP應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)化醫(yī)藥生產(chǎn)鏈，培育壯大金羚藥業(yè)、聚信生物等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè);推動馬鈴薯主食化，發(fā)展優(yōu)質(zhì)種薯擴繁基地，帶動主食化加工企業(yè)發(fā)展壯大;建設(shè)優(yōu)質(zhì)苜蓿、燕麥等牧草良種繁育基地，帶動草牧業(yè)和種養(yǎng)業(yè)快速發(fā)展。建立政府、企業(yè)、銀行協(xié)調(diào)機制，完善企業(yè)信用擔(dān)保體系，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，支持重點項目、龍頭企業(yè)的發(fā)展，有效解決企業(yè)融資難題。加強企業(yè)與科研單位的聯(lián)合，推動新技術(shù)、新材料、新產(chǎn)品的研發(fā)及應(yīng)用，為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供內(nèi)生動力，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效融合。

（三）重構(gòu)地方核心財源，穩(wěn)定地方財收入預(yù)期

“營改增”實施后，地方高度依賴的主體稅種出現(xiàn)真空。為保障地方財力的基本穩(wěn)定，建議將關(guān)系到國內(nèi)統(tǒng)一市場建設(shè)的增值稅劃歸中央，由此產(chǎn)生的地方財政收入缺口由中央政府運用一般轉(zhuǎn)移支付彌補;將資源相對充足、稅基不易流動、地方征管優(yōu)勢突出的消費稅、環(huán)保稅和車輛購置稅劃為地方稅種，將契稅并入印花稅，并調(diào)整計稅依據(jù)和稅率，充實地方財政收入。完善國有土地管理制度，變一次性征收為按年分?jǐn)偩庹魇?，逐步消除土地收入對地方財政可持續(xù)發(fā)展的影響。

（四）加快財稅體制改革，有效化解地方財政風(fēng)險

一是構(gòu)建現(xiàn)代財政管理制度。根據(jù)公共產(chǎn)品屬性清晰界定政府職能，明確劃分中央與地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，合理確定政府間地財力分配關(guān)系，提高地方財政化解風(fēng)險的能力。二是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。財政支出重點向基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障和扶貧、農(nóng)業(yè)、教育、環(huán)保等方面傾斜。三是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，整合轉(zhuǎn)移支付體系結(jié)構(gòu)。五是嚴(yán)格政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險。

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（羅萬金，中國人民銀行定西市中心支行）